疫情背景下对我国临时救助制度的探索与思考

贾鑫　陈诗倩

新冠疫情影响下，大部分高校实行网上授课模式，加之开学后高校封校，原本依靠大学而繁荣发展的周边经济遭受极大打击，高校附近部分店铺倒闭，商贩生意惨淡，收入状况堪忧。对西安大学城学校周边商贩的调查结果显示，临时救助办法并未被严格落实。原因在于宣传力度不够，社会力量的参与机制也不完善。應积极协调各类社会组织、慈善组织等力量参与进来，探索政社联动模式，搭建救助平台，构建基层协同救助体系，整合多方资源，做到全方位叠加救助。

研究背景

根据《国家突发公共卫生事件应急预案》对突发公共卫生事件的划分，2019年末暴发的新冠肺炎疫情就属于我国典型的重大突发公共卫生事件。其实在2019年末新冠肺炎疫情暴发后，中央财政就于当年下拨了1472亿元用于特殊群体基本生活保障和临时救助支出基础上，提前下拨了1030亿元来保障特殊困难群众的基本生活。[1]受疫情影响，大部分高校实行网上授课模式，加之开学后高校封校，原本依靠大学而繁荣发展的周边经济遭受极大打击，高校附近部分店铺倒闭，商贩生意惨淡，收入状况堪忧。此次新冠肺炎疫情传播速度快、影响范围广，对全国各地的社会经济生活都造成了不同程度的损失，所以各地政府也增发了补助金。从新冠肺炎疫情中我们可以看到，中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组发布了《关于进一步做好疫情防控期间困难群众兜底保障工作的通知》（国发明电〔20209〕号）指出：“各地对低保对象、特困人员等特殊群体确诊感染新冠肺炎的，以临时救助制度为基础，根据困难程度每户发放1000元-10000元不等的临时救助金，可“一事一议”加大临时救助力度。对符合条件的建档立卡贫困人口，要及时纳入临时救助范围”。并且2018年《西安市临时救助办法》中对临时救助对象条件的评定与之是相一致的。可见疫情期间的临时救助对象仍仅限于低保、特困人员等特殊群体，自营商铺、流动商贩等个体经营群体并没有明确地被纳入临时救助对象范围内。特别是非属地户籍的个体经营户想要在疫情期间获得相关的社会保障补贴及政府临时救助就更难了。

相关文献综述

国内疫情期间专门针对临时救助制度的研究文献相对较少，较多的是有关面临重大突发公共卫生事件时的社会救助制度的研究文献。而且大多时候，临时救助制度都是被置于社会救助的大框架下进行研究的。

在对我国临时救助现状问题及发展路径的研究方面：虽然我国临时救助制度在逐步完善，救助人数在增加，但秦加加认为我国临时救助制度仍存在与专项分类救助制度边界及临时救助对象模糊、救助资金有限等问题。所以他指出现行临时救助制度可以从建立健全临时救助法律体系、精简审批程序、积极引导社会公众参与方面进行完善。[2]徐丽敏、赵濛濛认为我国临时救助制度在建制理念、制度设计、制度实施这几个方面面临发展困境，在他看来我国临时救助制度的发展走向应该是转变救助理念、理顺制度体系、发挥政府职能的同时强调多元主体责任。[3]王思南对我国临时救助制度的现状进行分析发现，到目前我国临时救助方法分散在各类政策文件及部分法律法规之中，总体来看，临时救助制度法律强制力不足、效力层级较低。在他看来，想要加强临时救助制度执行力度就要不断完善相关制度建设、加大工作量投入、进一步规范完善操作程序。[4]

通过对相关文献的梳理，现有文献大多将临时救助制度置于社会救助的大框架下或从某一案例出发进行研究，主要是探讨分析我国当前临时救助制度的现状问题及其发展方向路径的选择。但是，就当前研究来看，专门针对重大突发公共卫生事件下临时救助制度的研究偏少。当今社会是一个多元风险叠加的社会，在风险突发的情况下临时救助制度发挥好“救急难”作用是很重要的，也将关系着我国社会的总体稳定。所以，在新冠肺炎的背景之下研究好临时救助制度，是很有必要。

调查结果

本次调查以陕西省高校周边商贩为研究对象总体，采用多段抽样的方法，选取西北大学周边、西安外国语大学周边作为样本抽取地区，在三地区共发放问卷115份，抽样样本涵盖自营店铺店主、经营小推车生意商贩和经营地摊生意商贩，共回收有效问卷95份，有效率达到82%。此次调研中，男性48人，女性47人。年龄在31岁至40岁占比最大，高达42.1%，家庭成员人口为7人、8人、9人的占比排在前三位，三者总计54%;样本中，自营店铺65份，小推车生意的21份，地摊生意1份，其他为8份，多为店铺打工者;77%的调查对象所工作的地方不是户籍所在地，只有23%的调查对象为本地人;在调查中发现，仅1%的调查对象为低保户，其余都未能享受国家兜底保障待遇。具体判断如下：

