关于完善陕西省疾控体系的思考

新冠肺炎疫情防控对我国疾控体系建设提出了新的挑战。国家疾病控制局的成立预示公共卫生的第一道关口将逐渐加强，更能有效维护人民群众健康。福建省三明市在疾病预防和控制方面的探索，可以为陕西省建立高效疾控体系、完善疾控机制、加强疾控队伍建设等方面提供有益借鉴。

确保人民群众生命安全和身体健康，是我们党治国理政的一项重大任务。新中国成立以后，为有效应对鼠疫、天花、疟疾等烈性传染疾病，依托原解放军总部和五大野战军的医疗队资源组建了最初的疾控机构，随后历经多次调整、改革和发展，至今仍在不断完善中。2003年SARS后，各级疾控中心的设置和管理得到了极大的加强，为维护人民群众健康作出了积极贡献。

2020年初暴发的新冠肺炎疫情是新中国成立以来发生的传播速度最快、感染范围广、控制难度最大的公共卫生突发事件。在党中央坚强领导下，我国的抗疫成果举世瞩目。虽然现阶段该疫情尚未完全消除，国外还处在高发期，但我国已经转入常态化防控阶段，经济社会发展和疫情防控得到较好统筹。这从一个侧面证明了中国特色社会主义的制度优势，也说明我国公共卫生应急体系和疾病控制体系基本经受住了考验。但是，不可回避的是，作为公共卫生体系的重要组成部分，中国疾控体系在未知病原疫情的早期预警上存在着短板，这一体系亟需改善。[1]

2020年2月14日，习近平总书记高屋建瓴、未雨绸缪，主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议，强调要放眼长远，总结经验、吸取教训，针对这次疫情暴露出来的短板和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项。要改革完善疾病预防控制体系，坚决贯彻预防为主的卫生与健康工作方针，坚持常备不懈，将预防关口前移，避免小病酿成大疫。[2]2020年10月29日，中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，将改革疾病预防控制体系，强化监测预警、风险评估、流行病学调查、检验检测、应急处置等职能作为“全面推进健康中国建设”的重要内容。至此，以人民健康至上的理念推进以疾控为重点的公共卫生治理体系变革，成为我国经济社会发展与全面深化改革的重大任务之一。[3]

经过一年多的谋划筹备，2021年5月13日，国家疾病预防控制局正式挂牌。国家疾病预防控制局是隶属国家卫生健康委管理的副部级机构，它的成立标志着我国疾病预防控制体系建设进入新的阶段。下一阶段，贯彻习近平总书记系列重要指示批示精神，不断加强和完善各省（市、区）疾病预防控制体系，切实提高基层疾病预防控制服务能力，更好保障人民身体健康和生命安全，就成为各级必须高度重视的一项工作。同其他省份一样，陕西疾控体系也面临如何加强的问题。

陕西省疾控体系的现状

陕西省现有124家疾控机构，其中省级3家，市级10家，区县级111家，各级疾控中心人员6000多人，省市级以本科及研究生以上学历为主，县区级以大专及以下学历为主。省疾控中心建有P3实验室、国家流感参比中心、国家脊髓灰质炎、麻疹、艾滋病确认实验室。总体而言，陕西的疾控体系基本健全，也具有较强的实战能力。在毗邻湖北的省份中，武汉疫情阶段陕西省新冠肺炎发病率最低、死亡病例最少。但是，陕西疾控体系也存在着诸多短板。

（一）体制机制不顺

一是防控体系分散。按照规定，原则上县级以上地方各级人民政府在本辖区内只能设立1个疾病预防控制中心，承担辖区全部疾病预防控制职能，不再单设其他专病预防控制机构。目前，以省级层面而言，省疾病预防控制中心、省结核病防治所、省地方病防治所分别设立，省疾控预防控制中心尚未完全承擔全部疾病预防控制工作，不利于形成工作合力。

二是疾控机构地位不高。省疾病预防控制中心为处级建制，在突发公共卫生事件处置时话语权不够。疫情的公布和处置权在各级卫生行政部门，疾控机构和专业人员不仅无权公布疫情，也不能及时进行现场的疫情判断和授权采取相应措施，容易贻误时机。

三是上下关系松散。我国各级疾控中心是以疾病信息收集分析、疾病检测、疾病防治研究为主要业务的公益性事业单位。上下级疾控机构更多是业务指导关系，缺乏权威的制约协调机制，影响现场流行病学调查的及时性和深入度，进而也影响防控策略及措施的实施。

