关于水利行业实施“揭榜挂帅”制的思考

文/高依旻（1.水利部科技推广中心；2.河海大学图书馆）

在2016 年4 月19 日召开的网络安全和信息化工作座谈会上，习近平总书记指出：“要在科研投入上集中力量办大事、积极推动核心技术成果转化，推动强强联合、协同攻关，探索组建产学研用联盟。可以探索搞揭榜挂帅，把需要的关键核心技术项目张出榜来，英雄不论出处，谁有本事谁就揭榜。”2020 年政府工作报告明确提出“实行重点项目攻关‘揭榜挂帅’，谁能干就让谁干”。

由新中国建国之初，李四光、钱三强等海归专家挂帅科研攻关，再到21 世纪多个团队“揭榜”，沿着多条技术路线加速新冠疫苗研发，“揭榜挂帅”为我国围绕关键核心技术集中攻关和突破“卡脖子”问题建立一套选贤任能、让能者脱颖而出的体制机制提供了根本遵循。

具体到水利行业，水利科技创新同样存在亟须解决的应用问题。拓展科技项目的组织方式，探索“揭榜挂帅”如何在水利科技中应用，是水利科技工作面临的任务。

一、“揭榜挂帅”的理论来源

早在春秋战国期间，官府通过物质奖励来让民间百姓协助自己达到某种目的，即为“悬赏”。例如商鞅在城南立木，赏赐给搬运木头的人十金。袁绍在讨伐曹操的檄文当中就明确指出：“其得操首尔，封五千户侯，赏钱五千万。”

在国外，“揭榜挂帅”被称为“科技悬赏”。据记载，早在1567 年，西班牙王室为寻求测度海上经度的方法而尝试设置奖项；1714 年英国政府再次设立经度奖（British Longitude Prize），由英国人John Harison 设计出的航海钟得以解决。学术界普遍将1714 年英国政府设立的经度奖作为第一届科技悬赏奖。之后的300 多年间，科技悬赏奖作为政府主要的科研资助方式，在多个国家中被大量使用，包括美国、英国、德国和法国等；其涉及的领域囊括航空、航海、生物、医药、机械、化学和农业等多个科学技术领域。其因突出问题导向、不设门槛、机会均等、唯成果兑奖等优点，被越来越多的发达国家所认可并采纳。制药企业默克公司自2000 年起开启了开放创新之路。正是因为深刻认识到了在全世界的生物医学研究中，默克只占了1%，为了利用另外的99%，默克把科技创新的主体扩展到外部。

“揭榜挂帅”在国内外早有应用，其理论来源则可追溯到社会化生产导致周期性经济危机的时候。凯恩斯提出“大萧条”理论，认为经济危机是社会化生产的发展规律，不可避免。熊彼特则提出国家经济增长的核心是创新，即企业家不断地对生产要素重新组合而形成的“创造性变革”，创新是应对经济危机的根本对策。

熊彼特提出的创新，局限于企业内部的创新。冯·希伯尔教授则于1988 年提出民主化创新和用户创新理论，打破了单一创新来源，提出了多元化创新。以冯·希伯尔为代表的后熊彼特主义的核心要义是，必须把对创新主体从生产者及其周边群体扩展到广泛的社会群体。

在冯·希伯尔的研究启发下，加州大学伯克利分校的亨利·切丝布鲁夫教授提出了开放式创新的概念和创新范式。开放式创新强调企业同时利用内部和外部的创新资源实现技术创新过程，形成要素资源相互补充的企业创新生态系统。这是“揭榜挂帅”的理论来源。

科技包括科学和技术，既可以是通过研究科学理论延伸到解决问题，即面向基础的研究；也可以是通过研究现有的问题，凝练成理论，即面向应用的研究。我国科技成果中能够真正实现转化落地的比例很低，给社会科技与经济发展都造成了重大阻碍。“揭榜挂帅”明确解决“卡脖子”问题，直接从需求入手，是对传统科技项目“申报制”的一种补充。

“揭榜挂帅”正是创新主体为广泛的社会群体的开放创新机制。“榜”就是企业或社会的客观需求，通过张榜，提高了科技创新的针对性、精确性和时效性，实现了通过需求倒逼科技创新。“帅”就是组织内外能够解决问题或者突破核心技术的关键人才，体现了新的选才思想。

