推动地方数据要素市场健康有序发展的思考

吴琦 庞静

新一轮科技革命和产业变革加速重塑世界经济结构，全球数字经济蓬勃发展。后疫情时代，大力发展数字经济成为各国经济增长新动能，数据作为数字经济的核心生产要素，数据资源的战略地位不断提升。

2015年9月，国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》提出“引导培育大数据交易市场，开展面向应用的数据交易市场试点”。2017年12月8日，中共中央政治局就实施国家大数据战略进行第二次集体学习，中共中央总书记习近平在主持学习时强调，推动实施国家大数据战略，加快完善数字基础设施，推进数据资源整合和开放共享，保障数据安全，加快建设数字中国，更好服务我国经济社会发展和人民生活改善。2019年11月，党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，指出“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”，将数据提升到生产要素的重要地位。2020年4月，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，提出“加快培育数据要素市场”，进一步明确了数据作为基本生产要素的地位。

数据的核心价值在于连接与共享，其高效流通将带来巨大的经济价值，数据交易可以促进高价值数据的汇聚连接和开放共享，最大限度激活数据价值，对于推进数字产业创新和数字经济发展具有深远意义。充分释放数据红利和创新红利，成为我国抢抓数字经济全球竞争制高点、促进经济高质量发展的必然要求和重要支撑，数据要素市场的发展已迎来战略机遇期。

一、我国数据要素市场总体情况

（一）数据市场规模持续增加

根据中国信通院联合中国网络空间研究院发布的《国家数据资源调查报告（2020）》统计，2019年，我国数据产量总规模为3.9ZB，同比增加29.3%，占全球数据总量（42ZB）的9.3%，全球排名第二。互联网数据中心发布的《2021年V1全球大数据支出指南》指出，我国2020年大数据市场整体规模首次超过100亿美元，同比增长15.9%；预计到2024年，大数据市场规模将超过220亿美元，五年复合增长率约为19.7%，增速全球第一。随着我国逐步成为数据量最大、数据类型最丰富的国家，数据交易的需求将持续迅猛增加。

（二）数据开放共享程度提高

近年来，随着国家间、国内地区间、政府间、政企间、企业间数据开放共享的深化，我国数据流通程度不断提高。中国信息通信研究院和中国网络空间研究院联合发布的《国家数据资源调查报告（2020）》显示，截至2020年底，我国各级地方政府共上线142个数据开放平台，共开放有效数据集98558个。从各省级开放平台开放数据集的范围和质量来看，开放数据集动态更新比例、数据可机读率、关键数据集覆盖率、常见数据集覆盖率、开放数据集部门覆盖率平均分别为15.7%、75.8%、38.6%、69.9%和73.2%。在企业数据开放方面，截至2019年底，央企工业企业间数据共享接口数达13406个，2019年被调用次数共计9.76亿次；地方工业企业间数据共享接口数共计3228个，2019年调用次数共计9.5亿次。50%以上的重点互联网企业已建立业务开放平台，2019年开放平台向第三方企业和个人开发者开放的数据规模超过20PB。

（三）数据交易平台大量成立

作为支撑数据交易的基础设施，地方纷纷布局数据交易公共服务平台。2015年5月，贵阳大数据交易所挂牌成立，成为我国首家大数据交易所。2015－2016年是我国大数据交易所建设的高峰期，共有16家大数据交易所和交易中心落地。2017－2019年，由于存量交易所经营不及预期、交易所设立政策收紧等各种原因，我国大数据交易所建设进程显著放缓。2020年3月，中共中央、国务院印发的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出“加快培育数据要素市场”，推动我国大数据交易市场进入新一轮发展期。今年多地政府报告中提及要筹建大数据交易中心、数据交易公共服务平台，3月31日北京市宣布成立北京国际大数据交易所。

二、建设地方数据交易平台的重要意义

随着推动数据高效流通的相关技术、法规、政策、交易机制等不断成熟，作为数据要素和数据资产安全保护、价值生成、交易流通的重要载体和基础设施，建设数据交易平台对各地培育数据要素市场意义重大。

（一）为地方数字经济发展提供有力支撑

数据交易平台是数字要素流通、交易、增值的载体，是数字新基建的重要组成部分。建设数据交易平台，可集聚数据相关的不同利益主体，促进各方在统一平台、统一标准、统一规则、统一监管下进行有序交易，营造数据交易生态，在产业数字化方面促进当地企业加强数据管理，助力企业决策和营销变现，进而推动地方数字经济快速发展。

（二）提升地方在数据交易方面的影响力

地方政府联合相关研究机构、各类企业等在数据确权、流转机制、市场交易等方面率先突破，建立起健全的数据交易法规体系，搭建好数据交易平台，将有力提升地方影响力，集聚国内外领先的数据公司落户，形成地方宝贵的数据资源池，并带动传统产业、企业发展，提升数字经济时代地方的招商引资能力。

