大学生法治教育向何处去

张家宇

(安徽理工大学 社会法研究所，安徽 淮南 232001)

2017年党的十九大报告提出，要加大全民普法力度，提高全民族法治素养，到2035年，法治国家、法治政府、法治社会基本建成。2019年党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，要增强全民法治观念，推进法治中国建设。

建设社会主义法治国家，客观上要求高校推进法治教育改革，优化法治教育内容，创新法治教育形式，提升法治教育质量和效果，培养大学生的法律思维和法治信仰。近年来，我国大学生盗窃、抢劫、故意杀人、故意伤害、利用网络实施犯罪等案件时有发生。典型案件如西安音乐学院学生药家鑫交通肇事杀人案、河南大学生“掏鸟案”、北京大学学生弑母案等。大学生违法犯罪案件，引发人们对大学生法律素养、高校法治教育等诸多问题的追问和思考。

法治兴则国家兴，教育强则国家强。大学生是国家的未来、民族的希望，是法治中国建设的有生力量。大学生毕业后分布在国家机关、企事业单位等各行各业，是法治中国建设的参与者、实践者。大学生的法律素质和法治素养，一定程度上影响我国法治建设的进程以及法治建设目标的实现。新时代背景下，大学生法治教育的应然目标是什么？大学生法治教育的实效如何？如何提升高校法治教育的质量和实效？本文拟对以上问题进行探讨。

一、大学生法治教育的目标之问

法治中国建设的时代背景下，大学生法治教育的目标是什么？笔者认为，大学生法治教育的目标可以分为三个层次：一是法律常识教育；二是法律思维能力培养；三是法治精神培养。

(一)掌握法律常识

在一个法治社会，掌握法律常识是一个合格公民必备的基本素质。法律常识是进行法律思维的前提，是树立法治信仰的基础。我国实行九年制义务教育，相当一部分学生尤其是农村的孩子，初中毕业即走向社会，一生再没有机会接受更高层级的学校教育。因此，从我国公民受教育层次看，公民在初中阶段应该完成法律常识教育。从理论上讲，一个学生完成九年义务教育，初中毕业时应该掌握基本的法律常识。法律是一门系统性的科学，内容博大精深，大学生的法律常识教育应该是中学法律常识教育的升级版。大学生法律常识教育的基本内容包括：法律的原则和理念，法治的价值和精神，公民的基本权利与义务，公共场所、家庭生活、职场工作中的基本法律制度等。具体内容包括：我国宪法、刑法、民法、行政法、经济法、社会法、程序法等法律部门的基本原则与核心制度，以及同本专业相关的法律常识。

大学生学习基本法律常识之后，应该能理解法治与法制的区别，社会主义法治与资本主义法治的差异，民主、法治、人权三者之间的关系。在此基础上，大学生应了解、理解一些法学基础理论，包括中国特色社会主义法治理论、民主理论、人权理论等。

(二)具有法律思维

法律思维是按照法律的规则、原则和理念，按照法律的逻辑，来思考、分析、解决问题的思维方式，其基本特征是讲法律、讲证据、讲程序、讲法理。法律思维不同于道德思维，道德思维主要以善恶评判为特征。法律思维也不同于政治思维，“从政治思维出发，政治是高于法律、高于一切的”。我国几千年来所形成的泛伦理化的道德思维方式，以及革命战争时期所形成的泛政治化的政治思维方式，阻碍了公民“法律思维方式的形成和普及”。因此在当下中国，培养大学生的法律思维尤为可贵。

不同于法官、律师等法律专业人士的职业性法律思维，对非法律专业的大学生而言，不能苛求他们像律师或法官一样思考问题。大学生在日常生活中能做到讲法律、讲证据、讲程序、讲法理，也就具备了基本的法律思维能力。

所谓讲法律是指大学生能以合法性作为辨别是非曲直的首要标准，以及自己行为的指引。日常生活中大学生能以法律标准来观察、分析社会现象、社会事件、社会问题，进而得出合法与否的结论。大学生具有权利义务责任观念和法律风险意识，能以法律后果预测利弊得失。大学生遇到了矛盾纠纷，能考虑以法律手段解决。当法律与道德、人情、习俗等发生冲突，大学生能理性选择法律至上，自觉遵守法律。所谓讲证据是指大学生有证据意识，理解证据的合法性、客观性、关联性，思考问题以事实为依据。所谓讲程序是指大学生有程序意识，具有按照法律程序办事的思维和习惯。所谓讲法理是指对于社会生活中的矛盾与纠纷，对于社会现象与问题，大学生能运用法律的基本原则、原理得出结论，说明理由，阐明道理。

