新修《安全生产法》中的安全发展理念——从条款第三条谈起

宋守信教授 陈明利讲师 翟怀远副研究员 刘路平

(北京交通大学风险管理与保险研究所，北京 100044)

0 引言

任何法律都有本法的核心理念，2021年新修订《中华人民共和国安全生产法》(简称《安全生产法》)的核心理念是安全发展。《安全生产法》(2021年修订版)比2014版有47处重要增加或改变，每处改变都体现出了安全发展理念重要的指导作用。本文从总则中具有深刻涵义的第三条出发，结合《安全生产法》(2021年修订版)中的一些条款谈谈对新法体现安全发展理念的认识。

1 明确立法宗旨

《安全生产法》(2021年修订版)第三条开宗明义第一句话，“安全生产工作坚持中国共产党的领导”，表明了坚持中国共产党的领导是安全生产工作必须坚持的永恒宗旨。中国共产党是领导全中国革命事业的核心力量，安全生产领域的改革和建设，是国家整体事业一个重要的组成部分。全面提升我国安全生产水平，创建持久稳定的安全发展局面，就要在中国共产党的领导之下进行。

习近平同志指出，“加强党的政治建设，要紧扣民心这个最大的政治，把赢得民心民意、汇集民智作为重要的着力点”。安全是民心所向，民心思安是人民对美好生活向往不可分割的一部分。安全生产工作事关国家发展和稳定大局，事关全体人民群众拥有安全幸福生活的愿望，必须坚持中国共产党的领导，全面贯彻执行党的安全生产方针。各级党委和政府务必把安全生产摆到重要位置，树牢安全发展理念，推动安全生产领域改革发展取得新进展。

坚持党对安全生产的领导，体现在各个层面。中央政治局常委会和国务院常务会多次开会专门研究安全生产，并作出工作部署。习近平同志著名的“坚持以人为本、生命至上”“促一方发展、保一方平安”“风险分级管控、隐患排查治理双重预防性工作机制”，以及“三管三必须”等重要指示都是在中共中央政治局常委会或集体学习会上提出的。2016年底，建国以来首次以党中央、国务院名义下发的《关于安全生产领域改革发展的意见》，就是指导解决我国在改革发展中所面临的安全风险新问题，实现安全发展的纲领性文件，对新时代我国安全生产领域改革发展的指导思想、基本原则、目标任务和具体措施提出明确要求。

坚持党对安全生产的领导，落实到基层的一个具体体现就是强调党政同责。由于各级党委在对地方和企业安全生产的领导中发挥着重要作用，所以在落实安全生产责任制，防范重特大安全生产事故的发生上，就要承担相应责任。其中重要责任就是加强企业从上到下的安全发展理念教育，加强安全价值观、安全使命、安全愿景教育，做好安全文化建设的方案制定和相关活动组织，把定期研究和落实安全生产工作列入党委工作计划，把安全生产工作纳入综合考核的重要内容。作为安全生产岗位的每一名党员干部都需要牢记，坚持党的领导就是坚持不忘为人民创建安全、稳定、幸福生活的初心，就是要承担起保障人民群众生命安全的神圣使命。

2 强调以人为本

《安全生产法》(2021年修订版)对“以人为本”提法作了进一步深化、拓展，改为“以人为本，坚持人民至上、生命至上，把保护人民生命安全摆在首位”。特别强调在安全生产工作中人的地位，生命的地位。引导在社会主义现代化建设中树立积极正确的发展观、生命观，强调既要重视经济建设，又要关注社会公平正义，关注人的生命价值。

“以人为本”集中体现了中国共产党全心全意为人民服务根本思想。在人的多层次需要中，生命的地位是不可动摇的，当人的生命安全与生产经营单位的效益指标面临冲突时，首先应当保障人的生命安全。生命重于泰山是最形象的阐述，警示每一位安全生产的从业者绝不能被经济利益指标一叶障目，对重于泰山的生命安全视而不见。习近平总书记针对此类问题特别强调，“人命关天，发展决不能以牺牲人的生命为代价。这必须作为一条不可逾越的红线”。

我国传统的儒家文化一直强调人本主义、民本主义。仁者爱人正是儒家文化明确的以民为本的理念。在《论语》乡党篇中记录了这样一则小故事“厩焚。子退朝。曰伤人乎？不问马”。这简单一问，反映出孔子在财产和生命安全权衡中重人轻物的人本思想。如果考虑到当时社会中由于马匹作为生产和战争中的重要工具而具有的不菲价值，更能体会到儒家“人学”的可贵之处。

随着我国社会的发展进步，以人为本、人民至上、生命至上已经不仅是一种思想，而是落到实践中的行动。国家通过立法来保护劳动者在生产过程中的生命权，“把保护人民生命安全摆在首位”是十分必要的。企业贯彻《安全生产法》(2021年修订版)，不仅要为职工提供就业机会，而且要提供安全可靠、生命无忧的工作岗位，这是企业一项必须承担的重要社会责任，是安全发展理念的基本要求。

