存量医改与增量医改：中国“新医改”的实践逻辑——基于三明市和厦门市的医改调查

田 孟

一、问题的提出

医改是一道世界性难题，吸引着全球诸多国家在其中艰辛耕耘。2020年初爆发的新冠肺炎疫情更是对包括中国在内的全球各个国家医疗卫生制度的一次“大考”。新世纪以来，中国政府开始致力于探索一条不同以往的医改新路径，特别是在2009年4月中共中央、国务院发布《关于深化医药卫生体制改革的若干意见》以后，在中央政府的积极引导和地方政府的踊跃探索下，改革试验在全国各地广泛开展起来，涌现出了为数众多的医改典型。

尽管政学两界对于这些局部的医改典型是否具有可推广性存在较大争议，但几乎无可争议的是，这些局部的探索大都是基于当地的实际情况和现实需要所进行的改革创新，有些改革甚至是在当地特定的约束条件下的无奈选择，具有鲜明的“问题倒逼”特征。一方面，由于各地面临着不同的医药卫生问题或困境，因此自然需要有不同的应对办法，从而形成不同的医改路径；另一方面，中央政府并不急于自上而下地推出一种基于顶层设计并硬性要求全国统一推行的医改模式，而是积极鼓励各个地方进行不同的医改创新试验，持续推动不同医改试点的归纳总结和相互交流，从而营造出一个相对宽松而又积极的改革氛围。各种医改路径既相互竞争，又相互启发，使得整个中国成为一个巨大而又活跃的改革试验场。

在上述中国改革方法论的激励作用下，中国的“新医改”在短时间内取得了巨大的进展。这些进展可以具体分为微观和宏观两个层面。其中，在微观层面，对于各地因地制宜进行的医改创新，如果抛开其是否具有全国层面的可推广性来看，至少都是比较有效地破解了当时当地所面临的主要问题。而在宏观层面，中央政府基于全国各地的不同探索，审慎地吸纳其中的一些成熟经验、做法和原则，自上而下地推动了一些相关制度的建设，使得全国层面的医药卫生事业也在朝着一个较为良好的态势发展。尽管社会各界对于当前我国医改整体层面的绩效仍然存在一些批评，但这些批评性舆论显然已经与医改前的舆论有了本质上的不同。部分舆论认为，全国新医改的步子还可以迈得更大一些，从而在宏观层面取得更大的进展。但是，中央政府对于这样一个重大的民生事业似乎持一种更加稳妥、审慎和克制的态度，继续给各地开展创新试验预留空间，而不是急于把某一路径上升到全国统一模式并强力推行。这样一种在地方层面因地制宜、积极创新、踊跃探索、不断突破，而在中央层面审慎推广、积极组织交流的模式，体现出了政府对改革规律的深刻认识和改革进程的娴熟驾驭能力。

与国内的舆论不同，国外对于中国的新医改则给予了更多的肯定和积极性评价，其中包括世界卫生组织、世界银行等权威国际组织和《柳叶刀》等顶尖级学术杂志。这也体现出了国际舆论和国内舆论对于新医改的不同关切。其中，国内舆论更加关注新医改的不足，突出其可改进之处；而国际舆论则更加关注新医改的成就，彰显其在全球的示范意义。

近年来，学术界对于中国新医改的研究已经有了比较丰硕的成果，其中有非常多的研究都把注意力放在了微观层面，全面介绍和归纳了特定地区医改典型的具体内容、历程、做法、经验及其面临的问题等。与此同时，也有少数学者致力于从更加宏观的层面探讨整个中国医改事业的基本特征和逻辑，形成了一些比较有启发的研究成果。基于上述研究的启发及其不足，本文试图通过构建存量与增量的基本分析框架，尝试性地理解中国新医改的实践逻辑。在近年来对全国多地医改典型的实地调研过程中，主持当地医改政策试验的领导干部经常会使用“存量”和“增量”的说法概括其改革的逻辑和思路，这个现象引起了笔者的注意。研究显示，“存量医改”和“增量医改”构成了医改的两个基本类型。尽管全国各地具有不同的医改路径，但都可以归纳到这两个基本类型之中。其中有些地方选择了“存量医改”，有些地方选择了“增量医改”，还有些地方选择了两者的复杂组合。通过构建“存量医改”和“增量医改”的基本框架，有助于更好地理解中国新医改的实践逻辑及其理论创新。