（三）助推数据拥有者实现数据价值变现

随着数字经济的发展，我国已经涌现出一批数据资产的拥有者，部分企业在某一行业领域拥有垄断性的数据积累。通过数据交易平台的建设，可以有效促进更多企业和合格投资者将数据放入平台进行交易，通过不同数据主体的数据融合，在更大范围深入挖掘数据价值，以实现不同主体的数据价值变现，促使数据拥有者深度参与和共建数据要素市场。

三、全国数据交易平台对比分析

总体来看，我国现有数据交易平台主要由政府或科技企业发起成立。在发展过程中，各地数据交易平台均立足本地数据开放共享的实际，并采取了适宜于本地数据市场的运营模式和定价机制。

（一）平台分类

我国数据交易平台按照参与主体主要分为两大类：一类是政府主导、科技公司参与的联合主体；另一类是科技公司发起成立并主导。

科技公司牵头发起成立的代表性平台包括贵阳大数据交易所，主要由贵阳市大数据产业集团有限公司、九次方大数据公司、北京亚信数据有限公司等出资成立；上海数据交易中心，由上海市信息投资股份有限公司、中国联合网络通信集团有限公司、中国电子信息产业集团有限公司、申能（集团）有限公司等联合发起成立；华中大数据交易所，由北京东华软件股份公司等3家IT企业出资成立；北部湾大数据中心，由中国—东盟信息港股份有限公司发起成立，是国际化数据资源交易服务机构。

政府和产业联盟联合成立的数据交易平台包括西咸新区大数据交易所、武汉长江大数据交易中心、河南中原大数据交易中心、钱塘大数据交易中心和北京国际大数据交易所，政府出资占比分别为70%、31%、40%、35%和65%，政府均为第一大股东。

（二）商业模式

目前我国数据交易平台尚未形成成熟的商业模式，各地根据本地数据开放共享的实际情况，分别采取了适宜于本地数据市场的运营模式和定价机制，数据产品则以数据包、API（应用程序接口）服务等为主。

以北部湾大数据交易中心为例，其交易模式主要包括按次授权、按年授权和一次性购买三种。其中，按次授权即需方通过平台购买供方提供的数据产品使用权，平台按照需方有效使用次数进行计费，该方式主要以数据API为主；按年授权即需方通过平台购买供方提供的数据产品在一个自然年内的使用权，不再限制使用次数，平台对需方所购买的年度使用权进行一次性计费，该交易模式主要以数据产品、数据解决方案为主；一次性购买即需方通过平台购买供方提供的数据产品的使用权（不限时间、不限次数），平台对需方所购买的数据产品使用权进行一次性计费，该交易方式主要以数据包为主。上海数据交易中心、贵阳大数据交易所等平台根据包括数据量、数据完整性、数据时间跨度、数据稀缺性等在内的数据质量评价指标对数据进行定价。

贵阳大数据交易所不进行基础数据交易，而是根据需求方要求，对数据进行清洗、分析、建模、可视化等操作后形成处理结果再出售。交易所是会员制运营模式的典型代表，对会员资格有较高要求。山东工业大数据交易平台则只为能源、化工、冶金、制造等领域提供相关工业数据应用。东湖大数据交易中心除旗下数趣、气象AI、腔调、裂云四款产品外，还提供数据定制服务，不同的用户只要登录东湖大数据交易中心便可线上提交自己的数据需求。

四、地方数据要素市场面临的主要问题

目前，我国与数据交易和数据安全保护配套的法律法规、标准、交易机制等不健全。现行法律法规缺乏对数据的权利性质和归属问题的清晰界定，各地区数据要素市场发展缺乏相关法制保障，相关制度设计难以从根本上解决数据交易难题。随着新技术、新模式、新业态的不断涌现以及数据要素的纵深开发利用，数据权属生成过程日趋复杂多变，加之缺少数据隐私、安全保护的机制，数据泄密风险、交易法律风险高企，数据滥用和垄断现象频发。

（一）相关配套措施尚未完善

目前，我国与数据交易和数据安全保护配套的法律法规、标准、交易机制等不健全。现行法律法规缺乏对数据的权利性质和归属问题的清晰界定，随着新技术、新模式、新业态的不断涌现以及数据要素的纵深开发利用，数据权属生成过程日趋复杂多变，加之缺少数据隐私、安全保护的机制，数据泄密风险、交易法律风险高企，数据滥用和垄断现象频发。

