双一流视角下高校内部审计协同治理机制优化研究

张晓毅，吴雅琴

(1．铜陵学院 会计学院，安徽 铜陵 244061;2．渤海大学 经济学院，辽宁 锦州 121000)

在国家统筹推进世界一流大学和一流学科建设的背景下，伴随着国家经济由高速增长向高质量发展转型，财政压力下教育经费的增长受到一定程度的限制，实施高效的高校治理势在必行。内部控制是高校治理的重要组成部分，而内部审计又是内部控制的重要内容。提高高等教育治理体系和治理能力、教育质量、反腐机制，实现可持续发展和“双一流”建设，离不开以绩效为导向的科学合理的预算管理体系，也离不开有助于绩效管理和资源配置优化的内部审计。高校只有坚持管理创新和制度创新，建立、优化高校内部审计协同治理机制，完善协同治理机制的运行机制、动力机制和约束机制，才能促进“双一流”目标的实现。

一、建立高校内部审计协同治理优化机制的必要性

(一)背景

按照2015年以来发布的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》的通知(国发［2015］64号)、2017年发布的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法(暂行)》(教研［2017］2号)、《中央高校建设世界一流大学(学科)和特色发展引导专项资金管理办法》(财科教［2017］126号)、2018年《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》(教研［2018］5号)等国务院、财政部、教育部“双一流”建设的重要政策法规，部属、省属、市属各高校纷纷出台“双一流”具体建设方案。“双一流”背景下高校内部审计面临巨大挑战，要围绕“双一流”总体目标和学校发展战略，找准定位、聚焦重点、有效促进“双一流”建设目标的达成。

(二)内部审计定义

按照2018年审计署修订出版的《审计署关于内部审计工作的规定》(审计署令第11号)的规定，内部审计是指对本单位及所属单位财政财务收支经济活动内部控制风险管理，实施独立客观的评价监督和建议，以促进单位完善治理、实现目标的活动，其职能是有效监督、独立评价和精准建议。

(三)内部审计内容

内部审计的内容包括以下五个方面，分别是:监督内容拓展到内部控制及风险管理领域;为学校领导开展战略决策诊断的战略审计;信息系统设计和运行情况信息系统审计;事后监督转向全过程的全覆盖审计;对师资队伍建设、学科建设人才引进、进行科学研究等专项资金管理使用效果的专项资金绩效审计。

(四)建立高校内部审计协同治理优化机制的意义

首先，有助于以审计结果为导向进行管理。通过科学、合理、细化、量化的核心指标设置，以及可比可测、动态调整、共建共享的标准体系构建，能有效提高绩效评估、评价的客观性和准确性。

其次，协作机制以建立服务导向型内部审计进行业务处理，为高校宏观管理、领导决策、单位内部管理服务。通过提供精准的审计建议有效提高单位管理效率，提高办学效益。

再次，协作机制能有效促进高校的管理创新。协助机制创新了审计整改机制、整改动态报告机制和审计整改跟踪检查机制，能有效促进高校的管理创新。

二、“双一流”视角下高校内部审计协同治理优化机制框架

“双一流”视角下，构建高校内部审计协同治理优化机制，需要从理念、技术、业务和管理四方面入手，建立协同优化的运行机制、动力机制和约束机制①郭建华，肖功为．双一流建设背景下高校内部审计制度优化与创新［J］．湘南学院学报，2020(8):15－18．。根据高校内部管理的实际情况，结合国家对高校内部管理的相关要求，构建协同治理优化机制框架，可以参考图1进行设计:

图1 高校内部审计协同机制框架图

三、“双一流”视角下构建高校内部审计协同治理优化机制面临的问题

(一)效率普遍低下

尽管国家、教育部和审计署的多个文件都对高校内部审计做了明确的规定，但由于高校隶属于部署、省属和市属等不同的多重隶属关系，使得高校的实体对应所负责任是不同的。对应缺少独立性的高校内部审计职能部门，无法出具社会审计强制性、独立性的审计意见，从而让被审单位必须遵守和执行以避免社会声誉的受损和经济效益遭受损失。

目前部分高校尚未开展战略审计，内部审计为学校领导出谋划策的职能没得到很好的发挥。高校常规的经济责任审计存在缺少前期风险的预测而提出的建议有所遗漏或缺乏针对性、评价体系不够科学，缺乏权威公正、报告质量的水平不够高、审计结果公开度不够等问题①蔡元帅．高校内部审计促进学科建设的实施路径——以一流大学(学科)和特色发展引导专项资金“审计为例”［J］．审计观察，2020(8):50－53．。

