立法规划：定位与完善

[摘 要]立法规划作为立法过程的基础性环节，指明立法方向及任务，保证立法有序进行。我国《立法法》虽然规定了立法规划制定主体，但未就其具体的操作进行说明，立法规划的内容定位也不明确。立法规划被认为是立法准备工作中重要环节，具有“准法”的性质，是对未来某一段时期社会经济发展的立法需求预测与统筹安排。为了防止“关门立法”、政府部门利益法制化的发生，立法规划的编制应坚持人大主导地位，必要时草案可交由第三方草拟，并进一步拓展立法渠道，促使编制程序透明化。

[关键词]立法规划;准法;立法准备程序

一、问题的提出

立法规划是指立法者关于立法工作以及立法相关工作的设想与部署，主要任务和目的是在于使立法工作有计划、有步骤、有目的地进行。[1]立法规划对立法工作开展发挥了重要的作用，具体表现在确保社会生活迫切需要的法律能够得到优先出台，并统筹立法力量，调动各方的积极性参与立法，实现科学民主立法。基于此，立法法规定，人大常委会通过立法规划加强对立法工作的统筹安排。《立法法》规定建立了立法规划的雏形，但是对于立法规划的基本范畴，无论在理论与实践中，都缺乏实质有效的运行机制。特别是基于立法科学的基础上，为了防止部门利益的法制化以及对于立法资源的竞争状况，立法规划该如何定位？

二、立法规划的现状及性质

（一）立法规划的现状

针对上述问题的讨论，有必要了解立法规划的制定程序。目前除全国人大常委会外，相当一部分省、自治区、直辖市人大常委会也制定立法规划。根据《立法法》第五十二条第二款规定，人大常委会负责编制立法规划和拟订年度立法计划，并督促立法规划和年度立法计划的落实，根据立法法条文释义，立法计划通常也稱为年度立法计划，贯彻五年内的立法规划要求，落实立法规划所确定的立法项目，最大限度地减少立法的盲目性，并提高立法质量。[2]

全国人大自20世纪80年代以来开始制定了立法规划，立法规划有力促进了立法工作的制度化，实现了国家经济、政治建设、文化建设、社会建设方方面面均有法可依。[3]但是立法法并没有就人大常委所编制的立法规划的来源进一步解析，从实践来看，成为一个项目如果要纳入立法规划或者年度立法计划，首先它的前提的必须有提案发起人，可以是深入研究、广泛调研的代表提出，也可以是主动发表意见的人民群众;其次，就上述所征集到的提案，由立法机关主导的项目科学的论证。

（二）准法或者半法

有学者认为，立法规划属于一种准法性质的规范性文件，也称之为“准法”或“半法”，也是我们通常所说的软法。立法规划作为准法，它的效力不仅具有质的规定性，也有量的规定性。尽管立法规划欠缺不能在质层面上影响效力的内容，却总能在量的层面上影响立法规模。[4]立法规划作为诱导性的规范，依靠外在的利益使得权利机关能够按照基本的立法规划框架完成立法。这种外在利益不仅来源于现实需求、政策的引导，也来源于为实现相对完善的、统一的法律体系的国家需求。从设立立法规划的初衷，也可见为了实现国家法治化进程的普遍诉求，这种利益追求对人大代表或者政府机构产生了对于立法规划内在规则的认可，并将此作为年底绩效的评判标准。因此，立法规划是原则上没有法律约束力但实际上有效力行为规则。[5]从法律规则要素的角度出发，立法规划并不具有任何强制力，违背立法规划也不会被课以法律责任。首先，立法规划并不是单纯法条，立法规划并不具备法律规则三元素，即假定、处理、制裁三部件，法律规则最核心部门在于引起当事人权利、义务之间关系的变动，这一点在立法规划上得不到体现。此外，立法规划是可以进行灵活变更的，不同法的实施，立法规划一经作出，只要有必要的话，可以发生变动、中止或终止的效果。例如，十二届全国人大常委会将立法规划调整，将备受关注的土地管理法修改列为条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案，所以立法规划应当是指令性、有预期的，当然，也是具有滚动的、指导性的特点。

