财政承受力视角下地方政府投资PPP 项目的行为特征研究

薛 燕

(浙江金融职业学院 会计学院,浙江 杭州 310018)

一、引言

1994 年分税制改革之后,地方财政严重依赖中央政府的转移支付,财政体制呈现部分失衡态势,由此造成地方债和土地财政扩张[1-2]、产业结构升级受阻[3]和公共基础设施短缺与服务水平落后[4]等问题。而政府与社会资本合作(Public Private Partnership,以下简称PPP)项目作为一种准公共品供给模式,成为近年来的热门话题。有学者认为,PPP 项目作为一种混合所有制下的“聪明投资”既能够稳增长、调结构、惠民生,又能够促改革、防风险、增绩效[5]。根据财政部的政府和社会资本合作综合信息平台显示,截至2017 年末,全国入库PPP 项目14 424 个,累计投资额17.8 万亿元。图1 展示了1997—2017 年间我国历年PPP 项目数、GDP、财政收入与固定资产投资情况,可见这段时期(尤其是2014 年以来)PPP 项目投资规模发展迅速。

图1 我国PPP 项目、GDP、财政收支与固定资产投资比较

回顾PPP 项目在我国的发展历程,大体可以划分为探索崛起阶段(1984—2002 年)、稳定推广阶段(2003—2008 年)、波动发展阶段(2009—2013 年)、新跃进阶段(2014—2016 年)和当前的规范整治阶段(2017 年至今)。各级政府从“补建设”到“补运营”,从“可用性付费”到“按效付费”,从大力推进到规范清理,尤其是当下这场起于2017 年11 月的PPP 项目“清理风暴”中,仅2018 年就发生项目退库2 557 项,涉及投资额3 万亿元,2019 年上半年再次退库392 项。人们不禁要问,地方政府在PPP 项目投资过程中有着怎样的行为特征? 面对大量的退库项目,地方政府如何反思当初的投资决策? 监管部门如何才能甄别地方政府投资PPP 项目的行为特征,并做好针对性管理?

地方政府投资的内生动因大体上可以概括为两个方面,即地方政府既有追求区域经济利益最大化的理性选择,也有追求政绩和个体利益下的行为偏好。其政策背景可以追溯到1994 年开始的税收体制改革,央地财政分权背景下地方政府拥有了独立的经济利益和更多的投资裁量权,这也使得地方政府产生了强烈的财政竞争。这一竞争的外部效应之一是地方政府具有了强烈的投资冲动。加上中央政府通过设定就业、经济增长为地方官员政绩主要考核体系,促使这一投资冲动更加突出。地方政府作为“有限理性”的经济人,既要追求地方经济和社会效益的提升,也要追求自身的政治利益,两者交互作用下使得其投资行为复杂化。余绪鹏[6]认为,地方政府会为了得到政治晋升从而产生投资冲动,在这种冲动的投资决策下往往忽视地区财政承受能力,不仅带来资源浪费,也伤害了地区财政的持续健康和全社会的发展质量。考虑到我国地区间PPP 项目分布的非均衡性和政府官员担责行为特征的差异,地方政府在PPP 项目投资时的行为特征是否存在地区差异? 相关问题的研究将对我国PPP 项目的规范整治提供决策参考。

二、文献综述

自1994 年分税制改革以来,中央政府通过行政分权和财政包干的方式对地方政府实施激励和考核[7]。其考核指标主要包括区域经济增长、就业和固定资产投资等。在这样的激励和考核体系下,地方政府自然产生公共基础设施投资偏好[8],加之这一考核不仅依赖于本地区经济发展,还会参考周边地区的发展比较,这种类似“晋升锦标赛”的政治竞争同样解释了地方政府青睐或者热衷于基础设施投资的原因[9]。

通过构造封闭式经济体内中央与地方政府间投资博弈模型,申亮[10]发现地方政府基于分散决策模型下的投资效益远低于中央政府集中决策模型下的投资收益,当加入地区间政治竞争后,地方政府的投资行为的冲动性愈加明显。