二、存量医改：“三明医改”的实践逻辑

在新医改中的公立医院改革方面，“三明医改”有着非常独特的意义和影响力。近年来，学界对于“三明医改”的历程、做法和意义等方面都已经有了非常丰富的研究，但较少有人从“存量医改”和“增量医改”的角度来探讨其实践逻辑。笔者认为，“三明医改”是一个非常典型的“存量医改”。当然，在推动存量改革的同时，当地也在做增量上的努力。

众所周知，“三明医改”具有很强的内生性和诱致性。三明市并不在国家首批公立医院改革城市名单之中，这个城市之所以在2012年主动启动了公立医院改革，最主要的原因是市本级城镇职工医保基金面临巨大的运行压力，当地政府财政对于医保基金的可持续性受到了威胁。医保基金的运行风险引致财政风险，进而引起了当地市委市政府的高度重视，从而为后续的改革积蓄了强劲的政治势能，推动了以詹积富为代表的医改操盘手的登台。

一般来说，医保风险的治理主要有两种办法：一种是做增量。也即不断增加财政对医保基金的支持力度，同时也相应提高参保对象的筹资标准。只要医保基金的增长不低于医药费用的增长，就能够保证医保基金的安全运行。另一种是做存量。也即在不主要增加财政投入的前提下，通过一系列体制机制创新，把医药费用(尤其是其中的不合理成分)增长的趋势控制下来，使之与既有的医保财务状况相匹配，从而最终确保医保基金的安全运行。由于三明市对于医药费用快速上涨所引致的医保基金运行风险缺乏足够的财政增量保障能力，因此，当地政府在做存量的思路下探索出了一条以“三医联动”为主要特征的医改路径。

“三明医改”的主导者认为，医药费用的不合理增长首先表现为药品贿赂，其次是药品市场的碎片化状态大大增加了药品的流通成本。现实中，药品从生产企业中出厂，最终到药品被病人消费掉，需要经过太多的中间环节。其中，有些中间环节甚至还需要通过药品回扣等方式才能够疏通。这就导致以医保基金为主要构成的医药费用耗散在了药品流通环节，成为了药品流通环节中各个利益主体的谋利工具，从而挤压了药品治病的基本功能。为此，“三明医改”首先从药品领域切入，致力于“使药品回归治病功能”，挤压药品流通领域的水分，重塑药品流通和生产环节。通过对药品流通市场的治理整顿，打破了医药领域的既有利益格局，尤其是通过强化政府的行政干预，极大地压缩了医药流通领域的灰色利益空间，为保障医保基金的安全运行提供了一个虽然不能说是治本，但至少是治标的方案。而这些从药品流通领域挤压出来的存量利益，也构成了当地后续深化医改的重要物质基础。也正是从这个意义上说，“三明医改”的实践逻辑具有十分明显的“存量改革”特征。

其次，“三明医改”从药品领域扩展到医疗领域，通过改革医疗机构的管理体制和运行机制，致力于“使医院回归公益性、使医生回归看病角色”。早已有研究揭示，药品领域之所以会乱象丛生，除了与药品市场本身的过度碎片化密切相关以外，各级医疗机构的逐利性也是一个非常重要的推动因素。与一般商品的消费主要是由消费者主导的模式不同，药品的消费主导权主要掌握在医生手中，患者一般都会听从医嘱，因此是一种主动的强制性消费模式。显然，在药品领域的强力改革必然会影响到医院和医生的实际收入状况，如果不对其进行合理补偿的话，必然就会诱导医院和医生利用其在医疗市场中的特殊地位通过其他方式(比如从“以药养医”转变成“以械养医”、“以查养医”、“以技养医”等)进行补偿，从而削弱药品改革所取得的成果。不管是从医院机构的特殊性，还是从医生职业的专业性来说，医院运行的经济需求和医生的收入预期都构成了一个需要尊重和正视的基本事实。“三明医改”正是通过积极发挥从药品流通领域挤出来的存量利益的杠杆作用，对医院和医生进行合理补偿，调整医院收入结构，破除医疗领域的逐利性，创造性地改革了公立医院既有的运行机制和管理体制，尤其是改变了公立医院院长这个关键主体的角色、身份及其激励机制，并实行了医院全员目标年薪制改革，目标年薪的标准普遍在医生个人预期之上，医生诊疗及开药过程不再与其个人利益形成直接关联，从而有效地改变了医生的激励和约束方式。