为保护员工生命安全的合法权益，《安全生产法》(2021年修订版)第六十条对于工会职责有明确规定，“工会对生产经营单位违反安全生产法律、法规，侵犯从业人员合法权益的行为，有权要求纠正；发现生产经营单位违章指挥、强令冒险作业或者发现事故隐患时，有权提出解决的建议，生产经营单位应当及时研究答复；发现危及从业人员生命安全的情况时，有权向生产经营单位建议组织从业人员撤离危险场所，生产经营单位必须立即作出处理”。

3 树牢安全发展理念

《安全生产法》(2021年修订版)将2014版提出的“坚持安全发展”修改为“树牢安全发展理念”，把安全发展提升到了理念的层面。

理念是上升到理性高度的观念，是通过理性思考而认定的观念，是在贯彻落实中不能三心二意的持久稳定的观念。

习近平同志在2020年4月14日的指示中指出树立安全发展理念的深刻意义，“各级党委和政府务必把安全生产摆到重要位置，树牢安全发展理念，绝不能只重发展不顾安全，更不能将其视作无关痛痒的事，搞形式主义、官僚主义”。

几乎所有重特大事故的发生都存在只重发展不顾安全，违背安全发展理念的问题。例如，国务院江西丰城发电厂“11.24”冷却塔施工平台坍塌特别重大事故调查报告中，针对这起特大事故原因明确提出，“要增强安全生产红线意识，进一步强化建筑施工安全工作。各地区、各有关部门和各建筑业企业要进一步牢固树立新发展理念，坚持安全发展，坚守发展决不能以牺牲安全为代价这条不可逾越的红线，充分认识到建筑行业的高风险性，杜绝麻痹意识和侥幸心理，始终将安全生产置于一切工作的首位”。

关于安全与发展之间的辩证关系，习近平总书记曾于2014年3月25日在海牙核安全峰会上这样阐述，“我们要秉持为发展求安全、以安全促发展的理念，让发展和安全两个目标有机融合”。在2017年10月18日中国共产党十九大报告上又特别强调，“统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则”。国家建设离不开2项重要工作——发展和安全。从工作性质而言，发展讲效益，讲进度；安全讲稳定，讲可靠，表面看来两者存在某种对立关系，必须处理好才可以达到辩证的统一。否则，牺牲安全一门心思抓发展，必然要付出血的代价；片面强调安全放弃发展，发展就成了天方夜谭。发展是安全的基础，安全是发展的条件。两者相辅相成，缺一不可。既要推进经济社会发展，又要保障安全，需要两者综合考虑，两手抓，两手都要硬。但是，由于发展工作与安全工作之间存在种种差异，作为管理者经常是抓起发展来热度高，积极性高，而抓起安全，常常是说起来重要，做起来次要，忙起来不要。安全和发展摆不正关系的原因，一是对安全发展理念认识不到位。一些地方、一些企业一味追求效益，忽视安全，说起来是在造福，但是却可能致祸，导致群死群伤事故的发生，不但短期效益得不到，长期效益也会受到影响。我国古代哲学家老子在《老子》的第五十八章有一句名言，祸兮福之所倚，福兮祸之所伏，所说的福祸相依关系确实值得我们深思。安全和发展摆不正关系的第二个原因，在于工作驱动力的不同。相比较而言，由于经济发展的目标通常是量化的、有形的，易于进行结果考核，领导者、管理者比较容易产生内驱力。而安全的目标则不那么直观，如果仅根据发生事故的数量和损害程度进行量化，根据指标结果考核来产生内驱力既不科学，又有失安全“防患于未然”的本义。所以需要通过法制手段设定系列性的过程指标，形成足够的由外而内的导引力、外驱力。因此，《安全生产法》(2021年修订版)中因事故结果原因处罚的共5条，而因风险管控、隐患排查不力等过程管理违法处罚的多达16条。

4 全面贯彻安全生产方针

第三条在重述安全生产方针“安全第一、预防为主，综合治理”之后，增加了一句话——“从源头上防范化解重大安全风险”。为理解这个修改的意义，我们先来分析一下安全生产方针内涵。

安全生产方针由3组4个字的词组组成。第一组安全第一，明确的是安全生产的价值观，强调在生产活动中需要把安全排列在所有工作之前。这强调的是珍爱生命的价值观。第二组预防为主，明确的是安全风险意识；强调凡事预则立，不预则废；要做到关口前移，超前防范。第三组综合治理，明确的是工作方法。安全生产工作由于其艰巨性、复杂性，必须综合运用经济、法律、行政、文化等手段多管齐下，人管、法治、技防等综合施治。这12字方针包括安全价值观、安全风险意识和安全工作方法，内容很全面，之后增加的这句“从源头上防范化解重大安全风险”则在预防为主方面做了进一步深化。

