安徽省城镇老旧小区改造技术导则负面清单研究

张高华 （安徽省城乡规划院，安徽 合肥 230091）

习近平总书记指出，要加快老旧小区改造；不断完善城市管理和服务，彻底改变粗放型管理方式，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。随着城镇化加快推进，由于老旧小区先天硬件不足、后天失修失养，成为影响居民生活和城市品质的重要因素。十九届五中全会明确提出实施城市更新，城镇老旧小区改造作为城市更新的重要内容，是重大的民生工程和发展工程，对满足人民美好生活需要、推动惠民生扩内需、推进城市更新和开发建设方式转型、促进经济高质量发展意义重大。为了防止城镇老旧小区改造成为人民心目中“不称心的礼物”，我们在修订《安徽省城镇老旧小区改造技术导则》时，思考并研究增加了负面清单管理的内容。

1 负面清单基本概述

1.1 负面清单的概念

“负面清单”来源于国际法概念，常用于国际投资领域，管理对外资准入，也称为“不符合措施列表”，即：一国政府用清单列出外商投资领域的限制条款，相当于外商投资领域的“黑名单”。党的十八届三中全会以“顶层设计”的形式明确要探索实行负面清单管理，因此，负面清单管理逐渐成为我国深化经济体制和行政体制改革的一个方向。

1.2 负面清单的特征

①法无禁止即可为，清单内的领域受到禁止或者限制，清单之外的均为非禁即入。

②负面清单内容明确、透明度高，多数国家的负面清单叠加了“不符合措施”与“行业”列表，明确列出不符措施和相关保留的行业。

③穷尽性，负面清单必须列出所有的禁止或限制的领域。

④法定性，负面清单尽量做到有法可依。

1.3 负面清单与正面清单的关系

正面清单是指一国以正面举例的方式规定外商投资应当承担的义务事项，对于没有明确列明的事项则无需承担义务，简单讲就是外商不能投资清单没有列出的领域或者行业。负面清单和正面清单都是在国际投资领域外资准入的重要管理方式，在逻辑上不同，但在功能上，都能带动外资发展，促进投资自由化，目的在于外资准入中保留相关领域或行业的义务。

2 城镇老旧小区改造技术导则负面清单的考虑

城镇老旧小区改造投资规模不大，但是惠及面广，能有效改善居民的基本居住环境，更是推动城市开发建设转型、扩大投资拉动消费、促进经济高质量发展的重要举措。为了确保城镇老旧小区改造工作能够科学、合理、有效，安徽省于2016 年编制了技术导则，并三次进行修编，紧扣“新阶段、新理念、新格局”，坚持以人民为中心，贯彻落实党中央国务院、住建部和安徽省委、省政府关于城镇老旧小区改造的最新精神和工作思路，优化了内容，实施连片改造，除了正面的技术引导，更是根据工作实际，2020 版导则首先引入了“负面清单”管理思路，把在改造实际操作中曾经存在、可能出现以及不应该出现的内容以负面清单的形式列出，明确在改造中哪些不能做，“把好事办好办实”，让城镇老旧小区成为普惠的民生，而不是面子工程，增加了可操作性和技术指导性。

3 内容研究

3.1 安徽省导则的框架内容

安徽省城镇老旧小区改造技术导则正文包括：总则、基本规定、基础设施整治、房屋综合整治、公共设施整治、安防消防改造、建筑节能改造、“适老化”改造、加装电梯改造、成片改造、实施和验收、负面清单和附则等13 章内容。

3.2 负面清单分析

安徽省作为第一个将负面清单明确列入技术导则的省份，勇于创新、敢于尝试，在编制的过程中是以实际为参照，将在实施过程中应绝对避免，将违背改造初衷、居民意愿的事项作为基础内容，应经过反复论证、征求意见确定。其逻辑结构对应前面正面的技术导则，逐条分析按照负面清单的模式列出相应的“不符合措施”，分为基础设施整治、屋面综合整治、公共设施整治、安防消防改造、建筑节能改造、“适老化”改造、加装电梯改造、成片改造、实施管理9 节共23 条内容。

3.2.1 第1 节基础设施整治，对应前文第3 章，将道路改造、管网改造应该达到却在实施过程中易出现的问题列为“黑名单”。

①道路改造后的要求方面，改造必须达到设计要求，做到路平、灯明、水通。

②根据现行设计标准，改造的小区100%要达到雨污分流，形成“小区管网未做雨污分流的，阳台污水落水管未接入污水管网的”。

③从安全方面考虑，基础设施涉及管道的整修，尤其是燃气管道，在防爆防裂防漏上要有所要求，即“燃气管道施工未达到设计标准，存在燃气泄漏、爆炸隐患的”。

3.2.2 第2 节房屋综合整治，对应第4 章，在房屋综合整治过程中尤其是按规定依法实施违建房屋拆除、墙面、屋面改造，与居民权益矛盾点较多的事项，一定要杜绝强制实施、搞面子工程等问题。综合考虑，仔细斟酌，负面清单主要有四方面内容。