（二）专业人员缺乏、待遇低

一是人员数量不足。根据规定，疾病预防控制中心的人员编制总量上原则上按照各省、自治区、直辖市常住人口万分之1.75核定;地域面积在50平方公里以上且人口密度小于25人/平方公里的省、自治区，则按不高于本地区常住人口每万人3人的比例核定。目前，省疾控预防控制中心按核定标准缺编187人，市、县两级尚有6市58县人员编制未达到标准。

二是人员结构不合理。全省疾控机构公卫执业医师只占16.01%，高级职称比例仅为6.74%，一些县级疾控中心50岁以上人员超过一半。省疾控预防控制中心达到卫生专业技术人员占比70%以上的要求，市县两级均尚未达标，专业技术人员占比分别为66.5%、55.2%。

三是人员待遇偏低。公共卫生医师整体薪酬水平远低于同级综合性医疗机构同年资临床医生平均水平，大多数达不到医疗卫生机构的三分之一，甚至差距更大。

（三）基础设施条件薄弱

《疾病预防控制中心建设标准（建标127-2009）》规定，人均建筑面积市级65平方米/人、县级60平方米/人，但全省仍有5市56县的疾控机构人均建筑面积不达标。标准规定的主要仪器设备各级疾控中心仍不同程度短缺。对照国家标准，以A类（常规必备设备）为例，省疾控中心应配备97类，尚缺少职业卫生、放射卫生检测等26类仪器设备;市疾控中心应配备57类，主要缺少微生物检测、细菌检测等12种仪器设备类;县疾控中心应配备40类，主要缺少水质检测、环境监测等19类设备。此外，疾控信息化程度低，尚未建立多点触发、涵盖多个部门相关数据的监测预警系统。

（四）医防融合不紧密

一是信息不互通。医疗机构作为疾病防控的前哨，得到的传染病、慢病等相关信息疾控机构无法及时抓取，病例报告的滞后性使得传染病疫情无法及时被识别，也对慢病患者管理也造成了一定的困难。

二是协同对接机制不健全。在传染病常规防控实践中，疾控、临床与科研是三个相对独立的工作主体，但新发传染病具有危及全社会安全、既“急”又“险”的特点，尚缺乏应对突发疫情的平战结合的联动机制。

疾控体系建设的成功探索——以福建省三明市为例

回顾新冠肺炎疫情防控，中国疾控中心主任、中科院院士高福表示，疾控体系存在权责不对等、统筹管理不足、行政职能设置分散、疾控事业发展迟滞、基层经费不足等多项问题。但究竟怎么改，学术界和业内则存在着不同的路径考虑。高福认为，疾控体系改革的关键不在于是否拥有行政权力，而在于技术工作不受行政干扰，保持其独立的技术性和权威性。要厘清行政部门和技术部门职责，整合各级卫生健康行政部门疾控、应急相关职能，强化其制定政策法规、行业规划、标准规范的职能。同时，应依法赋予疾控机构防控策略和技术方案制定和发布的权力，承担疫情的监测、调查、处置、预警、评价等职责。明确疾控机构在“健康中国”建设中的地位和职责，体现疾控机构专业的独立性、权威性和自主性。[4]

目前，全国各地都在积极进行疾控机构改革探索。在推进体制机制改革方面，北京市对区县疾控中心推行市区共管、以区为主的管理体制。天津市、区疾控中心主任兼任同级卫生健康委副主任。天津还赋予疾控中心一定的执法权，明确在公共卫生事件中，市疾控中心应当对本市各级疾控队伍实施统一领导、统一调配。在人才队伍建设方面，浙江、江苏将疾控机构人员编制数量落实情况纳入政府考核指标。上海、安徽、山东提高疾控中心专业技术高级岗位比例。深圳明确公共卫生医师整体薪酬水平不低于同级综合性医院临床医生平均水平。

福建省对符合高层次人才引进条件的人才享受省委省政府提供的一次性购房补贴、科研启动经费等规定待遇。在强化能力方面，四川、吉林等省级疾控中心加挂公共卫生研究院牌子。浙江省建成多功能一体化、国内一流水平的省级公共卫生应急处置中心。北京、四川、云南、广西、山东等多地出台方案，实施疾控机构标准化和能力提升工程。重庆市依托市政务大数据和云计算中心搭建公共卫生大数据应用平台，实现了疾控机构与医疗机构、公安、交通、海关等部门的数据共享。在综合保障力度方面，天津、山东全面落实公益一类事业单位保障。湖北省在部分市疾控中心试点“公益一类保障、二类管理”。全国有近三分之二的省份启动了新建、扩建和区域中心建设项目。