目前高校会计系统和信息系统还不是一体化，缺少纪检监察、组织、人事、财务等职能部门与审计部门的长效联动，审计部门要把按照明确下来的任务融入常规性审计工作并不理想，去相关部门收集和调取证据，无论是软件操作流程的繁琐、各级授权数据程序审批、数据有效保管和固化等方面，都增大了控制风险和数据丢失风险，增加了审计工作的复杂化，降低了审计工作效率。

(二)缺少动力机制

高校审计建议没有强制性，与各院系的经济利益、个人考核奖惩、领导职务升降不挂钩，不能触动经济利益的威慑力，造成被审计单位忽略审计结果，未能发挥预警警示，内在动力缺失。由于协同机制尚未建立，造成双向信息沟通不畅，外在动力欠缺，致使审计结果不能综合转化和有效整合利用，需要审计结果的部门又无法及时获取相应的处理公开信息。

(三)内部审计监督职能失灵

造成运行机制出现断裂点和动力机制缺乏的根本原因，主要表现为:学校领导班子重视不足;高校内部控制建设简单;高校整体治理环境有待优化;体制机制尚未理顺;顶层设计未能形成制度建设－执行监督－考核评价的闭环体系等。

目前高校内部普遍缺乏绩效审计目标、内容、方法、评价体系方面的准则和制度，来规范高校绩效审计。绩效目标的设定缺乏学校战略目标的引导，许多高校没有建立全员参与意识的绩效管理系统性工程，有头无尾审计现象时常发生。在收到整改报告后，对真实性、完整性问题不能及时核实，对被审计单位整改过程中的困难和问题缺乏沟通和指导，对涉及面广、整改周期长的问题难以形成闭环管理。缺少源头意识的审计，就事论事居多，易造成屡惩屡犯或多单位复发。服务审计不到位，缺少由校领导主导的联席会议汇报，和相关部门绩效领导现场协调被审计单位问题、督促各职能部门配合的协作运用机制。

四、“双一流”视角下高校内部审计协同治理机制优化策略

(一)实施闭合管理，续接断裂点，完善内部审计运行机制

“双一流”建设视角下内部审计运行机制的起点，是高校对“双一流”建设目标的宣讲，这有助于高校每个员工形成与学校命运与共的责任意识和积极主动参与协作的文化氛围。高校应设立明确的领导小组和工作小组等组织机构，负责与职能部门和二级院系协调常态化工作。例如，有的高校在实务处理中将小组办公室设在发展规划与学科建设办公室，由其负责提出具体的建设目标、任务、周期、举措和资源配置等。

高校应建立自有审计信息系统，将业务流程的信息化系统和会计系统通过大数据引入到内部审计信息系统，开发协同办公作业平台及工程项目管理系统和结算审计网上平台监管系统。将完善内部控制嵌接到内部审计的日常工作中，做到经济权力运行的制约与监督系统完备、精简效能、构建目标运行有效。审计信息采取比较分析法、成本效益法、标杆管理法等统计获得，使审计数据保持常态化、规范化、程序化、及时性、准确性及良好的利用率，让审计评价结果更加客观和科学，使具有趋势性的审计信息提供审计证据更直接和全面，通过相关性分析为高校内部管理提供充分可靠的数据支撑和精准建议。

在申请重大项目阶段，可在加强学校内部审计力量的基础上，引入外部独立审计机构帮助进行专业化的绩效审计工作，对与学校战略目标相匹配的绩效目标专项进行指导，对其内容、指向、合理性及关键指标的考核设置不同的权重，进一步提升评价结果的合理性和有效性。

作为常规长效的审计工作，要形成多维视角和多元体系的各部门、各二级院系之间的协同联动，运用大数据、信息化技术，建立审计问题整改综合情况的动态数据库和问题整改台帐。对整改时间长、效果差的难点问题，通过分类、责任分解、重点责任、领导和部门整改时限等进行持续跟踪，坚持发现问题核查、确认、消耗三结合原则，确保每一项问题都是政策落实、内部制衡、效率效果三要求的闭环管理，从而提高工作效率，保证工作质量，实现审计效能最大化。

(二)健全多维度问责动力机制①苗连琦，袁少茹，胡亚敏．高校“双一流”建设经费绩效审计问责机制研究［J］．财会通讯，2020(23):104－107．，提高内部审计的结果效力