(三)具有法治精神

法治精神的内容包括自由人权与平等和谐、公平正义与效率效益、积极履责与制约公权、“规则治理与良法善治”等价值内核。培养大学生的法治精神，至少包括两个层面的内容：一是培养法治思维；二是培养法治信仰。

其一，培养大学生的法治思维。法律思维与法治思维既有区别又有联系。法律思维是法治思维的前提和基础，法治思维是法律思维的高级形态。法治思维是指执政者在法治理念指引下，遵循法律的逻辑，按照法律规范、原则和精神，对所要解决的问题予以分析、研判，形成结论或决定的“思想认识活动与过程”。在这种意义上讲，公务员尤其是领导干部更应具有法治思维。首先要培养大学生的法律思维，在此基础上，逐步培养他们的法治思维。培养大学生的法治思维，要让大学生理解领悟法律面前人人平等、权力制约、人权保障、正当程序、法律至上等法治的基本原则与理念。

其二，培养大学生的法治信仰。“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”。培养全民法治信仰，客观需要做到法律面前人人平等，法律面前没有特权，没有歧视。法律是执政者治国理政最重要的规范，是人们日常生活最重要的行为规则，“潜规则”行不通，没有市场，依法办事蔚然成风。培养全民法治信仰，客观需要做到立法科学、执法严格、司法公正、全民守法。立法机关民主立法、科学立法，制定出的法律才可能符合规律，体现多数人的意志，才可能是“良法”。行政机关严格执法，执法公开、公平、公正，权力在阳光下运行，接受公众监督，政府自然有公信力。司法机关裁判案件高效公正，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，司法自然有权威。包括大学生在内的民众目睹、参与、经历民主立法、严格执法、公正司法等法治实践，自然会自觉守法，相信法律，信仰法治，认同社会主义法治道路。实践出真知，实践是检验真理的唯一标准。培养大学生的法治精神，“最重要的是实践”。所以，高校的法治教育应强化实践教学，通过开展法治实践调查、参与立法活动、旁听法院审判案件等多种形式，鼓励大学生参与法治实践。

二、大学生法治教育的定位辨析

(一)大学生法治教育是普法教育

1985年“一五”普法规划要求，高校设置法制教育课程，大学生应学习法学基础理论和同本专业有关的法律知识。1996年“三五”普法规划要求，法制教育是大学生的必修课，落实和保障法制教育的教学大纲、学习教材、授课教师和课时。2001年“四五”普法规划要求，高校开设法制教育课程，落实计划、师资、教材、课时。2016年“七五”普法规划要求，加强大学生法治教育，增强大学生的法治观念，提升大学生参与法治实践的能力。

从1986年开始实施的“一五”普法规划，到2021年启动实施的“八五”普法规划，我国全民普法教育走过了35年历程，包括大学生在内的青少年始终是普法教育的重点对象。1987年以来，全国高校先后开设必修课程“法律基础”“思想道德修养与法律基础”“思想道德与法治”。在大学生中开展法律教育，是落实国家普法教育的具体举措。

(二)大学生法治教育是通识教育

通识教育是一种教育理念，是一种教育内容，是一种人才培养模式。通识教育的宗旨，是培养具有社会责任感、全面发展的社会人和“国家的公民”。然而，通识教育最大的困境可能是通识教育缺通识。高校通识教育应包括哪些内容？对大学生而言哪些知识最有价值？这不仅是一个科学判断问题，更是一个价值判断问题。不同的教育目的，不同的教育理念，不同的教育价值观，结论会有差异。

尽管高校通识教育的具体内容有所争议，但在法治中国建设背景下，法治教育应该是我国高校通识教育的重要内容。这是因为，若全国一届又一届的大学生，没有接受过良好的法治教育，不具有基本的法律素养，那么到2035年，我国基本建成法治国家、法治政府、法治社会的目标难以实现。

我国高校教育的目标，是培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。实现这一教育目标，前提是大学生要成为合格的公民。合格的公民需要具有基本的法律素质，公民具有基本的法律素质需要接受良好的法治教育。大学生可以从家庭、学校、社会中接受法治教育，但学校教育依然是法治教育的主渠道。