就目前成立的国家疾控局来看，更多是集成福建“三明模式”。其主要思路是以疾控中心综合改革试点为切入点，将健康服务重心由后端的医疗向前端的预防转移，初步实现公共卫生与医疗服务无缝衔接。习近平总书记多次主持中央深改委会议，听取三明医改包括疾控体系改革的工作汇报。2021年3月，习近平总书记亲自赴三明实地考察，指出三明医改体现了人民至上、敢为人先，其经验值得各地因地制宜借鉴。三明医改在疾控体系方面的经验主要体现在以下方面：

（一）激活疾控机构内生动力

2019年，三明市人民政府印发《三明市疾病预防控制中心综合改革方案（试行）》，允许疾控机构突破现行事业单位工资调控水平，以购买服务的模式，做大疾控机构绩效工资增量资金，调动疾控队伍参与医改的积极性。这一改革：

一是打破职责分工界限。通过建立工作衔接联动、服务整合连续、人员柔性流动等机制，为公众提供多层次、多维度的疾病防治服务。

二是打破医防业务界限。每年从市健康促进经费中提取不少于500万元作为市疾控中心与三明市第一医院、市中西医结合医院开展医防融合的经费。

三是打破服务收费界限。破除公益一类事业单位不允许向社会提供有偿服务的限制，明确疾控机构在确保完成好法定职责任务的前提下，允许利用现有设施、设备面向社会提供有偿技术服务，并核定收费标准，确保收费符合要求。

（二）丰富医防协同内涵

三明市以县域范围内常见病、多发病和重大疾病防治为重点，构建“预防、医疗、慢病管理、康复”一体化的医防协同服务模式。这一改革：

一是全覆盖健康筛查。三明市组建由疾控人员、医务人员、街道社区人员融合而成的健康管护组织，网格化全面摸排社区居民健康状况，并建立健康档案，加大对疾病的早发现、早诊断、早治疗和规范化管理。

二是全人群健康管控。大力推廣疫苗预防接种，引导群众在流感流行季节前接种流感疫苗，推广疫苗处方医嘱。全面启用升级后的免疫规划信息系统，积极推进疫苗全程追溯系统建设。

三是全过程健康干预。组建健康科普讲师团，采取“你点我讲”方式，由各单位根据本人群特点和健康需求，选择健康教育授课专家和授课内容，提升居民健康素养水平。公共卫生人员介入“家庭医生团队”，对社区重点人群实施主动干预，“面对面”“点对点”进行相关疾病知识的健康宣教。

（三）打破疾控、临床信息壁垒

把公共卫生信息系统全面融入健康信息平台和居民电子健康档案建设，促进临床诊疗和公共卫生数据平台整合运用。

一是医防数据共享。以全员人口信息、电子健康档案和电子病历三大数据库为支撑，开发基于HIS系统的传染病报告管理子系统，在HIS系统电子病历增加公共卫生疾病检测模块，提高信息利用率和对各类疾病发病趋势的预警监控能力，特别是对公共卫生事件的早期预警能力。

二是慢性病数据互联。疾控机构通过基本公共卫生系统，导出各基层医疗机构高血压、糖尿病患者管理资料，收集医院诊疗系统资料，掌握心脑血管病和恶性肿瘤患者人数、费用等基础数据，每月进行分析、评价并反馈给医疗机构，为医防融合开展慢病管理提供了数据支撑。

三是疫情监测数据互通。市疾控中心编制每月省市疫情动态简报，通过市医防融合办下发给医疗机构，对下个月重点传染病防控风险做出预警提示，采取有效的防治措施，从而降低传播风险。

关于加强陕西省疾控体系建设的思考

2020年6月2日，习近平总书记在专家学者座谈会上指出，“要建立稳定的公共卫生事业投入机制，改善疾病预防控制基础条件，完善公共卫生服务项目。要优化完善疾病预防控制机构职能设置，健全以国家、省、市、县四级疾控中心和各类专科疾病防治机构为骨干，医疗机构为依托，基层医疗卫生机构为网底，军民融合、防治结合的疾控体系，建立上下联动的分工协作机制。”[5]根据“三定”方案，国家疾控预防控制局的职能更加独立，遇到重大疫情和突发公共卫生事件，可以更加迅速高效的响应，并大幅减少内部协调的消耗。但是，疾病预防控制体系的建设关键还是要看全国疾控体系的网络架构如何设置。

