自然资源的确权登记与资产离任审计关联探讨

徐 强

（江西省地质局测绘大队，江西 南昌 330000）

自然资源离任审计事关国有资产管理，是贯彻落实中共中央关于深入开展我国生态文明体系建设各项工作战略要求的具体实践，对于切实推动各级党政领导干部加强涉及自然资源相关国有资产的管理职能及严格履行生态环境合理保护利用的监督职责，具有重大意义。此项工作内容繁多，从现状来看，基础数据获取的局限性、专业技术复杂程度高以及传统审计方法滞后等都是在实际工作中待解决的问题。

2016年底国务院开始启动全国范围内的自然资源统一确权登记，这是事关我国社会主义初级阶段生态文明建设的一项重要性、基础性工作。该工作以县为单位，开展全域国土空间内自然资源的统一确权登记；查清并准确界定所有自然资源及其相关资产的所有权主体；通过各种先进技术手段实地调查并确定全民所有与集体所有之间的分隔界线；全民所有但由不同层级政府履行其所有权利的分隔界线；不同的集体所有者之间的分隔界线；不同种类的自然资源分布的分隔界限。而这些内容与自然资源离任审计的主要工作内容有着密切联系。

本文对自然资源统一确权登记与自然资源资产离任审计工作的关联性进行分析。

1 自然资源资产离任审计工作现状问题分析

1.1 基础数据取得存在的局限性

自然资源资产的离任审计工作一般以县(市、区)为单位展开，而在大的国土面积当中，怎样完成大范围的高效观测，且确保统计口径的统一性，是目前自然资源资产审计工作所面临的且需重视的问题。与此同时，不同的审计对象，其所涉及的审计内容也会有所不同。比如针对各级领导干部任职期间的自然资源变动状况及生态环境的变动状况等问题展开的审计，在实际审查过程中如未能深入了解自然资源资产实物产生改变的原因，就难以了解客观事实依据，进而造成基础数据获取方面存在一定的局限性。

1.2 专业技术运用的复杂性

自然资源资产离任审计内容繁多，比如环境、水、农业、国土、湿地、自然保护区、矿产资源等等。对各行业的数据，怎样高效采集并科学处理，是一大专业性问题。在专业技术复杂程度高的情况下，则会影响相关行业数据的采集、处理及应用，进而影响审计工作的效率及质量［1］。由此可见，及时运用现代化专业技术，提高自然资源资产离任审计工作质量，是目前迫切需要解决的一个问题。

1.3 责任认定的不明确性

在自然资源资产审计工作开展过程中，会涉及时间层面的问题。比如相关责任人交接工作时间存在不确定因素，比如自然资源调查工作受到季节因素影响及延续性因素影响等，使得出现对审计对象不明确的情况，进而导致责任认定不够明确。此外，对于自然资源资产审计工作来说，还具备空间相关性，相关领导干部的责任区域存在空间位置特征，在功能区域界定、问题区域界定方面，有必要结合空间位置因素考虑，若考虑不够全面，则会出现责任认定不够准确的问题。

1.4 传统审计方法的滞后性

自然资源资产审计是一项全面、系统、复杂程度高的工作，采用内控检查评价、账簿审查与实物核对相结合进行资产清理盘点等传统的审计方法，存在一定的滞后性。审计结论的真实性、科学性和客观性难以保证。值得注意的是，对于自然资源资产审计来说，其侧重一定区域内大范围及连续性分布的自然资源的实况、变化状态，其数据信息繁多，且采集的数据信息具有一定的时效性，在传统审计方法滞后的情况下，便难以确保采集数据信息的准确性及真实性。

2 自然资源统一确权登记价值作用概述

2.1 技术手段的先进性

自然资源统一确权登记以县(市、区)为单位，核心在于“权益”，划清国家所有和集体所有的自然资源边界线，明确界定各类自然资源内容及主体是整个确权工作的焦点和难点，重中之重。