（三）立法准备程序

也有学者认为，立法第一步骤就是立法规划和立法计划，并将立法规划和立法计划定性为“立法准备程序”，[6]将立法规划纳入立法过程。狭义上的立法准备活动仅包括为正式立法提供前期准备的必要性、基础性过程，其内容主要有两项：一是确定地方立法的立项;二是法律草案的起草。[7]广义上立法准备活动包括在法律案审议之前的立法预测、调研、试点开展的所有工作，立法准备的外延远远大于立法规划。立法准备有助于法律的起草者克服制定、创设、修改法律中遇到的种种困难。将立法规划定性为立法准备程序，因为两者拥有共同的本质特征，即对于立法起草者或者立法权利机关来说，立法规划并不具有类似法一样的约束力，换句话说，立法规划和立法准备活动都是可以根据社会现实的需要作出进一步的修改。立法规划往往“千锤打锣，一锤定音”，无论是立法预测还是立法规划，都是为了及时起草法规所作的准备性活动。作为立法过程中“前立法”阶段，在此阶段，可以对法律规制的必要性进行考察与调研活动，并将不需要立法的事项、有重复立法的嫌疑、有损法律稳定性以及同上位法抵触的法律予以舍弃，排除出立法规划的行列。特别是如果在短时间仓促准备了质量不高的立法资料，并以此罗列了法条草案，其后果可能是法律的制定者不得不通过后续环节，包括解释、修订，以弥补法条缺失、不完整的陈述。

（四）计划和管理的性质

立法规划具有管理或者计划的性质，科学管理的前提往往需要事先拟定它的立法内容与程序设定。立法规划将规划分为可以审议法案以及仍然需要考察、调研确定草案的法律分开，先解决紧急、社会缺失法律，才能发挥法律对管理经济和社会生活各个领域的重大作用。例如，2021年市场监管总局立法工作计划提及，加强重点领域立法，加大立法统筹协调力度，聚焦改革发展急需、人民群众反映强烈的难点问题和市场监管工作中亟待解决的突出问题。

（五）立法预测

有学者将立法规划等同于立法预测，立法规划是立法预测的延续。立法预测是对未来立法发展趋势（规律）的探求和预先推测，而规划则是对未来立法的行为的安排和部署。[8]例如，加拿大律师协会必须在短时间（几个星期或一个月内）制定不少于一项的法案，而且所提每一个法案制定一个健全的，可行的立法方案，预测和提供可能出现的所有问题和情况。[9]。首先，立法预测的准确与否，很大程度上是由前期的调研是否深入，相关的资料是否完善息息相关，立法规划的前提也是在调研和相关资料完备时作出了是否需要立法的判断，正如马克思所说的，“立法权并不创造法律，它只揭示和表述法律”;其次，立法预测的类型有长期、中期、短期之分，也与立法规划具有一致性。但是二者仍有不一致之处，立法预测包括有立法权的机关预测，如人大代表与人大常委会的立法预测、国务院的立法预测、地方立法机关立法预测等，这些绝大部分的预测都具有权威性，能够被采纳付诸实践;而非立法机关的立法预测，中立性和专业性强，预测的科学性强，但是纳入立法规划的可能还需要权利机关进行判断。

（六）小结

这种“乔庄打扮的法”，在法律体系未建成时确实取到卓越的成效，伴随中国有特色的社会主义法律体系的建成。虽然从第七届到第十二届制定类项目与修改类项目平均的审议率与通过率为50.67%与45.74%，[16]立法规划与审议、通过法案契合程度一般，但是由于立法规划软约束力的影响，法律体系仍然往按照一定的框架运行。这套做法，在实践中已通行30多年，被认为是“一套行之有效的制度机制”。

三、立法规划的建构

那么如何构建以效率为主、民主为辅的立法规划设定模式？如何紧抓立法规划的效率这个主要矛盾，同时也不忽略其民主化建构？或者说在立法规划的确定中如何防止政府部门利益化？可以从几个方面入手。