不同于分学科、分专业的专业化教育，高校法治教育是一种通识教育。对非法律专业的大学生而言，法治教育不是为他们提供法律职业能力训练，而是培养他们的法治常识和权利义务责任观念，培养他们遇事找法、解决问题靠法的思维方式，以及自觉守法、办事依法的行为习惯，培养他们成为具有一定法律思维能力和坚定法治信仰的高素质公民。

(三)大学生法治教育是素质教育

建设社会主义法治国家，法律素质已然是公民的基本素质。2001年“四五”普法规划要求，努力实现这样一种转变：由提高全民法律意识转向提升全民法律素质。2006年“五五”普法规划指出，全面开展法制宣传教育，是提升全民法律素质的一项基础性工作。

高校法治教育“实质是一种素质教育”，旨在培养大学生的法律素质。除了专业素质之外，大学生还应具有哪些基本素质，尽管存在分歧，但法律素质应是大学生的基本素质之一。从社会层面看，在一个法治社会，法律素质应该是一个合格公民具有的基本素质。倘若没有众多具有良好法律素质的公民，没有广泛的民众基础，那么法治社会仅仅是一种人为的宣示。从国家层面看，毕业后分布到各行各业的大学生，只有接受过良好的法治教育，具有法律思维和法治信仰，才会有依法办事的思维和习惯，才可能成为法治精神的实践者、传播者、弘扬者，从而推动社会主义法治国家建设。

(四)大学生法治教育独立性之辩

1.大学生法治教育从属性之反思。1987年国家教委发布《关于高等学校思想教育课程建设的意见》，将法制教育定性为思想教育，将“法律基础”课定性为思想教育课程。1998年中宣部、教育部发布《关于普通高等学校“两课”课程设置的规定及其实施工作的意见》，将法律教育定性为思想品德教育，将“法律基础”课定性为思想品德课。2005年中宣部、教育部发布《关于进一步加强和改进高等学校思想政治理论课的意见》，将法律教育定性为思想政治教育，“思想道德修养与法律基础”课定性为思想政治理论课。

我国大学生法律教育先后从属于思想教育、思想品德教育、思想政治教育，没有独立的地位。从法治的立场分析，法律教育与思想教育、品德教育、政治教育是不同的。思想政治教育内容广泛，至少包括思想教育、政治教育、道德教育、法律教育四个方面的内容。这四种教育之间既有密切联系，又有显著区别。那么，在大学生素质教育过程中，如何合理平衡这四者之间的关系？在课程设置、教材内容、学时安排等方面，如何科学合理划分这四者的比重？不仅理论上存在争议，而且实践中难免顾此失彼。

目前作为大学生法治教育主渠道的“思想道德与法治”课程，包括思想修养、人生哲理、中国精神、伦理道德、法律基础等众多内容，课程内容过于广泛庞杂。从法治教育的实效看，2005年“法律基础”课程改革以来，大学生法治教育的质量明显下降。

值得注意的是，1986年全民普法教育以来，普法教育的重点对象一直包括大学生。2006年“五五”普法规划以来，全民法治教育日益加强。2016年“七五”普法规划将之前的“法制宣传教育”提升为“法治宣传教育”，要求加强大学生的法治教育，增强他们的法治观念，提升他们参与法治实践的能力。显然2006年以来高校的法治教育，与全民普法教育规划的目标与要求存在相当大的反差。

2.大学生法治教育独立性之证成。大学生法治教育的定位应由从属性向独立性转变，主要理由是：第一，学科与专业的独立性。法律教育不同于思想政治教育。根据《授予博士、硕士学位和培养研究生的学科、专业目录》规定，思想政治教育属于一级学科马克思主义理论下的二级学科，而法学是独立的一级学科，下设法学理论、宪法学与行政法学、刑法学、民商法学、诉讼法学等二级学科。法学、思想政治教育分属不同的学科，不同的专业。法律教育也不同于道德教育。道德教育属于一级学科哲学下的二级学科伦理学的范畴。法学、伦理学分属不同的学科，不同的专业。“法律与道德、法学与伦理学并肩而立、相互比照”。

从我国普法教育实践看，法律教育显然不同于道德教育、思想政治教育，法律教育具有独立性。1985年全国人大常委会通过的《关于在公民中普及法律常识的决议》要求，把法制教育同道德品质教育、思想政治教育结合起来。2001年“四五”普法教育规划要求，要把法制教育和思想道德教育紧密结合起来。2006年“五五”普法教育规划提出，品德教育与法制教育同等重要，法制教育要与道德教育相结合。2016年“七五”普法教育规划提出，推进法治教育与道德教育相结合。