对陕西而言，应该遵循国家局机构的逻辑，借鉴三明模式尽快组建陕西省疾病控制局，并且不断加强疾病预防控制体系建设，以更好应对突发公共卫生事件，维护人民群众生命健康。

（一）建立高效的疾病预防控制体系

一是在省级层面上组建大疾控，完善省疾控中心职能，提升疾控中心的行政级别，将中心主任/书记纳入同级卫健行政部门领导班子，不断提高疾控中心在重大公共卫生决策中的话语权、影响力和协调力。

二是在疾控系统实行双重管理、以属地管理为主的管理体制，上级疾控机构对下级疾控机构的主要负责人任命和财政资金投入上具有建议权。

三是建立系统内部高效的上下联动机制。平时常规业务领导和指导，应急状态下统一指挥、统一调配、资源共享。

（二）完善疾病预防控制工作机制

一是建立健全疾病预防控制机构与城乡社区联动及群防群控工作机制，进一步发挥基层党组织、基层群众自治组织、群团组织及社会组织等在疾病防控工作中的作用。

二是创新医防人员通、信息通、资源通的协同工作机制。建立公共卫生医师到医疗机构进修培训临床知识、参与临床诊疗工作制度，建立面向医护人员的流行病学、传染病学、医院感染控制全员培训制度，不断优化疾控机构和公立医疗机构之间的人員流动机制。

三是健全学校及企事业单位疾病预防控制网络。持续推进在重点单位和相关行业设立卫生员管理制度，建立健全各级各类学校医院（门诊部、保健科、卫生室），配备专兼职卫生技术人员负责学校卫生工作。

（三）加强疾控人才队伍建设

一是落实人员编制标准，并建立疾病预防控制机构人员编制动态调整机制，按每三或五年一次的频率适时调整。

二是优化人员队伍机构，提升高级技术人员岗位比例，特别是区县一级机构高级职称比例。

三是下放职称评定权。对接国家、省级层面各类人才计划，对在保障人民健康和疫情应对中做出突出贡献的人才开辟绿色通道，在各级人才项目中加大对公共卫生领域骨干人才的培养力度，在高层次人才评选中对公共卫生人才单独核定名额。

在政策允许的情况下，允许疾控机构实验室在不影响本职工作的情况下面向社会提供有偿服务，不断缩小公共卫生机构与公立医院之间的薪酬差距，从而吸引和留住公卫人才。

（四）加强医防融合和信息化建设

一是建立医疗机构公共卫生职责清单，构建医疗机构履行公共卫生职责评价指标体系，纳入医院等级评审和年度绩效考核。

二是强化基层医疗机构疾病预防职能。加强县（区）基层医疗卫生机构公共卫生科建设。以县（区）为单位，建立以辖区居民健康结果指标为导向的医共体。

三是统筹省全民健康信息平台建设，完善传染病疫情和突发公共卫生事件监测报告网络和系统，支持疾控机构信息化建设，改善农村、社区等基层医疗卫生机构服务设施条件，提升基层医疗卫生机构的传染病疫情初筛初诊能力。

（五）强化综合服务保障能力建设

一是在省级科研项目的设立上专设针对公共卫生领域突出问题的科研计划，提升疾控机构科研攻关能力。

二是加大卫生应急能力建设，因地制宜推动指挥调度系统、防控救治体系、物资保障体系建设，完善平战结合的转换机制。推行实验室建设及检测能力达标工程，对标对表推动疾控机构实验室能力建设。

三是建立健康相关信息共享机制，明确信息共享范围，制定共享信息清单，打通信息孤岛、加强信息交流，提升监测预警能力，建立智慧化预警多点触发机制。

参考文献

[1]顾昕，宁晶.走向专业化和去行政化：中国疾病预防控制体系的治理变革之道[J].学习与探索，2021（1）.

[2]新华社.习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议强调 完善重大疫情防控体制机制 健全国家公共卫生应急管理体系[N].人民日报，2020-02-15.

[3]迟福林.以人民健康至上的理念推进公共卫生治理体系变革[J].行政管理改革，2020（4）.

[4]高福.疾控机构应体现独立性、权威性、自主性[N].南方都市报，2021-05-27.

[5]习近平.构建起强大的公共卫生体系 为维护人民健康提供有力保障[J].求是，2020（9）.

作者简介

侯莎莎 西北政法大学政治与公共管理学院副教授，主要从事政府绩效管理及公共政策研究