目前，我国已进入到工业社会与信息社会交叉的阶段，大量采用先进技术的企业在生产中发挥着越来越重要的作用，导致安全风险的关键变量发生了重大变化，这些新变化在给人们带来便利、快捷的同时，也使得我们的生存安全环境较以往变得愈加复杂。社会越是发展，行动情境的复杂性和不确定性越大，存在的风险也越大。如果不能提前预判，进一步可能会转化为自我危害乃至自我毁灭。我们所面对的既有需要高度警惕小概率突发的黑天鹅风险，也有需要认真防范的大概率比较常规的灰犀牛风险，这2类风险都可能给发展带来巨大危害，必须全力防控。

《安全生产法》(2021年修订版)中有10余处提到风险防控，这是2014版没有涉及的。特别是关于风险分级管控隐患排查治理双机制，新法中就有4处做了比较详细的阐述。其中第四条指出需要建立安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制；第二十一条在企业主要负责人7项职责中增加了组织建立并落实双重预防工作机制；第四十一条对双重预防工作机制做了详细解释；第一百零一条强调对于建立双重预防工作机制不力的要进行责罚。

要做到从源头上防范化解重大安全风险，就要把隐患排查治理挺在事故前面，把安全风险分级管控挺在隐患排查治理前面，才能从根本上控制风险，从根本上消除隐患，为发展创造可靠条件。

5 建立安全生产责任体系

第三条后面的一段，把近年来多次强调的“三管三必须”写进《安全生产法》(2021年修订版)。“三管三必须”是安全生产责任体系，明确了管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全。

首句“管行业必须管安全”，主要指的是各级政府各个行业的主管部门不仅要管本行业生产规划和建设实施，还要管好全过程的安全。行业管理的重点从来都是行业发展中的业务工作，包括拟定发展战略、发展规划、方针政策、建设运营与维护等。在各个阶段都存在安全风险问题，但是由于安全风险的不确定性时常得不到重视。要保证行业正常发展，必须做到凡新建、改建、扩建的建设项目，从可行性研究至竣工验收、投入生产和使用，都必须严格按照建设项目安全生产设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用的要求进行建设与管理，安全设施投资应当纳入建设项目概算。管行业必须管安全还源于隔行如隔山，虽然安全科学有其共通的规律，但是行业不同，风险来源不同，风险特点不同，安全管理的方法必然存在差异，行业管安全可以更加及时准确。《安全生产法》(2021年修订版)第八条对各级政府的各个行业部门特别提出，“安全生产规划应当与国土空间规划等相关规划相衔接。各级人民政府应当加强安全生产基础设施建设和安全生产监管能力建设所需经费列入本级预算。按照安全风险管控要求，进行产业规划和空间布局，并对位置相邻、行业相近、业态相似的生产经营单位实施重大安全风险联防联控”。

第二句“管业务必须管安全”指的是生产单位的领导班子成员和部门无论分管什么业务工作都要管安全，各个业务部门要将安全融入到各项具体工作之中。管财务的要按照第二十一条第四款的要求，组织好必要的安全投入资金等；管材料的要管好安全技术设备设施的配备和管理等；管劳动人事的要管好安全岗位人员的招聘、培养和考核，要与有关部门协作，做好《安全生产法》(2021年修订版)第四十四条所规定的“关注从业人员的身体、心理状况和行为习惯，加强对从业人员的心理疏导、精神慰藉，严格落实岗位安全生产责任，防范从业人员行为异常导致事故发生”等；管安全的要按照《安全生产法》(2021年修订版)第二十五条规定，根据安全规律进行分析和调研提出安全方面存在的问题、解决问题的路径以及安全目标，组织好危险源辨识、评估，督促落实本单位的安全管理措施等等。

“管生产经营必须管安全”专指分管生产经营领导和部门的责任。生产经营毫无疑问是生产单位的主业，与安全更是息息相关。任何工业生产过程都是能量的转化或做功的过程，生产中必然需要使用大量力、热、电等能源，这些能源都具有两重性，正常释放就是做功，产生的就是效益。异常释放就是破坏，造成的就是事故。能量意外释放理论认为，工业事故及其造成的伤害或损坏，通常都是生产过程中失去控制的能量转化和能量做功的过程中发生的。保证这些危险能量的正常释放是生产管理，避免这些危险能量的异常释放就是安全管理。能量的两重性决定了管生产必须管安全的双重责任。

6 结论

笔者从《安全生产法》(2021年修订版)的第三条出发，谈了对其中体现在诸多条款中安全发展理念的一些粗浅认识。要深入贯彻《安全生产法》(2021年修订版)，必须要深刻领会安全发展理念的意义，理解按照安全发展理念制定的各个条款的内涵。只有提高了对安全发展理念的认识，才能使《安全生产法》(2021年修订版)在企业安全生产实践中落地，在企业上上下下全体员工的心里生根。