就筹资渠道来看,财政分权机制下由地方政府主导的基建投资主要依赖于国有土地出让和金融平台的贷款,但自2014 年以来,随着《关于加强地方政府性债务管理的意见》以及《中华人民共和国预算法》的颁布实施,地方政府举债投资遭到“围追堵截”[11],由此不得不改为购买公共服务、基金引导和政府与社会共同投资等方式实行“表外举债”。从PPP 项目全生命周期视角考察,学术界对地方政府投资带来的未来潜在财政风险持审慎态度。Escaleras et al.[12]认为,地方政府出于地区利益考虑,将PPP 项目中的政府投资作表外处理,但这一处理只是“平滑了”本期的财政压力,却难以避免下期财政的风险。地方政府在PPP 项目建设运营中相关的或有负债将通过代际传递的方式最终形成此后财政的中长期负担[13]。具体来讲,这种财政负担代际传递就是将“当代纳税人所享受的公共服务通过政府未来购买合同义务的形式传递给了下一代”。

或许正因为如此,针对地方政府在公共项目投资上的不理性投资行为,财政部关于PPP 项目的“财政承受能力论证指引”规定:省级地方政府每年财政预算中用于PPP 项目投资额占一般公共预算支出的比例不得超过10%。财政承受能力论证也因此被称为地方政府冲动投资的一道紧箍咒。但是研究发现,部分地方政府借助PPP 模式进行基建投资来转移财政压力本身就有可能诱使政府产生畸形动因,即不考虑具体项目的财政承受能力和物有所值(VFM)评价标准是否满足,进而无节制地使用PPP 模式进行投资。沈迪[14]研究发现,在PPP 项目论证阶段往往存在着项目的论证主体和管理主体重叠(即所谓的政府部门既当裁判又当运动员)的情况,此外,部分地方政府将PPP 项目投资纳入公共预算的标准不清晰,这种预算标准执行中的模糊化激励着政府“粉饰”预算赤字,进而损害了政府预算的透明度。部分学者认为,PPP 模式能够反向诱使政府在预算监督上开展博弈性规避行为,类似的观点认为PPP 项目投资可能造成政府内部财政分配或政府与社会资本之间财富分配的不当转移,进而造成资源配置扭曲和资源错配。正如Välilä[15]认为PPP 模式本身并不能解决政府财政赤字,反而制造了一种能够解决政府赤字的错误印象。PPP 项目投资模式在实践中引发的问题促使各国监管部门不断强化监管。近来学术界逐渐放弃PPP 模式的财政工具定位,淡化其对财政的纾困作用,转而关注PPP 项目投资下利益相关方的行为特征、管理效率和协同创新。

结合各地出台的相关政策文件可以发现,不同地区地方政府对PPP 项目投资的认识和态度存在较大差异。本文开头对国内PPP 模式发展历程梳理也表明,中央政府在不同阶段对PPP 项目投资的政策差异也引发不同阶段投资规模大幅波动。可以推断,地方政府在PPP 项目投资中的行为特征受到中央考核和地区间竞争的影响,总体上显现为一种有限理性的行为特征。其行为的理性特征可通过地方政府在作出投资决策时是否考虑了地区未来的财政承受能力加以判断。但已有研究没有对地方政府PPP 项目投资行为理性给出经验判断证据。这主要是因为投资主体的行为特征虽然有明确表现,但是难以准确测度。本文选择2014—2016 年区间省级单位PPP 投资项目为样本构造面板数据,来识别地方政府不同担责特征下的财政效应。

三、地方政府投资行为特征的几点假设

正如李永友等[11]在研究地方政府债务平台时认为,如果地方政府的举债决策考虑了未来的支付能力,那么它的行为是理性的。同样地,如果地方政府在进行PPP 项目投资决策时考虑了未来的支付能力并严格按照预算法、财政承受能力论证和物有所值评估作出相应投资决策,那么它的行为也可以看作是理性的。PPP 项目中地方政府的行为理性主要基于以下两点:一是地方政府的投资决策是主动的,二是这一投资决策没有受到上级政府部门的干涉。只有主动决策的行为特征才能够被有效甄别,也只有在主动投资决策条件下的风险意识才是最真实的。本文将地方政府投资PPP 项目的行为特征界定为负责和不负责两类。

实践表明,政府投资是刺激地区经济发展的主要形式。地方政府作为“有限理性”的经济人,在PPP 项目投资决策时所追求的利益最大化,既包括地区经济和社会利益最大化,也包括自身政治利益最大化。这种基于诸多利益博弈下的投资决策必然呈现出外在的复杂性。申亮[10]通过博弈分析证实,在地方政府分散决策条件下,由于不负责任导致投资规模总量往往超过最优投资规模的三分之一。尤其在以经济增长为主要政绩考核指标背景下,这种不负责任的投资冲动更加突出。这种冲动反映在PPP 项目上则表现为项目投资规模(尤其是政府承担的项目投资额)以及承诺的对项目后期运营补贴往往超出自身的财政承受能力。

