地方环境立法理论基础、问题识别与优化路径

王威

（南京工业大学法政学院，江苏南京 211816）

1 地方环境立法的理论基础

1.1 可持续发展理论

可持续发展的概念是联合国环境署理事会第15 届会议确定的，即“可持续发展”是指既满足当代人需求而又不能对后代人满足需求构成危害的发展。”发展是人类社会永恒的主题和不懈的追求。对于可持续发展的我们应树立正确认识：第一，可持续发展也是追求发展的，不仅需要整体协调发展，还要追求各个区域共同协调发展；第二，从纵向来说，当代人不能牺牲后代的利益谋求自身的发展；第三，可持续发展追求高效发展，追求经济、社会、资源、环境等协调下的高效率发展。可持续发展既要求人们正确处理自身与自然的关系，以实现人类与自然协调发展。同时，也要求当代人的活动不能威胁后代人的生存发展，即代际公平；自己的活动不能危害他人的利益，即代内公平。所以，地方环境立法应当嵌入可持续发展作为其理论基础。

1.2 生态文明论

生态文明是人类为了走出生态危机的困局、实现社会文明可持续发展而做出的具有重大历史意义的理性抉择。理论上主要观点是“人类文明形态”说。他的核心观点认为“生态文明是继农业文明、工业文明之后的一种新的人类文明形态”。“生态文明是人类在利用自然界的同时又主动保护自然界、积极改善和优化人与自然关系而取得的物质成果、精神成果和制度成果的总和”。笔者认为，通过地方立法落实“生态文明”是必要的，因为“生态文明”不仅是理论界所关注的，也是《宪法》所规定的。在《宪法》所规定的“五位一体”建设中，生态文明既具有独立地位，又贯穿于其他文明建设中。由于我国采用《宪法》间接保障主义，即《宪法》的规定需要依靠具体的法律才能予以落实。因而我们需要思考一个问题，无论在中央层面还是在地方层面的立法，都应落实生态文明要求。所以，地方立法应把“生态文明”嵌入地方立法作为其内核，这既是落实《宪法》26 条的规定，也是实现“生态文明”理论与地方立法的高度融合。

1.3 环境正义论

“环境正义”理论的实现是建立在人与人、人与自然相互融洽的关系之上，不仅需要市场这只“无形的手”，也要运用政府这只“有形的手”。所以，要想实现环境正义，需要进行生态文化教育，改变机械思维方式，提倡“生命共同体”理念。环境正义的解决一方面要控制好资本，使社会弱者能分享到自然利益，另一方面要在系统性、整体性等方面充分发挥政府的作用，做好整体开发利用和分享，使环境得到保护。只有在遵循生态环境优先而不是GDP 发展优先、集体利益优先而不是个人利益优先以及坚持“生命共同体”理念、“可持续发展”等原则下考虑生态权利与义务的一致，才能达到真正的环境正义。应尊重自然的系统性，摒弃机械思维方式，建立“人类命运共同体”的理念。地方立法也应重视自然的有机性和自然的整体性，发挥政府主导功能，鼓励公众参与，维护好每个人的生态权益。

2 地方生态环境保护立法问题识别

2.1 机械复制与重复立法现象严重

20 世纪70 年代以来，我国生态环境地方立法分别经历了三个时期：（1）起步阶段（1979-1989）。省级人大开始拥有地方立法权，内容大多是以城市市容环境为主。（2）发展阶段（1989-2015）。发展阶段此时地方性法规数量达到299 部。（3）繁荣阶段（2015至今）。2015 年《立法法》赋予设区的市地方立法权后，生态环境地方立法进入新阶段，国家、省、市三级联动的格局初步形成。全国地方立法呈现百花齐放的良好局面，立法工作也有意识地对经济社会各领域进行了全覆盖，其中对生态环境保护立法开始逐渐重视，比重明显增加。但是地方立法工作还存在经验不足、地方立法冲动凸显与立法能力薄弱等问题。所以大多的地方生态环境的立法更多偏向原则性的宏观宣示，精细化程度不足，缺乏细致规范与深入落实。地方立法结构片面追求“高大上”的情况较为严重，各种生态环境地方立法片面追求结构的完整性，许多能够通过“决定”等立法形式解决的事项却在立法时追求“条例”等“结构完整”的立法形式，造成地方立法的机械复制、重复立法。