二、“揭榜挂帅”的特点

相比较传统的项目申报制，“揭榜挂帅”以突破核心技术为目的，在多方面与传统申报制不同，主要体现在以下几点。

1.不设门槛

申报制对项目负责人、团队成员，甚至申报单位都有具体的要求。因此申报制下，科技项目是在一定范围内，向具备特定资质的单位发布信息。

“揭榜挂帅”制的核心是“谁能干让谁干”，不设门槛。科技项目在更大范围内公布，让更多掌握核心技术和具备相应研究能力的单位和个人（用户）获取公平竞争的机会。

“揭榜挂帅”，可以实现研究课题的公开竞标，以市场“赛马机制”选取或整合最好的标的及方案，交由不同的团队独立或联合攻关，实现创新价值最大化。“揭榜挂帅”可以更开放的视野、更广阔的胸怀，激发全球、全社会、全员科技创新创业的能动性，调动最有智慧、最有能力的人的积极性，加快关键核心技术的突破。在大范围内公开信息需要付出更多精力和经费，也会引起社会反响，因此，“揭榜挂帅”应用贵在精而不在多。

2.目标明确

科学技术研究一般有从理论研究到实践应用，也有从实践应用提升到理论研究。理论研究往往需要发散思维，寻找新的关联和规律；而技术应用则以问题为导向，结果明确。“榜”的设立应有明确目标，清晰考核指标。

申报制一般是一个项目按规定的技术路线，完成规定动作，论文、报告完成后匆匆结题。由于一切按预期实现，在实践中创新程度不高。其考核也是过程管理，对整个研究过程进行把控。“揭榜挂帅”变过程管理为结果管理，重点对结果考核，中间过程可以由揭榜方自主确定。揭榜方可以根据研究情况修改研究方法和技术路线，为创新的不可预测性提供了支持。这尽管给了揭榜者自主创新权，减少束缚，符合科技创新的特征，但是存在失败的可能性。实行结果管理，带来创新的同时也导致不可预测性增加,风险较大。因此“揭榜挂帅”的发榜方需要承担一定风险。这也体现了对科技研究的容错性。

3. 最终用户有一定决定权

传统的申报制已经实施多年，形成了一套避免人为因素，相对完善的流程。科技项目申报后，由科技管理部门形式审查之后，专家网评，会评，然后发布结果。专家多由科研院所、高校的学者构成，项目申报书已形成一定的套路。评议过程中，注重申报人的职称、经历和前期成果等要素。在上述模式下中标的科技人员往往更擅长写申报书，而非对项目内容的认识更清晰、更透彻。

“揭榜挂帅”的评议将最终用户意见作为重要考量。其评议过程不以申报人、前期成果为重，而是以方法、思路为重，也就是体现了“英雄不论出处”。

4. 项目申报和奖励统一

传统的申报制下，申报项目和评奖是不同的环节。首先申报项目，然后研究，获得成果，再报奖。而“揭榜挂帅”是两个阶段合二为一，以成果兑奖。

当面向人民生活健康等迫切需求时，“揭榜挂帅”的优势凸显。因为申报制需要科技人员写繁杂的项目申请书，导致研究开始前就耗费了很多科技人员的精力和时间。例如新冠疫情开始，能够解决疫情，研制出疫苗就是与时间赛跑，早些成功就可以减少感染人群。“揭榜挂帅”免去了烦琐的申报过程，使得疫苗研制工作得以迅速进行。

5. 资金使用效率提高

从竞争拿项目到竞争出成果，“揭榜挂帅”唯成果兑奖，经费给成果最快最好的科研团队。关注重点从立项“入口”竞争移到产出“出口”竞争。减少了申报制下人为干预的因素，成果兑现奖励，提高资金使用效率。同时，申报制下，“打酱油的钱不能买醋”。“揭榜挂帅”则给一笔启动经费，不拘用处，避免考虑编制各种预算，以及预算与实际不符合的问题。

上述特点表明“揭榜挂帅”的应用适合于具有很强的创新特征、目标明确、考核指标清晰，且目前该领域科研团队并没有成熟的研究思路的科技项目，如“卡脖子”项目等。

三、“揭榜挂帅” 在水利领域应用中需要注意的问题

面对国家高质量发展和科技强国建设新要求，践行新时代治水思路，水利科技创新仍存在亟须解决的突出问题。“卡脖子”的重大水利科技难题有：主要水利商业化软件和部分装备设备及核心部件、关键核心技术；水生态环境监测领域相关仪器设备及软件等。水资源管理、水生态环境保护与修复、防洪抗旱、水利工程建设与运行、农村水利水电、河湖治理、水土保持等重点领域，工程技术均有待创新突破。上述研究应用导向鲜明，最终用户明确，符合“揭榜挂帅”的应用原则。水利行业应用“揭榜挂帅”的大致流程和重点环节需要注意如下内容。