理论上,地方政府在PPP 项目投资时的行为特征可以从项目投资决策的规范程度、项目生命周期和投资规模角度加以判断。投资决策的规范是指项目论证、合同文书及决策流程的规范化。由于这一阶段的决策规范程度是隐性的、臆断的和定性的,这类信息往往缺乏统计支持,难以在实证上得到运用。相对来说,项目生命周期和投资规模更易识别也更为可靠。这是由于逻辑上不负责任的政府更倾向投资于生命周期更长的项目,在此期间由于市政规划、人事变更和经济不确定性等因素,项目风险在上下届政府间代际传递的可能性增大。但是PPP 项目的生命周期不仅受到地方政府主观意志影响,还会受到市场因素(如项目本身和利益相关方意愿)的约束。这种市场约束在经济发达地区相对更强。由此,项目的生命周期与地方政府投资行为责任性的相关程度较低。

对比发现,利用PPP 项目投资规模与地方政府财政承受能力的相关性来甄别政府投资行为特征则较为可行。首先,因为PPP 项目投资规模和财政承受能力二者都具有统计上的可得性。其次,财政承受能力越大可以逻辑推断其投资规模相对较大,反之,如果地方政府的投资规模脱离于财政承受能力评价标准,除非投资的PPP 项目有即时的自我偿付能力,否则只能说明地方政府投资行为有不负责任之嫌。

为抑制地方政府潜在的投资冲动,财政部2015年颁布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》规定,地方政府每年全部PPP 项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共支出比例不超过10%。其中PPP 项目全生命周期下的财政支出责任包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。由此可见,基于财政承受能力评估下的PPP 项目投资规模由财政支付能力内生决定。

假设1:财政承受能力越高,地方PPP 项目规模越大。

必须承认,PPP 项目作为化解政府债务矛盾的重要工具被引入公共投资领域,甫一出现即受到地方政府的青睐。因循上文的分析思路,PPP 模式能够促进工程质量、效益提升,会导致社会效益增加,项目运营期间带来财政收入增加,财政失衡下降。由此检验假设2。

假设2:地方PPP 项目投资对地方政府财政失衡具有纾解作用。

本文将地方政府投资PPP 项目时的行为特征界定为理性和非理性两类。所谓理性,即地方政府做出投资决策时会慎重考虑自身是否具有财政承受能力,以此决定是否上马PPP 项目和项目规模。相反非理性的地方政府则不会或较少考虑未来的偿付能力,反映到具体PPP 项目上,一般会选择相对期限较长,投资规模超出预期的支付能力,其项目无论从政府投资还是后期经营时政府支付的比例会相对偏高。对于一个理性的地方政府而言,在有限任期制下,所选择的PPP 项目生命周期会相对较短,投资规模与地方财政的现实承受能力或预期承受能力相关性较大。由此检验假设3。

假设3:地方PPP 项目规模受地方政府责任行为的影响。

考虑到我国地区发展的不均衡,由于“赶超心理”的驱动,东、西部地方政府对于PPP 项目投资是否存在统计意义上的区域差异呢? 由图2 可见,部分地区(如新疆、贵州等地)财政缺口越大,PPP 项目的规模也越大,而部分地区(如安徽、上海等地)PPP 项目规模与财政资金缺口呈现反向相关关系,如安徽省在地区财政资金缺口较高时能够较好地控制PPP 项目投资规模,上海地区即使财政资金较为富裕,但也能较好地控制投资冲动。由此,本文提出假设4。

图2 2015—2016 年地方政府财政资金缺口与PPP 项目对照

假设4:地方政府投资行为特征存在地域差异性。

四、变量定义和估计方法

基于上述分析,对地方政府PPP 项目投资行为特征建立如下甄别机制,(1)式用于检验假设1。

(2)式用于检验假设2。

其中,PPP_investit和PPP_investit-1为地方政府i在t和t-1 期的PPP 项目投资总额。PPP 项目投资总额包括当年新增PPP 项目投资额和已有PPP项目存量投资额。

ability_affordit为地方政府i在t期的财政承受能力。地方政府财政承受能力界定为下式:

ability_affordit=(一般公共预算收入+转移性收入+税收返还)-(社会保障支出+一般公共服务支出+科教文卫支出+公共安全支出+上解中央支出)