2.2 地方环境立法回应实践需求不足

目前，基层反映比较大的问题之一是乡镇和街道在生态环境执法上缺乏足够的法律手段。无论是国家立法还是地方立法，其执法权设置仅限于“县以上人民政府”。地方立法既不能违反上位法的规定，又必须对实践需求做出回应。《行政处罚法》第24 条的规定为赋予乡镇和街道行政处罚权提供完整和明确的法律依据，但目前还未形成统一的共识，各地对于该条的规定也在积极的探索。《行政处罚法》第24 条规定需要明晰以下几点：一是县区的政府哪些组成部门以及哪些行政处罚权可以下放至乡镇政府；二是考虑基层管理迫切的领域；三是应根据基层实际情况、承接条件等方面予以综合考虑。目前，仅有河北省十三届人大常委会第二十二次会议已通过《河北省乡镇和街道综合行政执法条例》（以下简称“条例”），该条例细化新修订的《行政处罚法》第24 条规定，制定出一些具有特色的制度，为乡镇和街道生态环境执法提供明确依据。

2.3 地方生态环境保护立法公众参与不足

地方环境立法中已经高度重视生态环境领域专家学者的专业性意见，在立法过程中也将其意见或建议积极吸纳进来。由于环境立法具有专业性与科学性，公众参与环境立法必须基于健全的法律程序，通过座谈会、听证会等方式全面参与立法的活动。但是在目前现行的法律规定中，并未对公众参与环境立法做出明确的程序性的规定，所以导致实践层面较为混乱。在立法过程中对于公众参与方面存在一定的缺失。这种缺失主要存在两个方面：一是公众参与渠道不足。目前，既有的渠道主要有立法研究、召开座谈会、研讨会、咨询专家学者和实地考察等方式，但这些既有的渠道多流于形式或被漠视；二是公众参与能力的不足的问题。如上所述，环境立法具有一定的科学性和专业性，对于公众如何提高自身参与能力是摆在我们面前亟需要解决的问题。对于立法机关、政府等部门如何积极作为，帮助公众提高自身的参与能力是非常有必要的。可以通过普法教育、新媒体宣传等手段积极帮助公众了解环境立法，当然这其中需要立法机关、政府等部门勇于担当责任，使公众不断提高自身参与能力。

2.4 地方生态环境保护领域专业立法人才缺乏

衡量立法能力最重要的就是需要建立专业立法人才队伍，地方环境立法若想有效承接立法权，亟需提高地方立法人才队伍的综合素质。所以，立法能力的强弱是其前提和保障。生态环境领域的立法具有专业性与科学性等特性，对于立法人才的要求非常高。虽然地方环境立法早已如火如荼的展开，但是仍然面临一些困难,最主要是问题环境领域法律人才的匮乏，这也就是地方立法出现机械复制和重复最主要的原因。地方的环境立法如何才能精准地把握本区域内生态环境保护重点问题，可以做到因地制宜、“对症下药”立法，离不开专业的人才作为后盾。目前，地方环境立法工作存在经验不足与地方立法冲动凸显的问题，所以导致地方环境立法人才需求加大。因此，急需培养一批精通地方环境立法工作的人才为地方立法服务。

3 地方环境立法优化路径

3.1 提升地方生态环境创制性立法

创制性立法，即充分发挥本区域的特点，针对特殊的地理环境、生态分布制定出符合地方特色的生态环境的立法。充分结合本地实际情况制定地方性环境立法，避免机械的复制和重复立法，做到在共性中把握个性，在差异中彰显特色。目前，各地方在创制性立法中均有所探索有所发展，但创制性立法还远远不够。还没有完全形成在根本制度一致基础上的“非根本制度落差”，或者至少这种独特性不是特别明显，其结果是对地方环境立法建设中获得感不强。地方环境立法应以“不抵触、有特色、可操作、不抄搬”为最基本的目标，地方性环境立法时应满足本区域内生态环境保护的要求。不断突出地方立法资源和立法特色，如《盐城市黄海湿地保护条例》《镇江市长江岸线资源保护条例》等一些具有地方特色的立法，其根据上位立法有针对性地根据或者上级立法授权创造性制定出具有地方特色的立法。所以，地方立法应集中关注本区域生态环境保护的重点领域，以此回应本区域亟需解决的生态环境保护问题，促使地方立法更具有针对性。