庐山市因其地形、地貌涵盖了森林、水流、湿地、湖泊等自然资源，具有代表性、典型性，因而被列为自然资源统一确权登记江西省试点地区之一。庐山国家公园地处庐山市西北部，此次确权登记工作的登记单元以庐山山麓环山公路为大致边界，工作范围基本涵盖全部山体。

图1 庐山国家公园各管控界线图

（1）各权属、管控界线划定

庐山各权属、管控界线形成时间不一、成图比例尺不一，在提取管理界线、权属界线、自然资源类型界线等叠加最新高分辨率DOM后，与各管控界线规划文本描述不一致，与现状有出入，由各管控界线管理部门、产权单位提出书面的处理意见。

（2）登记单元的预划

依据庐山不同的自然资源类型，结合庐山在其生态、环境、经济、国防等各个领域的重要地位和程度以及其生态功能区域的完备性、集聚地和连片化等基本原则，综合庐山风景名胜区管理局各部门提出的书面意见划定庐山国家公园登记单元。单元范围包括庐山风景区，庐山地质公园，庐山自然保护区，登记单元面积36 742.79 公顷。

图2 庐山国家公园范围

（3）内业判读分析

自然资源管理部门会同庐山风景名胜区管理局及当地林业部门、水利部门、国有林场、自然资源保护区等相关单位，以影像为参考、内业判读各类界线及预划登记单元的科学性、生态功能的完整性。对存在错误的界线进行内业修正；对存在疑问的界线进行标识。

（4）权属调查(外业测量)

对庐山管理局管辖范围内的国有土地、垦殖场、各产权单位国有林地进行野外调查，调查面积约13 万亩。结合当地已有的国有农垦企业土地确权登记发证项目成果，查清了庐山国有土地权属情况。

①对自然资源基本信息实际情况进行的调查（测量），合理使用辖区土地利用现状调查成果，结合当地农村集体土地所有权的确权登记情况以及山、林、田、地、水等不同类型的自然资源已开展过的各类专项调(普)查成果，实地开展调查。

②对公共管制区基本情况进行的调查 （测量），遵从国家有关的法律法规、生态区红线对生态保护的要求，以生态、环境、水资源等各项自然资源的专项利用保护规划作为基础，依法确定本调查登记单元内的自然资源是否可以用于管制规划，调查所在地相应的管制要求，将不同类型的自然资源公共管制信息如界线、范围等进行实地直接认定。

（5）汇编调查成果

依据自然资源统一登记具体要求和相关数据库标准，将核实厘清的自然资源登记单元的各权利方主体、类型、权属、公共管制内容等各种信息进行相关成果编制(包括图、表、册)，并建立庐山国家公园自然资源登记信息数据库。

2.2 价值作用的体现

自然资源统一确权登记实施过程，充分运用并融合全球定位系统、倾斜摄影、遥感、地理信息系统、调查云等新型测绘手段和先进技术，通过“工作底图制作、预判划分登记单元、内业分析判断、外业调绘(测量)、调查成果核实、自然资源登记信息数据库建设”等多个工作环节，划定自然资源“四界”，查清了各个权利方主体、自然资源现状、权属和公共管制信息，形成集自然状况和权属状况于一体的调查信息数据集，并以数字化、可视化、立体展示的方式呈现自然资源的确权和登记成果，为合理开发利用并加以科学保护和有效管理自然资源提供技术支撑。而这也有助于解决目前自然资源资产审计工作中所遇到的前述问题，可以作为自然资源资产离任审计工作的技术支撑，提升自然资源资产离任审计工作的效率、质量及综合效益。