最后，医保制度构成了“三明医改”的重要平台。第一，通过将医保基金的统筹层次从县级提高到市级，基金池的容量大大增加，提高了医保基金的抗风险能力。第二，通过同时发挥医保部门的行政监管和市场要价作用，对药品市场流通领域进行了强有力的治理整顿，提高了药品流通行业的市场集中化程度，大大减少了药品从生产到消费的各个中间环节。第三，调整医疗卫生技术服务价格，增加医院的医务性收入部分，降低医院的药品收入和耗材收入部分，从而在医院的总收入保持基本稳定的前提下，改变和优化了医院的收入结构。在医保政策的调控作用下，医院不再依靠“以药养医”，转而依靠医生良好的医疗技术服务和更好的管理；医院院长不再需要每天都想着如何发工资、盖大楼和买设备，回归到了替政府落实好医院公益性的代理人角色；而医生群体也从“给药贩子打工”的角色转向主要依靠自己的医疗技术服务自食其力的角色。医院和医生的逐利性大大降低，药品市场的集中化程度大大增加，这对于破解医药费用的不合理上涨具有十分关键性的作用，能够有效减轻医保基金的压力，从而实现政府、医保、医院(医生)、患者和药厂等相关主体的多赢。

三、增量医改：“厦门医改”的实践逻辑

在福建省的医改试验中，“厦门医改”与“三明医改”具有非常不同的内在特征。笔者认为，“厦门医改”是一种典型的“增量医改”。难能可贵的是，“厦门医改”并不是单纯地增加对医药卫生领域的财政投入，而是试图在此基础之上形成对既有医药卫生格局的变革。当然，“厦门医改”在做增量的同时，也会对某些方面的存量进行适当的优化调整。

与三明的市情相比，厦门市的基本特征是财政实力雄厚，环境质量优良。此外，厦门市的人口流入量大于人口流出量，是一座相对年轻化的城市。这些特点造就了厦门市对于当地医保基金的运行风险及其可能引致的财政风险缺乏与三明市同等程度的敏感性和紧迫性。在当地党政部门对于医保基金的运行风险及其可能引致的财政风险缺乏同等敏感性的背景下，“厦门医改”与“三明医改”具有非常不同的驱动结构。一方面，“厦门医改”的启动并不主要是来自内部的需要，而是更多的来自外部自上而下的要求或部署，这当然是与厦门这个城市本身在全省乃至全国的地位决定的，早期“要我改”的特点比较明显。另一方面，“厦门医改”启动后更多是基于医疗卫生领域的内在需要进行改革，而不是基于医保基金或地方财政压力等外在因素的需要而进行的改革，故而医改的具体路径也极具特色。

在“厦门医改”的主导者看来，医药费用的快速增长主要是因为分级诊疗机制的严重缺乏，背后是医疗卫生资源分布结构和城乡居民就医模式的不合理：大量的医疗卫生资源集中在城市下不去，结果自然是城乡居民涌入大医院，从而推动了医药费用的快速增长。解决的办法是恢复正常的分级诊疗机制，即在不打破既有利益分配格局的前提下，通过财政资源做增量，然后利用增量形成新主体，最终推动整个医疗卫生领域利益结构的优化与重构。

