黄河流域生态保护和高质量发展，哪里是重点

作为我国重要的生态安全屏障，也是人口活动和经济发展的重要区域，黄河流域将迎来新一轮重大发展机遇。

日前，《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》正式印发，提出构建形成黄河流域“一轴两区五极”的发展动力格局，促进地区间要素合理流动和高效集聚。

这是继京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展之后的又一大国家战略。

破解黄河流域五大发展难题

黄河是我国重要的生态安全屏障，也是人口活动和经济发展的重要区域，在国家发展大局和社会主义现代化建设全局中具有举足轻重的战略地位。但多年来，黄河一直“体弱多病”，生态本底差，水资源十分短缺，水土流失严重，资源环境承载能力弱，沿黄各省区发展不平衡不充分问题尤为突出。《规划纲要》总结，黄河的问题综合表现在“五个最大”：

黄河流域最大的矛盾是水资源短缺。上中游大部分地区位于400毫米等降水量线以西，气候干旱少雨，多年平均降水量为446毫米，仅为长江流域的40%;多年平均水资源总量为647亿立方米，不到长江的7%;水资源开发利用率高达80%，远超40%的生态警戒线。

黄河流域最大的问题是生态脆弱。黄河流域生态脆弱区分布广、类型多，环境污染积重较深，水质总体差于全国平均水平。

黄河流域最大的威胁是洪水。水沙关系不协调，下游泥沙淤积、河道摆动、“地上悬河”等老问题尚未彻底解决，下游滩区仍有近百万人受洪水威胁。

黄河流域最大的短板是高质量发展不充分。沿黄各省区产业倚能倚重、低质低效问题突出，以能源化工、原材料、农牧业等为主导的特征明显，缺乏具有较强竞争力的新兴产业集群。

黄河流域最大的弱项是民生发展不足。沿黄各省区公共服务、基础设施等历史欠账较多，城乡居民收入水平低于全国平均水平。

在构建黄河流域生态保护方面，《规划纲要》提出了“一带五区多点”空间布局。“一带”，是指以黄河干流和主要河湖为骨架，连通青藏高原、黄土高原、北方防沙带和黄河口海岸带的沿黄河生态带。“五区”，是指以三江源、秦岭、祁连山、六盘山、若尔盖等重点生态功能区为主的水源涵养区，以内蒙古高原南缘、宁夏中部等为主的荒漠化防治区，以青海东部、陇中陇东、陕北、晋西北、宁夏南部黄土高原为主的水土保持区，以渭河、汾河、涑水河、乌梁素海为主的重点河湖水污染防治区，以黄河三角洲湿地为主的河口生态保护区。“多点”，是指藏羚羊、雪豹、野牦牛、土著鱼类、鸟类等重要野生动物栖息地和珍稀植物分布区。

资料显示，早在上世纪90年代，黄河水资源利用率就高达73%，远超40%的“国际红线”，过度用水导致频繁断流。1997年，黄河断流226天，断流河段长达704公里，占下游河道长度的90%。因此，《规划纲要》在水资源方面的“着墨”颇多。水资源配置成为黄河流域生态保护和高质量发展的最大考量之一。

《规划纲要》提出，“着力优化水资源配置”“坚持量水而行、节水优先”，把水资源作为最大的刚性约束，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，合理规划人口、城市和产业发展。统筹优化生产生活生态用水结构，深化用水制度改革，用市场手段倒逼水资源节约集约利用，推动用水方式由粗放低效向节约集约转变。

《规划纲要》还在多个章、节提出了水资源保护和使用的具体要求。比如，加强上游水源涵养能力建设，筑牢“中华水塔”，保护重要水源补给地，发展高效旱作农业，实施最严格的水资源保护利用制度，全面实施深度节水控水行动，以节约用水扩大发展空间等。

《规划纲要》明确，实行水资源消耗总量和强度双控，暂停水资源超载地区新增取水许可，严格限制水资源严重短缺地区城市发展规模、高耗水项目建设和大规模种树。坚决抑制不合理用水需求，坚决遏制“造湖大跃进”。以国家公园、重要水源涵养区、珍稀物种栖息地等为重点区域，清理整治过度的小水电开发。同时，科学配置全流域水资源。