3.2 促使地方环境立法积极回应实践需求

通过地方性法规细化上位法，赋权乡镇和街道行政执法权。按照权力法定原则的要求，政府能否作为行政执法的主体，可以在哪些行政管理领域作为行政执法的主体，以及具体行使哪些行政执法权力，都应当有具体法律、法规和规章作为合法性依据。河北省十三届人大常委会第二十二次会议已通过《河北省乡镇和街道综合行政执法条例》（以下简称“条例”），该条例细化新修订的《行政处罚法》第24 条规定，在生态环境执法领域也适时制定出一些具有特色的制度，如明确下放事项的执法清单、建立日常巡查机制、应急防控机制等机制。目前，新修订的《行政处罚法》第24 条规定执法权下放需要满足一系列的条件，但有的乡镇和街道受限于当地经济发展或者其他制约因素，现阶段很难满足《行政处罚法》第24 条的要求。所以地方环境立法还可以进行嵌入式立法，即规定“交警＋辅警”的执法模式。“交警+辅警”的执法模式在其他领域已有成熟经验可供参考。“交警＋辅警”的执法模式即一方面只有法定机关才拥有执法权（交警），另一方面规定乡镇和街道在执法中拥有一些执行性、程序性职责（辅警）。一是原则规定乡镇和街道应当明确承担环境保护职责的机构，根据实际工作需要配备生态环境保护专职或者兼职工作人员，落实生态环境保护相关要求。二是规定其承担一些具体基本职责，如协助上级政府和相关部门依法处理生态环境污染纠纷和生态环境信访舆情、建立日常巡查机制；进行生态环境保护宣传等职责。

3.3 提升生态环境保护立法公众参与

地方环境立法中不仅需要吸纳生态环境领域专家学者的专业性意见，也应在立法过程中将公众意见或建议积极吸纳进来。公众的意见或者建议被地方生态环境的立法所吸纳，有利于提升公众的环境保护意识。所以，应不断提升公众参与渠道与能力。一要全面拓宽公众参与渠道。公众参与需要构建多元化的渠道，因为既有的渠道多流于形式或被漠视。因此，应构建以人大、政府及部门网站为主导，以各种社会组织为补充的多种渠道，打造丰富、畅通的公众参与平台，充分采纳公众意见。二要提升公众参与能力。最主要是让公众了解地方环境立法的运行规律，可以通过普法教育、舆论宣传等手段。当然这其中需要立法机关、政府等部门勇于担当责任，使公众明晰地方环境立法事项、重点以及需要解决的问题，让公众知道该如何参与立法以及该做什么，以此提升公众参与能力。

3.4 培养更多地方环境立法人才

目前，应积极加大地方生态环境保护领域立法人才的培养。首先，根据地方的立法需要探索人才培养的方法与渠道，形成良好的人才培养机制，为民主立法、科学立法、依法立法提供良好的供给。其次，要建立定期学习机制，采取定期讲座、进修、专家授课等方式，以此提高地方立法人才专业知识储备，提高理论与实践能力。再次，加强与行政机关、司法机关、高校法学院之间协作机制，了解最新的执法、司法、理论动态，以此扩大视野和提升能力，为适应新时代地方环境立法工作积累经验。最后，地方立法机关应加大引进的具备地方环境立法的人才。如何在以后的人才引进中适当兼顾或专项引进环境立法的专业人才，值得地方人大好好思考。

4 结论

地方环境保护立法时应凸显可持续发展、生态文明论以及环境正义这三大理论，不断使其与地方环境立法相融入。针对地方环境立法面临的问题，应当不断的促使地方进行创制性立法，做到“有特色、不抵触”，积极回应实践中面临的需求，不断提升公众的参与能力，同时还应不断吸纳地方环境立法人才。