在“厦门医改”中，公立医院改革的主要思路是通过公立医院外的因素进行撬动和引导。其中主要包括：一是通过以“慢病先行、三师共管”为主要路径推进分级诊疗，撬动公立医院改革，促使公立医院回归自身功能定位；二是着力提升基层医疗卫生机构的综合水平，引导公立医院转型发展；三是全面推进家庭医生签约制度，夯实家庭医生签约服务。而针对公立医院本身的改革，厦门市的做法与全国绝大多数地区的做法并无实质性差别。

“厦门医改”的一个突出特征是把中央、省和市级的相关政策和精神较好地落到了实处。其中特别值得一提的是2009年1月5日颁发的《福建省人民政府关于进一步加快乡镇卫生院改革与发展的意见》(闽政〔2009〕1号)。这份文件也被省内各地称为“省政府1号文件”。在这份非常重要的文件里，省政府明确提出：要坚持政府主导，坚持乡镇卫生院的公益性质，按照分类管理、深化改革、加强建设、分级负责、保障投入的原则，深化乡镇卫生院管理体制和运行机制改革，着力提升乡镇卫生院的服务能力；明确规定乡镇卫生院在编人员人事关系收归县卫生行政部门管理；明确要求在核编定岗的基础上，丙类卫生院和山区的乙类卫生院编制内人员工资按事业单位的标准由财政全额核拨，甲类和除山区外的乙类卫生院从事公共卫生服务的人员和院领导的工资由财政全额核拨，其余人员实行差额补助。而厦门市凭借其雄厚的财政实力，对全域范围内的所有乡镇卫生院实行了“一步到位”的改革，即在重新核定编制的基础上，全部由财政差额拨款事业单位转成了财权全额拨款事业单位。与此同时，厦门市的城市社区卫生服务中心也实行了与乡镇卫生院一样的机构性质上的巨大变革。

众所周知，乡镇卫生院历来都被称为是我国农村地区县、乡、村三级医疗卫生组织体系的中间枢纽。与此相应，城市社区卫生服务中心则是城市地区三级医疗卫生服务组织体系的中间枢纽。这两大枢纽在向城乡居民提供医疗卫生服务的过程中发挥着承上启下的关键作用。正确地定位这两个基层机构的职能，切实发挥其职能，是实现分级诊疗的一项基础性工程。“厦门医改”的亮点正是通过大量的财政投入和一系列制度的建设夯实了这一基础。

首先，彻底破除了乡镇卫生院和社区卫生服务中心的逐利性，引导其转向以开展基本公共卫生服务为主要工作的职能转变，提供医疗服务(尤其是一些难度较大的医疗服务)不再作为其主要的工作内容。这一转变当然也与厦门市便利的交通条件和三级以上医疗机构众多等情况密切相关，城乡居民缺乏到乡镇卫生院和社区卫生服务中心寻求医疗服务的习惯。改革前，乡镇卫生院和社区卫生服务中心为了生存和发展，只能不断地开发病人；改革以后，乡镇卫生院和社区卫生服务中心缺乏开发病人的动力，甚至还出现了医疗不足的新情况。

其次，通过加大对城乡基本公共卫生服务项目的管理和考核力度，同时结合家庭医生签约制度，推动乡镇卫生院和社区卫生服务中心朝向以“预防疾病”为主要目标的职能转变。厦门市不仅在把乡镇卫生院和社区卫生服务中心从财政差额拨款事业单位转变成财政全额拨款事业单位的过程中投入了大量的财政资金，使得以往最困扰乡镇卫生院和社区卫生服务中心的人员经费、基础设施建设和设备采购等问题都得到了妥善解决，而且在推动和落实家庭医生签约制度方面也投入了非常丰厚的财政资金，明确规定签约费用为120元/人。