Xit为主要控制变量,其中包括地方政府主要官员任期、地区相邻政府投资决策时的模仿效应、区域虚拟变量、财政供养压力、上年经济增长率等。

主要官员任期(X2)。本文控制的是各省(直辖市)省(市)委书记和省(市)长的任职平均期限,以其在位当年在该地政府职位的任期进行统计,任职第n年则记为n。

模仿效应(X3)。由于中央政府政绩考核体系的激励和晋升竞赛,地方政府的投资决策行为往往会受到周边地方政府的投资行为影响。参照钟辉勇等[16]的方法,选取与样本地区相邻且经济实力相当的省(直辖市)作为模仿对象,用该省当年的PPP 项目投资规模比值测度该指标。

其他控制变量如上年经济增长率(X4)、财政供养压力(X5)、区域虚拟变量等较为直观,无须一一详细介绍。

表1 相关变量的描述性统计

本文研究指标数据分别取自《中国统计年鉴》《中国财政年鉴》、各省市财政年鉴、财政部PPP 中心数据库、各省财政厅、审计厅官网,万得资讯和中经统计网等各大网站公布的数据信息。

五、甄别结果与分析

(一)实证方法

由于在上述设定的动态模型中的相关解释变量含有滞后项,可能会产生线性相关问题。加之PPP项目投资决策中的模仿效应会受到共同外部因素的影响,本文采用系统广义矩估计方法(system GMM)进行检验,以控制核心变量的内生性影响。

此外,本文选取大陆31 个省份的样本数据进行分析,采用广义矩估计方法将很好地处理掉地区间可能的异方差问题。

(二)甄别结果

通过豪斯曼检验(Hausman Test),表2 给出了全样本动态面板数据的基准回归结果。

表2 公式1 的基准回归结果

对固定效应模型(FE)进行回归分析。由于我国地区经济存在较大的差异,回归结果中变量系数的标准检验选择异方差标准误,模型1～3 分别控制地区间单项控制变量,模型4～6 则控制时间和地区间多控制变量。从回归结果可以看出,固定效应模型(式1)整体有效。从单项控制变量的回归结果看,核心变量财政承受能力(X1)的估计系数显著为负,说明本文的假设1 不成立。而且实证结果与假设方向正好相反。由此证明,我国部分地方政府的PPP 项目投资规模一定程度上与财政部的财政承受能力评价的初衷相背离,PPP 项目投资规模与地方财政缺口高度正相关。随着控制变量的增加,式1 中自变量估计系数的绝对值逐渐下降,且显著程度也随之下降。进一步控制变量的时间效应,则模型4～6 的核心变量财政承受能力(X1)的估计系数不再显著,导致这一结果的原因可能与模型设定指标的内生性有关。因为不仅模型本身可能存在的遗漏变量和度量误差引致内生性问题,而且政府PPP项目投资规模也会影响政府可支配财力。

为检验PPP 项目投资是否对地方政府财政失衡具有消解作用,对式(2)进行回归,表3 报告的结果显示,模型1～6 的解释变量都是有效的。将表2和表3 的估计结果对比发现,表3 的被解释变量为政府财政承受能力用来代理财政失衡的消解,自变量为以前年度的PPP 项目投资总额,各变量的估计系数与表2 相比显著性更加稳定。就被解释变量财政承受能力而言,对PPP 项目累计投资规模高度敏感,弹性系数高达0.85～2.10,即PPP 项目投资规模每上升1%,政府的财政承受能力将下降0.55%～0.86%。这一结果与图2 所示正好吻合,同时也说明上文PPP 项目投资对地方政府财政失衡具有消解作用的假设不成立,恰恰相反,政府PPP 项目投资即使在短期来看也使得地方财政负担加重,受其可支配财力影响非常明显。

表3 公式(2)的基准回归结果

为检验地方PPP 项目规模受地方政府投资行为特征影响是否成立,对上文公式1 中的控制变量分别回归,结果见表4。分别考察参与回归的控制变量发现,主要官员任期(X2)与PPP 项目投资规模存在明显的反向相关,说明当前上级政府对下级政府的考察可能偏重短期绩效,由此造成地方政府决策时的短视行为。模仿效应(X3)的回归系数明显为正,由此判断地方政府在有关PPP 项目投资过程中存在明显的模仿行为特征,低效的投资攀比必然造成社会资源的浪费。上年经济增长率(X4)和财政供养压力(X5)对PPP 项目投资分别具有正向和反向影响,这一结果符合正常预期,但其系数的显著性不明显,说明这两个控制变量对PPP 项目投资的影响基本可以忽略。