（一）发挥人大在立法规划过程的主导作用

按照波尔斯比的议会类型的划分标准，我国的人大代表不仅仅是议论型的决策机构，也可以使一切需要立法问题规范化并转化为法律[22]。我国的人大对于法律法规的出台享有主导作用，这种主导作用在立法规划制定的过程中表现为对提案筛选以及最终的决策权。在立法的过程充斥着不同利益之间博弈、交流，它是不同群体利益诉求折衷的产物，从人大及其常委会、政府、政协以及社会团体、专家学者的参与，立法程序类似一个协作的大平台，人大在这个平台上发挥着主导的作用。所以，人大要以“问题引导立法、立法解决问题”为准则，以充分调研与论证为基础，本着宁缺毋滥的原则，围绕“确有必要立法、确保立法可行”来制定立法规划。

（二）发挥委托第三方起草法案的作用

一部良好的法律要求专家的参与以确保其科学性，同时，也需要公众的广泛参与以确保其民主性。如果在制定立法规划所确定的提案来源于政府部门，为了防止部门利益法制化及地方保护主义的出台，应选择由独立的第三方，如研究机构、科研机构、社会组织、行业协会，接受起草部门的委托，进行相关专业的法律法规草案起草，可以发挥第三方专业、独立的作用，以便解决过分重视立法规划的效率而忽视民主化建设的诟病。

（三）进一步促进程序公开、透明

在立法规划的制定中倘若坚持以效率优先的话，必然在制定过程中对某些民主化公众参与程序予以舍弃。因此，进一步促进程序公开化，完善监督机制、反馈渠道，是弥补立法规划制度选择缺憾的一种方式。进一步提高立法规划工作的透明度，透过广大市民、舆论的监督，能够克服立法中的部门倾向，避免了法出同门。

（四）拓宽立法收集渠道

传统中由政府部门单一提出立法项目的做法，虽然现在已有较大的改善，但是公众提案的采纳率并不高，很大原因在于个人表达能力的限制，无法对普遍性问题作出自己的判断。例如，可以通过新媒体等路径采集公众对是否设立某部法律的选择性判断，阐释该项目纳入立法规划的原因，并且在平台开放表达渠道，以便公众作出的判断与选择。

[参 考 文 献]

[1] 周旺生：《立法学》[M]，北京大学出版社，1988年9月第一版，第502页

[2] 全国人大常委会法制工作委员会国家法室 编著：《中华人民共和国立法法释义》[M]，法律出版社2015年7月版本，第167页

[3] 武增主编：《中华人民共和国立法法解读》，中国法制出版社，2015年5月版，第196页

[4] 参见江必新：《论软法效力——兼论法律效力的本源》[J]，《软法与治理评论》）（第一辑），法律出版社，2013年8月版，第42页

[5]See Snyder Francis：The Effectiveness of European Community Law： Institutions， Processes， Tools and Techniques， Modern Law Review 56 Mod. L. Rev. （1993） ，p.32

[6] 参见乔晓阳主编：《立法法讲话》[M]，中国民主法制出版社 2000 年版，第 100 页。[7] 参见孙育玮，穆中杰：《地方立法准备阶段应理顺的基本关系》[J]，《上海师范大学学报（哲学社会科学版）》，2005年5月，第34卷第3期，39-45页

[8] 参见许俊伦：《地方立法论》[M]，中国民主法制出版社，第108页

[9] See Driedger， E. A. The Preparation of Legislation，31 Can. B. Rev. 33 （1953），p.42

[10] [日]岩井奉信，李微译：《立法过程》，经济日报出版社，1990年12月版，第5頁。

[作者简介]尤荣祥（1992 -），男，福建泉州人，广州商学院专任教师，助教、知识产权师（中级），法学硕士，主要从事知识产权法学、立法学研究。

[基金项目]2019年度广东省高校认定类科研项目“电商信息服务设备漏洞的法律规制”（项目编号：2019WQNCX133）成果