1、对调查对象的基本判断为：

（1）大多数调查对象收入来源单一，绝大部分都没有从事农业生产活动或打工，仅依靠店铺或小推车生意，抵御风险的能力较差。

（2）疫情期间绝大多数调查对象操持旧业或待业在家，据访谈可知，此期间收入极少，难以支撑日常花销，多数受访者表示是“啃老本儿”，依靠储蓄支撑开销。

（3）绝大部分调查对象表示收入大幅下降，勉强可以或者有些困难、非常困难支撑生活，可见疫情期间，高校周边商贩遭受严重打击，生活压力巨大。

2、对调查对象临时救助方面的判断为：

（1）临时救助政策宣传力度小，民众对此不甚了解。在调研中我们意识到，有些民众甚至未曾听说过临时救助政策。

（2）临时救助政策未能精准识别急需救助人群，其应急性作用无法启动。高校周边商贩这一群体，受疫情影响急需救助，然该群体文化程度有限，享受到的信息资源也十分有限，不能自觉主动申请救助。临时救助制度也无法精准识别，无法发挥其作用，供需无法匹配。

（3）超过一半的调查对象认为救助金是最为直接方便的救助，落实期限大多选择七个工作日，该群体中不少人认为落实得越快越好。

（4）该群体对临时救助的需求很大，但也有部分人会因为该补助申请条件严格而放弃申请。

（5）希望线上申请的调查对象占比高于希望向乡镇政府申请的占比，可见智能手机对我们生活影响之大，选择这一部分的人认为线上申请较为方便，节约时间，效率较高。但也有一部分人担心线上无法操作，更倾向于向乡镇政府申请，认为与工作人员交流更加清晰。

（6）在期望的现金补贴水平方面，并不是所有人倾向于选择越多越好，大部分民众的选择为中等水平，认为1000-1500元/月足矣。

临时救助政策问题分析

1、临时救助制度宣传力度较小，民众知晓率低

以西安市为例，政府虽然已经出台了临时救助的相关制度和办法，但通过调查走访得知，绝大部分商贩都不了解有关临时救助的相关政策，甚至有些人从未听说过，更别谈主动申请抵御危机，由此可见，政府并未充分利用宣传栏、宣传册或者报刊、广播电视、互联网等媒体来宣传这项政策。

2、临时救助制度效率低下，相关政策有待落实与监督

以高校周边商贩为例，外来人口较多，家庭负担重，文化程度较低，流动性强，面对突发公共危机时十分脆弱。而我国临时救助制度无法精准识别此类急难型临时救助对象，主动发现受理机制和申请受理的结合较差，无法落实救急作用。[5]2018年审核通过的《西安市临时救助办法》中，受理臨时救助分为两种。即为依申请受理和主动发现受理。“镇人民政府（街道办事处）、村（居）民委员会要建立救急对象主动发现机制，帮助其提出救助申请并受理。”但通过调研可知，政策有待落实，救助办法不能流于形式，浮于表面。

3、临时救助申请形式单一化，救助信息不畅，申请材料复杂化

《西安市临时救助办法》中针对申请形式有如下要求：“符合条件的家庭或个人，可向镇人民政府（街道办事处）提交书面申请，填写《西安市临时救助申请审批表》，从而提出临时救助申请。申请材料包括：家庭成员身份证、户口簿（居住证）、收入财产及遭遇困难的情形的书面材料、核查家庭经济状况的授权书、所提供信息真实完整的承诺书以及县（区）民政部门规定的其他需要提供的材料。”

信息化是当代及未来社会的总体趋势。笔者认为，在信息化大背景下，此类申请形式过于单一不便，智能手机的便捷作用未被发挥;其次，由于大部分救助对象文化水平有限，笔者认为，提交全部的申请材料对救助对象而言是有一定难度的。

4、救助形式较为单一

《西安市临时救助办法》中对于符合条件的救助对象，可以采取发放临时救助金、发放实物、提供转介服务的救助方式。在实地访谈中，笔者了解到救助对象的需求呈现多样化、差异化，例如解决房租过高问题，解决老人看病难问题，等等。由此可见，虽然发放救助金是最为直接有效的形式，但救助办法实施中，还是缺乏其他有效的服务救助;

5、社会力量参与度较低

社会组织等社会力量具有规模小，救助快捷，方式灵活等特点，因此社会力量特别适合参与临时救助。但从调研中，笔者发现，几乎所有的调查对象都未受到过社会组织的救助，这证明在临时救助中，社会力量的参与度较低，社会力量参与机制不甚完善。

讨论与对策建议

1、加强临时救助制度的宣传力度

加强政策宣传力度，制度的宣传不应流于形式和口号。基层民政部门要充分发挥宣传册、宣传栏、广播、互联网、报纸等作用，持续不断地宣传临时救助政策的申请条件和方式等。宣传具体可通过以下方式进行：入户走访宣传，与民众进行面对面宣讲，同时也可入户核查、走访慰问;开展临时救助政策咨询日，向民众讲解相关信息;利用“村村通”广播宣传;村居委会充分利用宣传栏、标语等开展宣传工作等等。[6]