第二，法律教育内容的专业性。法律内容博大精深，具有很强的系统性和专业性。一级学科法学下设法学理论、宪法学与行政法学、刑法学、民商法学、经济法学、诉讼法学等10个不同的专业。对于一个法律人而言，通过系统的专业学习与长期的职业训练，方能谙熟法律之道。法律内容的专业性，客观要求从事法律教育的教师具有法律专业背景。没有法律专业背景的教师，没有经过系统的学习和专业培训，难以胜任高校大学生的法治教育。

第三，法治教育的实效性。法律教育独立于德育，独立于思想政治教育，有利于增强高校法治教育的实效。无论是德育还是思想政治教育，其内容都非常宽泛，包括但不限于道德教育、思想教育、政治教育、法律教育等内容，在教育过程中难免顾此失彼。独立的法律教育课程，独立的法律教育教材，专业化的授课教师，自然有利于提升大学生法治教育的教学质量与效果。

三、大学生法治教育的实践考察

本文从课程设置、教材内容、授课教师三个维度，考察我国大学生法治教育的实效。

(一)课程设置

1985年中共中央、国务院转发《中央宣传部、司法部关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》，要求高校开设法制教育课程，大学学生学习法学基础理论和同本专业有关的法律知识。1987年国家教委发布《关于高等学校思想教育课程建设的意见》，要求设置“法律基础”课，规定为30学时，该课程为必修思想教育课程。1998年中宣部、教育部发布《关于普通高等学校“两课”课程设置的规定及其实施工作的意见》，要求设置2门必修思想品德课程：“思想道德修养”“法律基础”。“法律基础”课专科28学时、本科34学时。

2005年中传部、教育部发布《关于进一步加强和改进高等学校思想政治理论课的意见》，将之前的“法律基础”“思想道德修养”合并为一门课程：“思想道德修养与法律基础”，该课程为必修思想政治理论课。2020年中宣部、教育部发布《新时代学校思想政治理论课改革创新实施方案》，将高校“思想道德修养与法律基础”更名为“思想道德与法治”，规定该课程为3学分，从2021年秋季开始实施。

回顾课程历史变迁可知，从1987年到2005年，高校通过“法律基础”课这门专门的课程培养大学生的法律素质。2006年到2020年，以及2021年秋季之后，高校通过“思想道德修养与法律基础”“思想道德与法治”这种混合的课程培养大学生的法律素质。

(二)教材内容

2006年之前，“法律基础”这门课程的主要内容，是法学基础理论，我国宪法的基本制度、公民的权利与义务，行政法、民法、刑法、经济法、诉讼法等部门法的基本原则与核心制度。通过“法律基础”课以上内容的教学，引导大学生运用马克思主义法学理论，观察、分析和解决问题，自觉履行法律义务，正确行使权利，培养大学生的法律意识、法制观念以及依法办事的能力。这一时期，“法律基础”课教材主要由法学专家编写。

2006年，马克思主义理论研究和建设工程重点教材《思想道德修养与法律基础》问世，至今已经修订了8次。2006—2010年教材，内容均为8章，其中法律部分均为2章。2013年教材，内容共7章，其中法律部分3章。2015年教材，内容共8章，其中法律部分3章。2018年教材，内容共6章，其中法律部分1章。2021年教材《思想道德与法治》，内容共6章，其中法律部分1章。从教材内容上看，自2006年以来，“思想道德修养与法律基础”课法律部分内容呈削弱趋势。

(三)授课教师

从1987年到2005年，“法律基础”课主要由法学专业教师讲授。授课教师普遍具有法律专业知识背景，大学生法律教育的教学质量有良好的授课教师队伍保障。2006年之后，“思想道德修养与法律基础”课教师的专业背景多样，讲授这门课程的教师队伍中，具有法律专业背景的教师极少，法律基础部分主要由没有法律专业背景的教师讲授。如果承认法律是一门科学，具有相当的专业性，那么大学生法治教育的教学质量与效果可想而知。

从课程设置、教材内容、授课教师三个维度考察，一个基本的判断是，2006年以来，我国大学生法治教育的教学质量和水平普遍不高，教学效果普遍不理想。在大学生仅学习“思想道德修养与法律基础”课，而没有机会选修法律类课程的高校，这种情形尤为突出。