（二）数据开放共享程度不高

目前各地都在加快推进政府数据、企业数据、社会数据的融通和共享开放，但大部分城市和地区由于历史原因，政府数据条块分割、企业和社会数据碎片化等数据孤岛现象严重，在地方相关的信息化基础设施不完善、政策保障措施不到位的情况下，导致数据资源欠缺统筹管理，行业和区域的数据壁垒难以打破，数据开放共享进程缓慢。同时，现有的开放数据平台功能相对简单，数据互操作功能和个性化服务、可视化服务等功能尚不完善，难以满足用户对数据的使用需求。

（三）数据要素市场培育待加速

目前，数据的所有者、使用者、运营者等市场主体的责权利界定不清晰，数据的标准化、资产化和商品化体系尚未建立，难以形成数据开发利用的闭环和完善的产业链条。数据资产的估值和定价机制缺失、数据易泄露或被未授权使用、数据共享后难以追踪溯源、公平透明的数据利益分配机制尚未建立等问题，对数据要素的开放共享和交易流转形成制约。同时，数字信息基础设施建设不平衡、不充分的问题较为突出，不利于构建统一开放、竞争有序的数据要素市场。

（四）数据交易专业人才短缺

随着数据的价值越来越被重视，政府和企业对具有高学历、丰富经验背景的数据人才需求也越来越大。目前国内数据交易相关的优质专业人才相对欠缺，现有的专业性人才主要集中在北上广深等一线城市，其他地方人才短缺现象严重，加之数据行业相关的算法、技术与工具迭代速度快，又需要人才具备金融、风投、市场等跨领域背景，数据交易专业人才短缺问题日益凸显。

五、推动地方要素市场健康有序发展的建议

（一）加强数据交易平台顶层设计

根据地方战略定位和发展目标，高标准规划兼具区域协同和本地特色的数据交易平台，明确数据交易平台的运营模式。

1.理顺政策制定部门、数据管理部门和业务部门的关系，明确任务分工。按照“政府指导、企业参与、市场运营”的原则，鼓励和支持地方本土数字经济龙头企业参与数据要素市场的建设和运营，明确平台运作模式。

2.从地方优势产业切入，建立多级联动的省/市基础大数据库，研制产业链图谱和供应链地图，增强数据资源要素整合与配置能力，更好地促进数据要素价值转化与增值。

3.充分发挥区域协同效应，与本区域内现有数据交易平台加强合作，共建优势产业数据专区和流通市场。

（二）加快推进本地数据开放共享

高标准高质量建设和完善新型信息化基础设施，为数据开放共享提供强有力的支撑。

1.研究制定有利于数据共享开放和高效流通的法律法规、标准规范，创新数据确权、安全与交易监管等配套制度，构建数据要素市场的治理体系和治理架构，加快政府数据、政企数据、企业数据、社会数据融通共享。

2.深入调研数据及应用场景的需求，梳理形成数据清单和数据应用场景清单，破除政府部门之间的数据壁垒，统一数据标准，建设统一的公共数据开放平台。

3.构建数字生活、智慧城市和产业互联网等规范化数据开发利用的应用场景，吸引多元化数据交易主体参与，引导数据交易从线下、独立交易转向线上、平台化交易。

4.推动重点行业、重点领域的数据共享试点示范，降低中小企业参与数据交易的成本。

（三）建立健全数据要素市场体系

1.强化数据资源的要素化能力，让更多数据资源升级为可采、可视、可通、可信的高质量要素资源，建设统一高效、互联互通、安全可靠的数据资源服务体系。

2.实施关键核心技术攻关计划，鼓励和支持数据沙箱、联邦学习、多方安全计算、可信区块链等数据流通技术加速落地和应用，通过区块链和智能合约对数据分类目录以及数据确权、授权、使用、流通等操作记录进行存证和全程追溯，提高数字资产交易市场的透明度和可信度。

3.加强数据产权、交易流通、安全保护等数据要素市场理论、制度和模式的创新研究和落地应用，制定数据采集、交易流通、开放共享的标准规范，创新数据确权、安全与交易监管体系，细化技术标准和交易规则，丰富完善数据交易生态。

4.构建多元共治的数据要素市场治理体系，明晰数据的资产属性和产权属性，明确数据市场主体的责权利，强化个人信息保护与数据安全管理。

（四）加大数据专业人才引培力度

加大数据专业人才本地培养和招才引智的力度，为本地数据交易市场发展提供智力支持。

1.鼓励和支持本地高等院校、科研机构等设立数据相关专业，培育数据专业人才。

2.鼓励企业开展数据相关培训，不断提升员工业务实操能力，并为在校学生提供相应的实习机会，推进政产学研用一体化发展。

3.完善相关人才引进配套措施，通过出台金融扶持、财税优惠、股权激励、人才落户等扶持政策，进一步吸引海内外优质人才。

注释：

①ZB，是计算机术语，代表的是十万亿亿字节。