海绵城市建设试点城市投融资模式研究

雷兴凤 孙安萍 严小云 郑文婷 胡雨琦

摘要：由于海绵城市建设项目本身具备巨大的融资压力，且融资渠道单一，融资模式已经成为其未来健康快速发展的基础。因而，构建多元化的投融资方式在当前中国经济形势下就越来越重要。本文通过深入地研究了我国目前现存的海绵城市规划建设投融资模式，分析了PPP、BOT、PFI这三种典型融资模式，根据文献资料法，查阅文献资料、搜集数据进行研究，总结了我国海绵城市建设投融资模式的现状和存在的一些突出问题，从制度保障、经营模式、项目收益三个方面提出了一些改善海绵城市项目融资困境的具体措施和对策建议，以期为缓解我国海绵城市建设项目融资难的问题做出贡献。

关键词：海绵城市;投融资模式;文献资料法;PPP、BOT、PFI模式

一、引言

海绵城市是指像海绵一样，能够吸收水分，具有良好的"弹性"的城市。通过海绵城市建设工程可以为城市节约更多的水资源，减轻对城市的雨洪和土壤危害，改善城市的排水问题，提升城市的生态环境，促进城市适应环境变化。然而，虽然近年来党和中央都在大力支持海绵城市的建设，但是当前我国海绵城市的建设工程项目依旧存在着巨大的经费和资金负担压力，仅靠各级政府的补助已经远远不足以支付其所有者的建设经费。

二、海绵城市建设项目研究现状

近几年，在国家和政府的大力支持和推动下，海绵城市的建设得到了快速的发展，但海绵城市的建设仍存在着以下五个方面的问题：

1.资金投入不足

由于海绵城市自身具有公共物品属性，其盈利较少，而且目前的资金投入主要形式是政府投入，但从每年国家财政支出上看，能投给海绵城市建设项目的资金十分有限，而海绵城市建设投资消耗巨大，仅依靠国家财政的支持远远弥补不了资金的严重缺口。

2.融资渠道单一

传统的项目融资主要依赖于政府直接拨款和国内银行贷款，而海绵城市建设形式性汇报较多而实质性的盈利收入较小，政府为了追求可见政绩对其建设热情度不高，重视度不够。而且由政府直接拨款往往是有限的，这使得海绵城市项目的建设规模受限，往往达不到其应有的效益。另外，复杂的审批手续更容易滋生腐败，得不偿失;其次，国内银行贷款会加大政府的债务，增加其财政压力。目前，海绵城市投融资模式亟待解决的问题主要在于如何合理协调市场资源配置和政府调控引导的作用，如何发展PPP模式（政府和社会资本互相合作）、特许经营等模式并吸引大量社会资本参与。

3.市场机制不完善

海绵城市建设项目的公共物品属性，其盈利较少，难以吸引投资者参与融资。政府在海绵城市建设方面缺少经验，没有完善的市场机制制约，其管理模式不如私营企业，很容易给项目建设带来许多问题。

4.融资效率低下

政府部门的工作效率历来比较慢，而海绵城市建设项目往往依赖于政府的财政拨款，进而导致融资效率的低下。此外，政府制定的--系列的条件和审批手续，使得许多私人部门望而却步。

5.缺乏融资模式评价体系

目前，海绵城市建设项目融资模式的相关研究大部分集中于可行性的融资模式和融资效率互相比较等方面，没有科学的，系统的决策体系，缺乏一套符合海绵城市建设项目特色的融资模式评价体系。大部分海绵城市建设项目的模式选择为定性分析，大多选择依旧停滞在定性评价上，通过定量化的办法进行选择，不可避免的会受到主观因素的影响，缺乏官方的评价指标体系指引，所以需要构建更加科学完备的融资模式的评价方法。

三、海绵城市建设三种典型投融资模式的研究

海绵城市建设融资主体多元化可以有效缓和政府的财政支出压力、提高海绵城市建设和运营服务的效率、合理分配海绵城市建设和运营风险以及使海绵城市的效益最大化。本文主要对PPP模式、BOT模式和PFI模式进行分析。

（一）PPP融資模式

PPP模式，即通过政府和社会各界资本的合作来提高公共基础设施和服务的一种融资模式，主要强调风险分担和利益共享，由协议明确双方的风险、责任和收益，政府和项目公司全程合作，私营企业提供公共服务，政府发挥监督职能最后项目将在合同满期后无偿移交给政府。海绵城市建设以水资源的利用、水资源的安全性、以及水资源生态系统的循环性等维度来衡量，具有规模宏大、系统性强、建设范围广等特点。在政府缺乏资金的情况下，引入社会各界资本，坚持制度引导、社会参与，政府积极与社会资本合作，推动建设海绵城市发展。

（二）BOT融资模式

BOT 模式是基础设施投资、建设和经营的一种方式，属于特许经营类中的一般特许，由政府提供特许协议权，私营部门在一定时期内拥有所有权与经营权，通过基础设施建设回收投资和利润，期满后项目将无偿移交给政府 。在 BOT 模式下，政府将项目外包出去，私营企业并未参与前期工作，投资者有且只有项目的经营权而没有所有权，自负盈亏，所以必须对其承担的项目进行详细的评估分析。

BOT模式主要有以下特点：①政府作为项目管理者直接参与项目。②投资者在取得特许权之后才可在BOT模式建设项目。③BOT模式在高速公路、铁路、机场等项目上运用广泛，而且多数具有国家垄断的特点，究其原因总结为投资规模大，高技术要求，建设周期长，以及建设过程中及经营过程中风险高的特性。④特许期截止后，政府可以无偿享有项目的所有权，且项目无需清算。⑤复杂的法律关系存在于项目主体方之间，且通过特许协议来共同管理、投资以及承担相应的风险。⑥在还款期间，项目财产会一直受到来自抵押权的限制：反之在回报阶段，随着经营期的不断减少，回报数额会随之逐步增长，政府的所有权也将逐步扩大，直至政府收回所有权。