高校内部审计的目的不仅仅是发现问题，更重要的是做到有效监督、精准建议和独立评价，最终要提高教育资源使用的经济性、效率性和效果性，审核各种经费使用的合规性和可持续性，在此基础上形成的审计结论具有威慑力，督促各方执行。但在工作实践中，内部审计的结论既没有强制性，也不与教职工奖惩、职务升迁和部门利益直接挂钩，其效力大打折扣。要想建立各方遵守的动力机制，内部审计作为高校的内设职能部门，推行本部门的强制力是不现实的，应由高校领导班子带领做好学校的顶层动力机制设计。

绩效审计在现代高校治理中起着至关重要的作用，但高校绩效管理大多借鉴企业绩效管理(以企业价值最大化为目标)，缺少高校实际情况的现实考虑，使审计人员的职业能力受到一定程度的考验。同时，由于我国尚无统一的绩效审计准则，高校根据上级政策文件条款制定符合常态化、规范化的教育体系特色的绩效审计管理办法和实施细则，还需要不断的摸索。高校可依据政府会计应用指导，融合国家审计、社会审计和内部审计的优势，在国家审计的主导下，促进高校绩效审计工作常态化。在确保审计质量的前提下，降低审计成本，提高高校治理效率。

建立绩效审计结果与个人年终考核、干部选拔任用的挂钩机制，充分发挥绩效审计的监督管理作用，使问责机制规范化和常态化。学校和二级学院在财务方面的责权利关系，坚持权责匹配、权责对等。审计结果及整改情况作为干部选拔考核奖惩的重要依据。在资金使用效率上对交叉、重复、碎片化、低效和无效的资金，根据具体情况削减、取消或收回，并依照相关规定统筹用于倾向性支持项目。如，有的高校设备处发放大型设备开放补贴的重要依据是上年度总结报告，对使用成果突出的用户在下年额度审批上给予适当政策倾斜;科研处加强独立科研机构的管理、科学考核和评估，每年对科研平台和协同创新平台进行年度考核等。

(三)按时效性和重要程度建立审计结果的综合分类简报与风险清单，提高约束机制的服务保障及监督功能

建立内部审计协作的约束和服务保障机制，是有效提高“双一流”建设执行力的重要举措。内部审计协作机制的运行机制是否高效，动力机制是否能发挥作用，关键在于约束机制中保障机制和监督机制是否健全与配合。从学校层面要建立健全“双一流”建设项目的项目立项管理、评审以及项目库管理在内的管理体制与制度，实施项目全过程监控，督促高校各层级归口管理职能部门和二级单位落实实体责任，对项目建设进度实施动态化跟踪，加强与其他职能部门协同服务和推进建设的良好环境，形成整合到位的高效执行力。

高校的独特属性决定高校建立核心绩效指标和标准体系不仅要体现自身的办学特色和发展方向，还要加强与兄弟高校绩效审计评价结果的可比性和一致性。对“双一流”建设和项目经费的审计可嵌入到院系等二级单位领导干部经济责任审计项目中开展，配合年度预算管理审计和教育部要求的对双一流建设情况开展的中期自查，制定管理风险环节的责任主体。预决算审计已成为高校内部审计常规业务，在经济责任审计中，内审部门与各职能部门还应进一步加强协同，将问责事项、权限、程序、标准等以制度形式固化，将多维度问责机制形成威慑力，确保内部审计结果的时效性。内部审计协同机制通过普遍性、倾向性问题的审计简报、风险清单和管理建议书，公开、提示和警示有关部门的问题性质和严重程度。纪检监察部门与内审联动，通过约谈、通报、批评等方式对整改不力、屡审屡犯等情况问责到人，人事部门与内审部门联动，将审计结果及整改情况纳入校内巡视和廉政考核内容，强化联动效果①李 健，许静娴，陈少炎．“双一流”高校治理下经济责任审计助力改革策略研究［J］．教育财会研究，2019(4):56－59+65．。

综上所述，在国家统筹建设世界一流大学和一流学科“双一流”建设背景下，实施预算绩效管理势在必行。高校应以一流意识、一流管理促进“双一流”建设和发展，推进内部审计协作机制的构建。只有多角度、多层次地利用审计结果，发挥内审工作潜力，有效推进高校综合改革，才能防范化解风险，不断提高高校办学质量和办学效益。