在以上诸多政策的综合作用下，厦门市乡镇卫生院和社区卫生服务中心医务人员的阳光收入明显提升，医疗逐利性大为降低。笔者近期在厦门市岛外T区调研发现，在乡镇卫生院或社区卫生服务中心工作的中级职称医生，年收入最低可以达到18万元，最高则可以超过30万元。而在厦门市岛内，中级职称医生可以拿到更高的收入，其中最关键的原因不是诊疗费，而是签约人数。在投入大量真金白银的基础上，乡镇卫生院和社区卫生服务中心的工作重心变成了实施家庭医生签约，并提供所规定的基本公共卫生服务，最终实现“预防疾病”的根本目标，而不是过去的那种以开发病人、想方设法地攫取医保基金为主要目标。基层医疗卫生机构不再具有医疗逐利性，转而致力于管理、控制、预防和减少疾病，这样一个局面显然也会对建筑于其上的县级及以上公立医院产生非常基础而又长远的影响。

在笔者看来，“厦门医改”的主要策略是不去直接触碰公立医院逐利性这个改革敏感区，而是通过大量的财政投入和制度建设在基层做了一个增量，然后利用这个增量去影响存量。疾病发生率下降了，转移到城市医院的病人自然也就少了，最终会倒逼公立医院做出改变。这样一种改革方式几乎并不需要当地的党政部门下非常大的政治决心，也不需要当地的改革者冒非常大的风险。尽管其可推广性受到了财政能力的普遍性约束，但对于厦门市本身来说，却是符合实际的，且对于类似于厦门市的其他城市而言，也具有一定程度的借鉴价值。

四、“存量医改”与“增量医改”的辩证关系

客观上说，中国医改在实践层面的创新和推进远远走在了学术界对其的认知和评价前面。通过以上分析，笔者基于“存量医改”和“增量医改”的二元框架，对福建省两个最重要的医改典型进行了概述性分析。这两个医改典型在全国层面也具有重要地位。实际上，并不存在单纯“做存量”或单纯“做增量”的医改典型，绝大多数医改典型都同时包含了存量和增量两种成分，只是不同地区对于“做存量”和“做增量”有不同的侧重。“存量医改”和“增量医改”的二元划分为我们认识中国医改的实践逻辑提供了一个新的框架和视角。

作为一种理想型的建构，“存量医改”和“增量医改”的二元划分可以用来对我国自新世纪以来，尤其是新医改以来在全国各地涌现出来的、为数众多的医改典型进行有效分类，从而帮助我们厘清诸多医改典型的一致性和差异性，并最终深化对中国医改逻辑的理性认知。其中，“存量医改”的特征是对公立医院的体制机制进行大破大立，直接对既有的医药卫生利益格局进行改造；而“增量医改”的特征是步步为营，通过在公立医院体系之外的基层医疗卫生领域发育出新的利益空间，加强基层能力建设，间接重塑医药卫生利益格局。

舆论普遍认为，中国的医改已经进入深水区和攻坚期。但对于各地如何趟过深水区、度过攻坚期，各地都有不同的“高招”，中央政府也允许各个地方根据自己的实际情况“出招”。不过，各地招数再多，也没有超出“存量医改”和“增量医改”的基本范畴。客观上说，医改是以“做存量”为主还是以“做增量”为主，并不主要取决于某个部门或个人的主观意志，而是主要受制于各地所面临的不同实际情况，受制于不同的结构性约束条件。对于三明市来说，当地的财政状况和人口结构等宏观因素决定了其没有“做增量”的基础条件，倒逼着当地党委政府下定政治决心、“铤而走险”进行医药卫生的存量改革。而这样的约束条件在厦门市并不突出，难以对当地党委政府下同样大的政治决心产生激励作用。并且，厦门市也并不需要下如此大的政治决心，该市财政实力雄厚，人口结构相对年轻化，从而促使当地政府采取了一种更加从容的、风险更小的，因而也更加稳妥的医改方案。用厦门市医改部门工作人员的话来说，就是“厦门医改是一步一个脚印，虽然每一步的幅度都迈得不是很大，但我们争取每一步都迈得很扎实，一点一滴地去做，不断朝医改的目标前进”。