表4 公式1 的基准回归结果(分别回归控制变量)

六、地区稳健性分析

为检验PPP 项目投资过程中是否存在明显的地区差异性,本文对式1 进行地区分组检验,按惯例将样本地区分为东部、中部、西部以及东北地区。

基于中国东西部地区经济差异这一现实,将样本分为四个地区,并采用系统广义矩阵估计方法进行分析。表5 结果显示,地区间政府投资行为特征差异的确存在。相对而言,东部地区政府投资惯性最低(惯性系数0.95),东北地区最高(惯性系数2.02)。此外,东部地区PPP 项目投资对财政承受能力的变化最为敏感(在1%水平上显著),中部地区敏感性较低(在10%水平上显著),相对而言,西部和东北部地区则敏感性极低。这一结果说明,在我国东部经济发达地区,当地政府对PPP 项目的投资持谨慎态度,能够较为严格地遵循财政承受能力的约束。而在经济欠发达的西部和东北部地区,一方面政府自身财政承受能力较弱,另一方面发展地区经济的愿望(不可否认,政府绩效考核的压力同时作用)较为迫切。由此导致部分地方政府在PPP项目投资决策中忽视了财政承受能力论证。这一行为的后果是虽然财政状况短期得到纾解,却可能长期恶化。这也从一个侧面表明,正如本文假设4 所提出的,地区经济发达程度在甄别地方政府投资行为理性时成为不容忽视的一个因素。

表5 考虑地区差异的稳健性分析

七、结论

如何防范PPP 项目中地方政府可能面临的财政风险,是有关PPP 项目治理中的热点话题。而要解决好这一矛盾的前提首先在于判断地方政府在项目立项时是否充分考虑自身的财政承受能力,因为地方政府投资行为的理性程度将决定中央政府采取不同的风险防范策略。本文选择了最能识别地方政府担责行为特征的2014—2016 年区间,以省级单位为样本构造面板数据,来识别地方政府不同担责特征下的财政效应。研究结果显示:(1)我国地方政府的PPP 项目投资规模一定程度上与财政部的财政承受能力评价的初衷背离,总体上PPP 项目投资规模与地方财政缺口高度正相关。(2)政府财政承受能力对前期累计PPP 项目投资规模高度敏感,PPP 项目投资规模每上升1%,政府的财政承受能力将下降0.55%～0.86%。这一结果与当前PPP 项目投资领域的现状正好吻合,同时也说明业界预期的PPP 项目投资对地方政府财政失衡具有纾解作用的假设不成立,恰恰相反,政府PPP 项目投资即使在短期来看也使得地方财政负担加重。(3)本文有关PPP 项目投资中的政府行为特征影响投资决策的假设成立。当前上级政府对下级政府的考察可能存在注重短期绩效,由此造成地方政府投资决策过程中的短视行为,此外地方政府在PPP 项目投资决策中的模仿行为特征明显,低效的投资攀比必然造成社会资源的浪费。(4)地方政府PPP 项目投资行为特征存在地区性差异。东部地区政府投资惯性最低(惯性系数0.95),东北地区最高(惯性系数2.02)。此外,东部地区PPP 项目投资对财政承受能力的变化最为敏感(在1%水平上显著),中部地区敏感性较低(在10%水平上显著),相对而言,西部和东北部地区则敏感性极低。这一结果说明,经济越发达的地区,政府对PPP 项目投资反而越谨慎。

负责任投资并不是所有地方政府投资PPP 项目的共同行为特征,在统计意义上经济欠发达地区的政府官员投资责任性相对较弱,而在经济发达地区,地方政府对PPP 项目投资持相对谨慎态度。既然地方政府的投资行为特征存在地区性差异,那么中央政府在PPP 项目的治理上也应作出差异化的策略选择,即对于经济发达地区,应变“堵”为“疏”,中央可通过强化项目投资的绩效考核,提高PPP 项目经济社会效益;而对于经济相对欠发达的西部和东北地区,中央政府应通过强化地方政府投资行为规范,限制各级政府在PPP 项目中的投资自由裁量权,实行地方人大和预算法监督下的有限投资。但无论地区经济是否发达,对地方PPP 项目投资问题的治理,应通过财政体制改革,强化预算约束,规范地方政府投资边界,建立对参与项目投资决策的政府主要官员终身追责机制。本文研究对于今后一段时期我国基础设施建设乃至“一带一路”政策下国际项目的PPP 模式合作都具有一定的指导意义。