构建“一轴两区五极”格局

《规划纲要》提出，要构建形成黄河流域“一轴两区五极”的发展动力格局，促进地区间要素合理流动和高效集聚。

具体来看，“一轴”是指依托新亚欧大陆桥国际大通道，串联上中下游和新型城市群，以先进制造业为主导、以创新为主要动能的现代化经济廊道。“两区”是指以黄淮海平原、汾渭平原、河套平原为主要载体的粮食主产区和以山西、鄂尔多斯盆地为主的能源富集区，加快农业、能源现代化发展。“五极”是指山东半岛城市群、中原城市群、关中平原城市群、黄河“几”字弯都市圈和兰州-西宁城市群等，这些是区域经济发展增长极和黄河流域人口、生产力布局的主要载体。

黄河流域农牧业基础较好，粮食和肉类产量占全国1/3左右。煤炭、石油、天然气和有色金属资源储量丰富，是我国重要的能源、化工、原材料和基础工业基地。

国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究室主任刘云中表示，我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，黄河流域发展相对较晚，但通过合理分工、优化发展的路子，能够形成带动欠发达地区高质量发展的动力源。要促进产业和人口向优势区域集中，形成以城市群为主要形态的增长动力源，进而带动经济总体效率提升。要破除资源流动障碍，使市场在资源配置中起决定性作用，提高资源配置效率。要发挥比较优势，完善空间治理，对重点开发地区、生态脆弱地区、能源资源地区等制定差异化政策，分类精准施策。同时，保障民生底线，提升民生保障质量水平。

哪些城市被委以重任

黄河流域覆盖的9省市，涉及济南、郑州、西安、太原、呼和浩特、兰州、西宁、银川等多个省会城市。

据不完全统计，在规划中，西安被提及12次，郑州9次，兰州7次，济南、西宁各4次，太原、呼和浩特各3次。其中，从城镇层级来看，西安、郑州是国家中心城市，济南则是下一个国家中心城市的有力竞争者。从经济体量和城市规模来看，西安、郑州、济南都是万亿GDP城市，且均为特大城市，在整个北方可谓举足轻重。

规划对这些省会城市着墨颇多，寄希望极大：

1. 增强郑州、西安、呼和浩特等国家级互联网骨干直联点功能。

2. 加快西安国际航空枢纽和郑州国际航空货运枢纽建设，提升济南、呼和浩特、太原、银川、兰州、西宁等区域枢纽机场功能。

3. 支持兰州新区、西咸新区等国家级新区和郑州航空港经济综合实验区做精做强主导产业。

4. 推動西宁至成都、西安至十堰、重庆至西安等铁路重大项目实施。

5. 支持西安、洛阳、开封、大同等城市保护和完善历史风貌特色。

6. 培育西安、郑州等中欧班列枢纽城市，发展依托班列的外向型经济。

7. 支持西安、郑州、济南等沿黄大城市，强化国际交往功能，建设黄河流域对外开放门户。

8. 建设郑洛西高质量发展合作带……

抛开规划给予的政策利好，西安、郑州、济南本身发展势头强劲，有望成为缩小南北差距的重要抓手，成为北方“翻盘”的希望。

从过去10年GDP增长情况来看，西安、郑州增幅分别高达209.1%、197%，双双跻身前十;济南增幅为159.3%，同样位居前列。可见，三大省会正在成为北方地区重要的经济增长源，且为北方留下了大量的本地高学历人才和劳动力人口。

当然，三大省会不是黄河流域发展的前部，其他重点城市诸如兰州、太原、呼和浩特，以及省域副中心城市的洛阳、榆林等，也将发挥积极作用。

这方面，规划指出：充分发挥区域比较优势，推动特大城市瘦身健体，有序建设大中城市，推进县城城镇化补短板强弱项。

这意味着，众多副中心城市也将迎来新的发展契机。

（本刊编辑综合整理）