由此可见，“存量医改”和“增量医改”的选择是不自由的，这是二者之间辩证关系的第一个内容。各地的医改路径选择受到了很多客观因素的制约，形成了不同的医改模式。

“存量医改”和“增量医改”的第二个辩证关系是二者都具有不完美性。客观上说，从整体层面上看，医改并没有一个固定的、统一的模式，因此也没有一个完美的模式，这已经是一个共识。而在局部，即使存在着一个完美医改模式的假设，但在现实中，医改的政策总是会有所侧重，从而有意无意地忽视了另一些方面。以“存量医改”为主要特征的医改典型，为了能够对医药卫生领域既有的利益结构形成破坏性重塑，在具体操作过程中不可避免地会存在矫枉过正的问题。这个现象在理论上可以不存在，但在实际中却普遍性地出现。与此相应，以“增量医改”为主要特征的医改典型，可能会对既得利益集团做出过多的让步和妥协，从而使产生资源投入越多、医疗逐利性越大、资源利用效率越低的“内卷化”困境。由此可见，“存量医改”和“增量医改”都不是完美的医改模式，但可能都是最现实的一种选择。两种模式的不完美特征也构成了二者进行互动、交流、启发和融合的深层基础。

“存量医改”与“增量医改”的第三个辩证关系是二者的分化与融合共同构成了整个中国医改的基本逻辑起点和未来道路选择。不管是“做增量”还是“做存量”，都遵从边际效用递减的基本规律。因此，到了某一临界点，“增量医改”必须“动存量”，而“存量医改”也必然“做增量”，最终朝向一个既做好增量又做好存量的方向迈进。在此过程中，各地的医改路径必然是多样化的，但在中国医改模式多样性的背后，也包含了政府主导下追求全民健康的统一性，具体的医改模式都是手段，是各个地方根据自己的实际做出的适宜选择。

五、小结与讨论

没有全民健康，就没有全面小康。新世纪以来，尤其是2009年启动新医改以来，全国各地涌现出了一批又一批医改典型，“三明医改”和“厦门医改”是其中两个非常重要的代表。如何科学地认识和合理地概括这些医改典型，是中国医改的实践部门交给学术研究领域的一个重要而又紧迫的课题。本文通过构建“存量医改”和“增量医改”的基本框架，并分别以“三明医改”和“厦门医改”为例，对中国医改的实践逻辑进行了尝试性的探究。

本文指出，“三明医改”是“存量医改”模式的典型代表。受制于当地的财政状况和人口结构特征，当地党委政府不得不下定巨大的政治决心，通过强有力的行政干预，对医药、医疗和医保三大领域既有的分利秩序进行了大刀阔斧的改革、整顿和调整。其中，一是医药流通领域的巨额存量利益为“三明医改”提供了巨大的空间和“红利”，故而药品改革构成了“三明医改”的切入口；二是由于大部分资金都集中在医保领域，因此医保改革构成了“三明医改”的实施载体；三是由于医院和医务人员是医改中最核心的力量，因此通过调整医院的收入结构和实施医院全员目标年薪制等医疗改革，“三明医改”改变了医务人员的目标函数，破除了其逐利性。“三明医改”直接为国家医疗保障局的成立做出了重要贡献。目前，在国家医疗保障局牵头下，“4+7”药品带量采购正在如火如荼地开展，药品流通市场开始重塑，药品虚高的价格得到了较为有效的治理，医保基金的安全运行有了坚实的组织基础。药价的大幅度下降和医保基金的安全运行为医改的深化与扩展提供了更为有利的条件。