（三）PFI融资模式

PFI模式是民间主动融资的一种融资模式，又译为“私人融资活动”或“私人主动融资”。在 PFI模式下，政府部门负责进行招投标，私人部门负责项目的建设与运营，在特许期结束时政府部门再收回项目，而私营部门也会相应获得支付回收成本。相对来说，PFI 模式的后期运营权处理更灵活，其自身不具有开发能力，强调私人资本的主动融资，政府的主要目标是有效的服务，而不是设施所有权。

PFI模式具体包括如下特点：①施行全方位代理制。②开放式管理。③主体较单一，通常为本国民营企业的组合。④合同到期后，在正常经营期间，私人企业未达到预期收益，即可通过继续拥有、或续租方式，取得项目的运营权。

四、海绵城市建设试点城市投融资模改善的对策建议

（一）制度保障

1.完善相关政策吸引社会资本加入

社会企业的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施工程项目就吸引得不了社会和资本投入。政府部门应当制定与其他相关的政策，给予对外投资者一个相应的政策扶持做出补偿，例如税收优惠、借贷和担保、给予对外投资企业沿线的土地优先使用和开发权。通过制定这些政策能够增强社会资本对于海绵城市建设项目的投融资积极度。

2.健全法律制度

海绵城市涉及水资源、水生态、污水处理、环境保护和市政建设等各个方面政府可以结合各个行业或部门分别制定相适应的法律法规政策，真正做到依法治水。具体说来，可以强制规定城市绿地花园建设率、城市开发面积、城市污水排放量等指标，从法律法规的层面增强公众对于海绵城市建设趋势的必要性的了解。对于后期的运营维护，地方政府应该出台具体的强制性的法律规范和相应的奖惩措施，促进海绵城市建设项目能够科学有序、可持续地进行。

政府运用法律工具和相应的奖惩措施强制监管海绵城市建设项目的各项考评和实施，能够有效避免地方政府的面子工程和绩效唯一的意识：另一方面也能够提升了海绵城市建设项目的科学性、合法性和正规性。

（二）经营模式

海绵城市建设的试点项目，可以根据实际情况，合理选用PPP、BOT，PFI等融资模式。采用“技术+资本”、总承包的方式按照“DBFO”（设计-建设-融资-运营）统筹组织实施海绵城市的建设，建立有效的政府绩效考核机制，按照绩效考核的标准按效付费，对社会资本进行监督。

（1）政府授权城市管理局作为实施单位，按照法定程序选择社会投资人，与政府制定机构组建项目公司，双方按照各自比例注册项目公司，社会资本方控股。

（2）项目公司负责海绵城市建设的设计、投融资、建设及运营管理。项目公司同金融机构、设计单位、建设施工单位、材料供应商、保险机构等签订相关合同，保障建设施工的顺利推进。与此同时，政府可以按照绩效标准对项目公司进行考核，按照绩效标准进行付费。

（3）在運营期间项目公司负责保障海绵城市设备设施的正常运转，依照项目协议取得合理收入。同时政府按照绩效标准对项目公司进行考核，按照绩效考核标准进行付费。

（4）项目公司在项目运营期满后将所有资产进行移交，由政府方指定机构进行接收，按照移交标准进行性能测试并移交。

（三）项目效益

1.社会效益

在社会效益上，实行海绵城市有助于降低内涝风险。首先，建设海绵城市，有利于提高居民居住地的生活状况，提升土地和房屋等不动资产的价值。其次，海绵城市基础设施的建设推动着经济的发展，并提供了更多的就业岗位，使民众的生活得到了一定的改善。另外，海绵城市的建设有利于改善城市的生态系统、城市景观以及空气质量等。最后，营造良好生态，有利于提升城市整体生态环境面貌。

2.环境效益

提高雨水控制和资源利用水平，增加地下水补给实施海绵城市建设项目，可以通过“渗滞为主、蓄排结合、净用相辅”的雨水综合利用技术，削减雨水径流峰值、增加地下水补给，同时降低城市的内涝风险，有利于增强人们对雨水的控制能力。

3.经济效益

（1）减缓城市洪涝损失

建设海绵城市可以降低将因城市水涝造成的经济损失。转被动的预防雨水为主动的控制和利用雨水。在安全的前提下，尽可能多的保留雨水，实现延迟洪涝发生、缓解城市的雨水危机，减少因城市洪水而造成的损失。

（2）提高土地价值

海绵城市工程项目建设实施，将生物滞留等技术融入景观设计，实现建筑主体与附属设施的综合设计。实施后，明显降低城市内涝发生频率及可能性，改善了该城区的整体环境和居民的生活环境，还会给周边居民的身心健康带来好处。良好的生活环境会带动海绵城市试点区域内土地价值，同时在其周边的土地价值也会受其影响而节节攀升。

五、结论

海绵城市建设工程是我国城市生态与文明建设工程在推进城市管理过程中的一个具体表现，也是有效解决当前我国城市降雨问题以及实现城市水资源生态健康可持续发展的需要。但是，我国目前的海绵城市在建设与发展中仍然存在融资途径单一，项目风险较低，收益率不高等问题。各级政府的有关主管部门应当通过研究制定相应的制度，鼓励社会各界对于资本的积极投入，积极向广大群众宣传推进海绵城市项目建设的优势与益处，推行各种投资优惠、税收等优惠政策，来有效地保证和促进推动海绵城市项目的大力建设和稳定且健康可持续地发展。

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