通过统一划分自然资源的登记单元，逐一登记自然资源的基本状况和所有权情况，将自然资源的用益物权进行合法合理的关联，绘制直观的自然资源登记图件，最终搭建起自然资源登记信息平台等，逐步建立起完善的自然资源统一确权登记管理的法律制度框架。对辖区内农田旱地、江河水流、山林湿地等全部国土空间内所有自然资源进行统一确权登记，可有效实现并准确界定全域整个自然生态信息空间各类自然资源资产的产权主体，划清了全民所有制和集体所有制之间的、全民所有制和不同层级人民政府共同行使所有权时的、不同集体所有者之间的权利边界。这对切实促进自然资源统一确权登记纳入法治化管理，推动构建产权归属关系明确、权责清晰明了、监督管理有效的自然资源资产产权管理制度，其利用价值显著。

3 两者关联性探讨

自然资源资产管理的离任审计包含两项内容，一是领导干部对自然资源资产的日常管理和生态环境保护目标实施完成情况；二是对前者履行监督职责的落实情况。结合上述分析，不难发现，自然资源统一确权登记成果至少可以为这两项审计内容提供技术依据。

3.1 数据库成果利用分析

一方面，在查阅、采集自然资源资产信息数据的基础上，利用自然资源统一确权登记数据库成果，保证能够对审计区域范围内的自然资源资产信息数据，比如测绘区域面积、空间分布数据等，有足够的掌握。另一方面，利用高分卫星遥感影像，对审计区域范围内重点核实对象的数量、分布情况等矢量数据进行提取。其中，基于高分卫星前期处理过程中，需与原始卫星影像数据进行对比分析，然后进行质检、纠正、融合处理，使审计范围内的多分辨率、多属性遥感影像数据集得到有效行程；再则，可以采取专业的GIS分析处理软件，对审计区域范围内的自然资源资产面积数据、资源分布数据进行分析处理［2］。此外，为了使分类数据的准确性得到有效提升，有必要采取外业调查审计区域地物信息的方式，经逐步检查及改进，使结果数据的质量及精准度得到有效提升。

3.2 卫星遥感影像分析

通过卫星遥感影像数据分析，能够实现对县域特定作物及不同地类面积数据进行提取。一方面，以县域相关主管部门，比如林业、国土、农业以及统计部门提供的报告数据等资料为依据，然后根据宏观地类对成果数据进行提取，进一步对特定作物遥感监测对象进行评估并确定。另一方面，提取特定作物与地貌的面积数据，通过“遥感分类→分层抽样→样本解译→面积推算”的方式，结合精准的光谱特征识别，将审计区域当中特定作物的相关数据获取出来，包括地貌分类数据、分布情况、面积数据等等。

3.3 相关数据对比分析

针对审计对象的相关数据进行对比分析，包括：耕地情况、基本农田保护责任权属、农田面积数据等。一方面，需对耕地面积进行核实处理，主要对比分析宏观地类提取结果和年度审计相关基本农田数据信息，然后对耕地相关数据有无异常问题进行判断，并明确存在差异的相关因素［3］。另一方面，对基本农田面积进行核实处理，利用GIS技术，对比特定地类图斑、上年度土地变更调查图斑成果数据，最终完成对基本农田具体保有面积情况的整体判断。

3.4 审计结论的形成

对自然资源资产审计主管部门、相关村组，进行延伸调查，对相关面积差异是否精准进行核实，对相关基本农田保护面积有无不实的情况或者造假的情况进行核实。倘若存在以上各项问题，则需进一步进行原因分析，结合相关部门、相关人员的分工及职责，影像时间节点，进行整体分析，进而明确各方主要责任。最终，得出审计结论，为后续相关专项资金延伸审计工作的开展提供必要的支持。

4 结语

综上所述，从目前来看我国自然资源资产离任审计工作尚且存在一些有待完善的问题。通过对比分析，不难发现自然资源统一确权登记工作成果完全可以在自然资源资产离任审计工作中能发挥积极的作用。合理科学地将二者结合，不但可以有效提升审计工作质量和效率，而且可以减少人力、经济成本，进一步促进我国自然资源资产得到有效保护及合理利用开发。