与“三明医改”的实践逻辑不同，笔者认为，“厦门医改”是“增量医改”模式的典型代表。由于厦门市的财政状况和人口结构相对良好，当地医药卫生领域既有的利益分配格局及其存在问题还没有严重到激励当地党委政府下决心对既有的利益结构进行破坏性的重塑的地步。因此，厦门市主要采取了一种通过在外围做增量，以间接影响整体利益分配格局的策略。其中，在以大量的财政投入作为基本前提的情况下，“厦门医改”首先是通过把基层的医疗卫生机构(主要指的是乡镇卫生院和社区卫生服务中心)全部从财政差额拨款事业单位转变成财政全额拨款事业单位，对基层医疗卫生机构的基础设施建设、设备采购和人员经费等以往严重困扰着基层医疗卫生机构运转和发展的诸多重要环节进行了彻底的政府财政保障。此举彻底扭转了基层医疗卫生机构及其医生的逐利性，夯实了整个医疗卫生系统公益性的根基。然后通过大力实施城乡基本公共卫生服务均等化项目和家庭医生签约制度，引导基层医疗卫生机构从过去“以治病为中心”的旧模式向“以疾病管理和健康为中心”的新模式转变。旧模式造成疾病越治越多，病人不堪重负，新模式致力于管理、预防、控制，甚至减少疾病。民众的疾病在基层得到了管理、预防、控制，甚至减少，基层医疗卫生机构因逐利性的破除而日益具有公信力，居于县级及以上的公立医院自然也就不再会人满为患。“厦门医改”是在基层做了一个影响深远的增量，以此倒逼县级及以上医疗机构转变行为方式，最终实现区域内医疗卫生资源结构的合理化和民众就诊行为的有序化，亦即实现分级诊疗。目前，厦门市在分级诊疗方面的创新也已经引起了国家层面对这项工作的高度关注。

值得一提的是，在通过以“存量医改”和“增量医改”为基本框架构建中国“新医改”实践逻辑的基础之上，还可以进一步延伸到对中国“新医改”实践所具有的理论创新的探讨方面。其中，“存量医改”的理论创新主要体现在公立医院的管理体制和运行机制、公立医院院长和医生的激励机制，以及“三医”(即医疗、医保和药品)联动机制等公立医院内部治理结构和相关体制机制创新方面。而“增量医改”的理论创新则主要体现在包括公立医院和基层医疗卫生机构在内的整个区域内医疗卫生服务组织体系或结构及其分级诊疗的实现机制等方面的创新。这些方面的理论创新既是医改实践的直接产物，同时也对医改实践具有重要的指导意义。与此同时，通过对“存量医改”和“增量医改”的比较研究，还可以拓展到更加宏大的理论命题之上，比如：政府行为理论、国家治理理论、政策决策和试验理论、制度变迁与卫生绩效理论、组织理论等，彰显了中国“新医改”的多样化实践作为理论创新的“富矿”特质。正如习近平总书记所言：“当代中国正经历着我国历史上最为广泛而深刻的社会变革，也正进行着人类历史上最为宏大而独特的实践创新。这种前无古人的伟大实践，必将给理论创造、学术繁荣提供强大动力和广阔空间。这是一个需要理论而且一定能够产生理论的时代，这是一个需要思想而且一定能够产生思想的时代。我们不能辜负了这个时代。”在中国“新医改”实践逻辑的基础上探讨其理论逻辑，构成了接下来需要重点努力的方向。

总之，中国近年来遍地开花的医改实践已经到了需要学术界做出更多更大贡献的时候。实际上，不管是作为“存量医改”典型代表的“三明医改”，还是作为“增量医改”典型代表的“厦门医改”，都是在我国确立了“政府主导”的医改大方向和总原则之后，各地响应中央政府号召，并结合自身实际情况所进行的创新性的探索和试验。早在2016年召开的全国卫生与健康大会上，习近平总书记便已提出“要把人民健康放在优先发展的战略地位”，并强调“推进健康中国建设，是我们党对人民的郑重承诺。各级党委和政府要把这项重大民心工程摆上重要日程，强化责任担当，狠抓推动落实。要把医药卫生体制改革纳入全面深化改革同部署、同要求、同考核，支持地方因地制宜、差别化探索”。近期，习近平总书记亲赴三明市，为“深化改革”寻求“解题之道”，在三明市沙县总医院，他进一步明确指出：“人民健康是社会主义现代化的重要标志”，“三明医改”体现了人民至上、敢为人先，其经验值得各地因地制宜借鉴。这必然会激励各地在医改领域探索出更多、更好的路径、方法和模式，继而也必然会对学术界提供更多的启发，并提出更高的期待和更迫切的要求。