1.“揭榜挂帅”流程

“揭榜挂帅”首先是确定榜单，即收集用户的需求以及“揭榜”的经费；然后由科技管理部门筛选榜单，经过由专家和用户共同组成的评议组评议后发榜；汇总每个需求的揭榜者，由评议组审核，必要时举行答辩会，明确合格的揭榜者；与揭榜者签订“军令状”；研究经费比较高时，测算基本的研究成本，作为启动经费发放给揭榜者；结果评议，颁奖，如果研究过程比较长，那么可以设置里程碑节点并给予考核。

2. “发榜方”的确定

“揭榜挂帅”一般需要大范围内告知，发榜者一般需要有广泛的知名度、社会信用或者行政职能，还要能监管“揭榜挂帅”的实施过程，公正客观地做出评估。政府科技管理部门是比较具备条件的张榜者。然而政府是管理者，具体科技需求的提出往往不在政府的职责范围内。因此科技需求需要由企业等需求单位提出，政府可以作为第三方进行张榜和监管。

习近平总书记提出科技工作者应面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康。政府是行政主体，作为国家管理的执行机关，有责任引导和支持“四个面向”。因此，如果涉及国计民生的大事，政府则有责任张榜并用国家经费实行奖励，如“新冠疫情”。一部治国史就是一部水利史，水安全保障涉及国计民生的重大问题。因此部分重大水利难题可以通过行政机关进行“揭榜挂帅”。

另外，政府在张榜的时候需要考虑榜单的内容适宜在什么范围内公开。如果涉及敏感领域，则不宜向公众公开，可以通过政府渠道向科研院所传达榜单，同时做好保密工作。

3.“榜单”的选择

一个张榜的科技项目，存在四种可能性。

（1）没有人揭榜。这表明无人敢于尝试，可能是目标过高，或者时间紧张，费用不足等。需要调整“榜单”。

（2）有一方揭榜。如果揭榜方符合基本条件，那么“榜单”就比较合适。

（3）揭榜方为多个，但在一定范围内。可以选择如下3 种措施。①由专家组和用户从多方中确定一方来承担任务。利处在于揭榜方明确，责权利清晰；弊端在于有点类似押宝，揭榜方的选择程序类似于申报制，不能凸显”揭榜挂帅”的意义。②从多方中选择一方为主，其他为辅，分解任务，相互配合共同完成任务。利处是协同多方力量；其弊端是配合情况未知，容易出现扯皮现象。水利行业的科研院所多属行政机构归口管理，在需要相互协调完成时，还需要考虑协调其行政关系。③对揭榜方数量的限制。通过对揭榜方案的评比，允许一定数量的入围主体开展平行研究。给予若干揭榜方启动经费，谁先完成任务，谁获得后续奖励。利处是产生竞争关系，赏罚分明；弊端是容易走向“唯成果论”的极端，只对最佳解决方案进行奖励和支持，导致其他参与者重复劳动而无所获，容易戳伤参与者的积极性。其次，对成果的评定流于形式，特别是在入围主体只有一个时，更容易产生松懈的评审流程。最后，与之相反的是，成果评审过于严苛、机械，导致揭榜失败率过高，资源无端浪费。总的来说，方案比拼和成果比拼各有一定的缺陷，平衡好两者在揭榜制中的运用才是关键，这既是揭榜制实践中的挑战，也是研究中的难点。

（4）揭榜方过多。有可能是项目的创新技术不强，不合适“揭榜挂帅”。为避免这样的现象, 可以采取首先调研相关领域的科研团队，是否有比较成熟的研究方法。如果有，且比较可行，那么就不适合采用“揭榜挂帅”形式。

围绕最终用户的重大实际需求，榜单应由最终用户和应用技术研究人员、基础理论研究人员密切沟通，进一步“打磨”细化形成。每项榜单都明确拟解决的关键实际问题、具体应用场景、最终用户和核心考核指标等。