四、大学生法治教育的改革路径

(一)提升法治教育定位

大学生的法治教育属于全民普法教育的有机组成部分。与义务教育阶段、高中教育阶段相比，高等教育阶段的法治教育，是更高层级更深层次的法治教育。高校法治教育既要增长大学生的法律常识，提升大学生的法治理论，又要培养大学生的法律思维能力，培养自觉守法、遇事找法、解决问题靠法的思维方式和行为习惯，更要培养大学生法律至上的法律理念与良法善治的法治信仰。

相对于专业教育而言，大学生法治教育属于通识教育。就大学生素质结构而言，大学生法治教育是素质教育。结合教育理论与实践，我国大学生法治教育的定位应该是通识教育与素质教育。建设社会主义法治国家，需要广泛的民意民众基础。在一个法治社会，绝大多数公民应该具有良好的法律素质，具有运用法律常识辨别是非的能力，具有知法守法尊法用法的习惯。到2035年，我国要基本建成法治国家、法治政府、法治社会。实现这一目标，我国高校的法治教育只能加强而不能削弱。

长期以来高校的法治教育从属于思想政治教育，从教育实践看，2006年以来，高校法治教育的质量和水平不高，高校法治教育的实效欠佳，大学生法治素养的培养并不理想。因此，建议改革法治教育从属于思想政治教育的理论与实践。具体而言，提升大学生法治教育的定位，法治教育由从属性向独立性转变。与此同时，大学生法治教育需要独立的法治课程、高质量的法治教材、专业化的授课教师。高校法治教育的独立性改革，有助于提升高校法治教学的质量，增强高校法治教育的实效，进而有利于培养大学生的法治素养。

(二)改革法治教育课程

课程是法治教育资源的主要来源，也是落实高校法治教育目标的“核心载体”。评价高校法治教育效果的一个重要标准，是法治教育课程以及课程实施的质量。从目前我国高校法治教育的现实看，需要改革法治教育课程，改革法治教育与思想教育、道德教育、政治教育等混合的课程设计。尊重教育教学规律，设置科学的法治教育课程，方可提升高校法治教育的教学质量，增强高校法治教育的教学效果。

按照《青少年法治教育大纲》要求，高校应将法治教育列为通识教育的重要内容，设置专门的法治教育课程作为公共必修课，开设法治相关课程作为公共选修课。改革高校法治教育课程内容的混合模式，鼓励高校开设独立、专门的法治教育课程。为科学设置法治教育教材的内容，保障法治教育教材的质量，建议由法学专家编写高校法治教育教材。与此同时，加强法治教育的“教学实践环节”，不断完善和创新法治教育的内容、模式与手段。

(三)推进法治教育教师的专业化

增强高校法治教育的教学实效，保障高校法治教育质量，让大学生学有所思、学有所获，授课教师是关键。法学博大精深，具有很强的专业性。法治教育由没有法律专业背景的教师讲授，欲“以其昏昏，使人昭昭”，难以确保法治教学的质量，也难以实现高校法治教育的目标。所以，应由法学专业教师开展大学生法治教育，高校法治教育授课教师应该专业化、高素质。

“思想道德修养与法律基础”课程改革之前，以及2021年秋季实施的“思想道德与法治”课程，其中法律基础、法治部分的教学内容，可采取专题教学模式，由具有法学专业背景的教师讲授。

(四)构建法治教育评价机制

《中华人民共和国高等教育法》第44条规定，“教育行政部门负责组织专家或者委托第三方专业机构对高等学校的办学水平、效益和教育质量进行评估。评估结果应当向社会公开。”教育部、司法部、全国普法办发布的《青少年法治教育大纲》提出，科学的青少年法治教育评价机制要建立健全，教育部门可以联合司法部门，组织或者委托第三方，对学校青少年法治教育情况进行评价。

根据以上规定，我国可以建立高校法治教育质量评价机制。教育部、司法部组织全国法学专家、教育专家，按照科学的法治教育评价标准、指标，对全国高校法治教育的教学质量、教学效果、教学水平进行专项评估。与五年普法教育规划周期一致，高校法治教育质量评估每五年一次。通过高校法治教育质量评估制度，促进高校法治教育课程改革、师资队伍建设、经费与资源保障，不断提升高校法治教育的质量和效果。