①违章建筑等未按相关规定进行拆除整治的。

②改造过程中未经批准擅自改变建筑使用功能的。

③屋面改造未按标准施工，不符合安全要求的。

④墙面外饰改造不切合实际，不符合适用、经济、美观原则，搞不重实效的政绩工程、形象工程的。

3.2.3 第3 节公共设施整治，对应第5 章，公共设施整治时，务必坚持程序化、法制化，一切以居民意愿为基本参考，保障居民人身安全为准则，保持公共空间的实用性、便捷性、惠民性，确保公共设施整治，要杜绝形象工程，做好安全防护、合法合规以及保护历史等。

①绿化小品等设计不符合实际、贪大求洋，搞不切实际形象工程的。

②小区环境改造不符合安全防护要求的。

③对改造项目涉及历史文化街区、历史建筑、古树名木等未严格落实相关保护修缮要求的。

④未经征求居民意愿等程序，改变小区公共绿地等用途的。

⑤停车场出入口设置不满足交通安全要求的。

⑥充电设施设置达不到安全防护和使用要求的。

3.2.4 第4 节安防、消防改造，对应第6 章，安防消防是小区安全的基本保障，尤其是消防，务必保持道路改造不影响消防使用，设备配备符合标准，以备关键时刻不出事故。考虑道路安防消防需要和老旧小区实际，其负面清单：

①道路改造后，降低原有道路消防、救护等要求的；

②消防器材等设施配备不达标的。

3.2.5 第5 节建筑节能改造，对应第7 章，建筑节能改造是落实国家绿色、生态、环保、低碳要求，从保护环境的角度对建筑进行锦上添花的行为，为了将好事办好，考虑在满足安全和防火等规范的前提下给予改造最大的自由，只列“建筑节能改造影响建筑结构安全和使用功能，不满足相关安全和防火规范规定的”一条内容。

3.2.6 第6 节“适老化”改造，对应第8 章，伴随着老龄化社会的到来，小区改造同步考虑适老化、无障碍是社会发展的要求，也是社会文明进步的标志，为了保障适老化设施的实用性，设定其负面清单“小区主要公共活动区域未设置无障碍通道的”。

3.2.7 第7 节加装电梯改造，对应第9 章，老旧小区改造中的重点和亮点之一就是加装电梯，也是小区“适老化”和无障碍改造的重要举措，方便居民生活，但是加装电梯关系到居民的人身财产安全，必须要谨慎。起负面清单是“增设电梯影响建筑使用安全的”。

3.2.8 第8 节连片改造，对应第10章，连片改造是新增加的章节，是总结试点改造经验，结合实际提出的，是模式上的创新，以居住社区为基本单元，对于片区内的老旧小区和周边公共配套设施要整体规划，统筹资源，实施片区或者跨片区改造，设施改造参照前面的技术指导。在实施老旧小区改造中，考虑公共设施配套问题，我们建议将零星的、相连的老旧小区进行成片改造，进行整体规划、统一实施但是初衷不是为了打包而捆绑，必须实现公共利益的优化。杜绝“成片改造项目未整体规划的，未达到改善片区公共服务、公共环境成效的”。

3.2.9 第9 节实施管理，对应第11章，前期设计图纸再完美、方案再精细都要落到实施中，我们必须保证优先考虑居民诉求，改造实施过程符合法定化、程序化在实际实施过程中尽量减少对于居民正常生活的干扰和影响。实施管理着重关注“共谋、共建、共管、共评、共享”，程序符合相关规范和标准。

①改造前未征求居民及物业服务等相关单位意见的，改造项目未立项的，未公示的。

②改造项目未按程序设计、不招标进行施工的。

③未按照施工安全管理规范施工，未做好安全防护、未及时清理施工现场的。

④改造项目未经验收移交使用的，改造后无物业管理的。

4 完善负面清单的建议

城镇老旧小区改造不仅是一项建设工程工作，更是社会治理、基层组织动员工作，技术指导上引入负面清单管理制度，能确保改造成效，也更大地放权于民、让利于民，2020 版的技术导则是创新也是试水，需要到实践中去检验，更好地兼顾技术导则的指导性和管理的科学性。

4.1 进一步提升负面清单的精准性

城镇老旧小区改造负面清单的主要内容应是结合实际，实施过程中以前存在却应避免内容，作为第一个吃螃蟹的人，内容不仅要尽量满足相对的穷尽性，更要精准性，具有科学性和合理性，满足居民、施工单位、设计单位、政府主管部门等的共同需要。

4.2 提升负面清单的稳定性

省级的技术导则作为省级的行业标准，稳定性是其具有威信的必要条件,负面清单作为技术导则的重要内容，是各地市指导城镇老旧小区改造工作的指南和指引，对于居民的影响也很大，负面清单的稳定性也是政府主管部门透明性和权威性的证明。

4.3 加强负面清单的监管

负面清单不仅要关注内容和体例是否符合相关标准，更要加强监管的力度，不能一味的精简，也不能像外商投资领域的负面清单一样穷尽一切不可能、不符合、不达标的内容，要有的放矢的监管，确保能够对地方城镇老旧小区改造有所裨益，对有可能损坏居民权益，带来风险的，要加强监管。