4.“揭榜方”的确定

中南财经政法大学的曾婧婧在对198 份政策文件进行梳理之后，发现大部分实施的揭榜制都将揭榜方限定为企业、高校和科研院所等法人单位，或者是由多个单位组成的联合体；而只有少数揭榜制将其范围扩展到科研团队和自然人。这种差异体现出揭榜制在实施中根据不同地区和不同目标的具体运用。水利领域的揭榜方可以是事业单位、设计院等法人单位，也可以是科研团队，甚至个人。

项目牵头申报和参与单位无注册时间要求，项目（课题）负责人无年龄、学历和职称要求。可以采用诚信记录形式，排除一些不诚信的申报单位和个人。

“揭榜”之后,由专家和用户组成的评议组对揭榜方进行评议, 评议的主要内容是揭榜方提出的解决问题的思路。评议组对思路进行可行性分析，必要时组织答辩会，请揭榜方答辩。如果申报人的研究方法以前失败过，那么允许揭榜方答辩时解说其研究方法与失败方法的异同点，以便评议人甄别。

如果一方入选，就可以签“军令状”，如果多方入选，可以由评议组确定多方的合作方式：多方齐头并进，谁先出成果，谁兑奖；或者多方合作，共同承担任务。

5. “军令状”的签署

“揭榜挂帅”的一个重要的控制手段是签署“军令状”，实行里程碑考核。“军令状”不能严格到无人敢报，也不能放松要求，使问题悬而不决。科研本身存在不确定性，需要确保不确定性是客观情况，而非人力疏忽所为。

军令状重在压责任，原则上应包括任务目标、时间节点、考核场景和要求，对揭榜单位（团队）的组织实施要求、奖惩举措等。签订军令状应包括科技管理机构、揭榜单位、揭榜团队牵头人和最终用户。对攻关失败的任务，要实事求是地分析原因，确属主观不努力、疏忽导致攻关失败的，要严肃追责，并纳入诚信记录。

6.风险控制

明确榜单任务资助额度，简化预算编制。可以在项目启动时参照预估的成本，给予一定的启动经费。对项目设置里程碑，通过实地勘察、仿真评测、应用环境检测等方式开展“里程碑”考核，将最终用户意见作为重要考量，并视考核情况分阶段拨付经费，实施不力的将及时叫停。

项目验收将通过现场验收、用户和第三方测评等方式，在约定的应用场景下开展。由科技项目管理单位牵头实施考核工作，将结果纳入诚信记录。

如果科技项目的研究过程比较长，需求中途发生变化，原先的需求不需要了。提出“揭榜挂帅”申请的需求方需要第一时间向管理部门汇报，中止研究，减少损失。然后由科技部门委托第三方进行测评，如果揭榜方尽职尽责地进行科研，那么联系是否有其他需求方愿意接手。如果没有找到需求方，那么已经付出的科研费用由需求方承担，并给予揭榜方一定的补偿。

还需要注意避免有揭榜方不负责任，或自己没有解决思路就揭榜，以阻碍竞争对手产生恶性竞争。因此对“揭榜方”的审查需要谨慎，参考其在业内的口碑，并设立“黑名单”，禁止不良信誉者成为“揭榜方”。

7. 避免与申报制雷同

受到现行科研资助体系的影响，管理者往往采取常规的方式避免自己承担决策的责任。名为“揭榜挂帅”，实际上却使用的是申报制的方式来管理、组织，并未发挥揭榜制的优势和价值。这一问题不仅是对揭榜制实践的挑战，也是未来研究的关键，需要对揭榜制与申报制做出区分，明确揭榜制的核心，以强化管理者对揭榜制的认识。

对揭榜失败风险的担忧制约了揭榜制的发展。目前揭榜制还未在全国完全普及，原因之一便是政府相关部门对揭榜失败风险的担忧。一旦揭榜失败，那么前期所有的投入如何通过国有资产审计？如若提高对揭榜失败的容忍度，那么如何控制管理中的失范行为？因此，关于揭榜制的风险控制也是实践中的一大挑战。

四、结语

“揭榜挂帅”机制具有较强的创新性与探索性，需要从顶层设计、体系构建、制度及政策保障等方面加快配套和细化工作。

揭榜制和申报制是科研资助体系两类重要机制。相互补充，差异化建设，突出各自的特点，是揭榜制的重点内容。申报制已经实施多年，经过不断的完善，被广大科技工作者接受。揭榜制的各个阶段需要体现面向应用、亟须解决、突出问题特点，避免走申报制的老路，以防止揭榜制流于形式。