2、加大临时救助工作的力量投入，建立相关配套的监督机制

第一，要加大专业人员的投入，建议按照每1万人配置不少于1名工作人员的标准进行落实，奠定基层力量;[7]同时降低人员变动的随意性，保障临时工作的连续性。第二，创新传统说教式的培训方式，开展有效培训活动，增强临时救助工作人员的能力和综合素质;在培训工作人员业务水平的同时，要加强责任心教育，促进主动救助常态化。第三，增加临时救助工作经费投入，保障工作顺利开展。

在监督机制方面，一是要建立边缘人群建档制度和救助回访制度，将急需救助的人群及时建档，纳入救助范围中;同时，及时回访救助人群，了解群众生活是否得到切实改善。二是报告体系，要建立严格的数据报告体系，[8]按时如实上报临时救助项目运行的多项数据，上级政府根据数据进行监督、检查、考核等，要切实采取强硬措施，真正落实救助办法。

3、充分发挥“互联网+”作用，开通线上申请新方式

各地区参与救助工作的部门之间应建立完善的救助信息共享平台，促进数字化办公系统全面建成。[9]线上整合资源，共享信息，例如建卡贫困户信息、残疾人员信息共享，避免纸质版材料的再次递交申请，简化工作流程，缩减审批时间，以发挥临时救助的最大效用。让政府的救“急”，急人所急。

由调研可知，高校周边的商贩对申请形式持不同意见：一部分年纪较大者倾向于和政府工作人员提交申请，大部分人倾向于线上申请。因此笔者认为，申请形式理应创新再发展，一方面保留原来的申请方式，另一方面，推进临时救助的网上申请，促进申请的便捷化，在方便救助对象的同时，也提升了临时救助的工作效率。

4、结合实际情况，丰富临时救助形式

临时救助是一套综合性、托底性的社会救助服务体系，内容具有多样化的特点，包括现金救助、实物救助和服务救助，在实际情况中，更应该重视服务救助。[10]急难受助者的需求是多样化的。各地应结合实际情况，要拓展完善救助方式，可通过临时救助提供紧急医治、临时庇护、应急护理、心理干预、临时照料护理、精神慰藉、危机处理等服务，并且探索和完善服务救助的实施模式、评估体制、操作程序等内容，以全面、及时、有效地应对受助者的多样化需求。

5、完善社会力量参与机制，加大第三方的引入力度

以西安市为例，《西安市临时救助办法》中第六章社会力量参与中提到“民政部门可以将临时救助中的具体服务项目通过委托、承包、采购等方式，向社会力量购买服务，鼓励、支持、引导社会力量参与临时救助;公益慈善组织、社会工作服务机构、企事业单位、志愿者队伍等社会力量可以利用自身优势，在临时救助对象发现、专业服务、发动社会募捐等方面发挥积极作用。”

但通过调研可知，救助办法并未被严格落实。笔者认为原因在于宣传力度不够，社会力量的参与机制也不完善。应积极协调各类社会组织、慈善组织等力量參与进来，探索政社联动模式，搭建救助平台，构建基层协同救助体系，整合多方资源，做到全方位叠加救助。

结 语

通过对高校周边部分商贩进行调研访谈，细致深入地了解到了疫情对该群体的深刻影响。在对数据进行统计分析的基础上提出我国临时救助制度的问题所在，并探讨了优化对策与建议。本研究成果尚存在一定的局限性：一、提出问题主要是站在了商贩的角度，政府层面有所欠缺;二、因为全部调查对象都未接受过临时救助，因此没能更深入地了解到真正受助者的情况。有待于在未来研究中进行补充。

参考文献

[1]中华人民共和国中央人民政府.国务院联防联控机制介绍强化疫情防控期间困难群众兜底保障工作情况[EB /OL].2020-03-14.

[2]秦加加.现行临时救助制度存在的问题及对策研究[J].内蒙古科技与经济，2015（22）：22-23.

[3]徐丽敏，赵濛濛.我国临时救助的制度困境与发展策略——基于发展型社会政策视角[A].天津市社会科学界联合会.发挥社会科学作用促进天津改革发展——天津市社会科学界第十二届学术年会优秀论文集（下）[C].天津市社会科学界联合会：天津市社会科学界联合会，2017：6.

[4][7]王思南.加强临时救助制度执行力度的研究[J].办公室业务，2020（22）：39-40.

[5]于知琳.关于加强和改进临时救助工作的思考[J].劳动保障世界，2019（11）：65.

[6]卢爱芳.现行临时救助制度执行中存在的问题及对策研究——以重庆市綦江区为例[D].重庆：重庆大学，2018.

[8]宋绪男.美国贫困家庭临时救助制度研究[J].社会保障研究，2017（06）：89-93.

[9]陈晓锋.政府临时救助绩效管理研究——基于上海市区级政府层面[D].上海：上海师范大学，2017.

[10]梁土坤.时代变迁中的临时救助制度：实践效果与未来方向[J].西北人口，2016，37（02）：16-21+28.

作者简介

贾 鑫 西北大学公共管理学院劳动与社会保障专业在读学生

陈诗倩 西北大学公共管理学院劳动与社会保障专业在读学生