科学粮食安全观的几个重要问题

柯炳生

2004年以来，连续18年的中央一号文件都是聚焦“三农”问题。而每个一号文件都把粮食安全问题作为最突出的重大问题。粮食安全问题，既很重要，也很复杂。要用科学的粮食安全观来认识粮食安全问题，抓好粮食安全问题。

一、以满足需要为目标

粮食安全问题就是饭碗问题。饭碗中要装什么，是由消费者的需要决定的。现在我国城乡消费者的食品消费特点是什么？未来发展趋势如何？从直观感觉上，吃得饱已经不是问题了，现在消费者更关注的，是吃得好、吃得更安全。这包括两个方面的含义：一是每种产品都要求有更好的质量;二是直接的口粮消费不断减少，而肉禽蛋奶和瓜果蔬菜方面的需求不断增加。

这也是所有发达国家食品消费的基本特征：直接粮食消费很少，人均通常不到100公斤，而动物源食品消费数量很高，从而人均粮食总消费量很高。要生产出更多的畜禽水产产品，就需要更多的饲料粮。其中，主要是玉米和大豆。过去十年中，我国的玉米生产增加了将近9000万吨，增幅高达50%，因此，大体上满足了畜牧业发展的饲料需求。而大豆生产基本保持未变，增加的饲料需求主要靠进口大豆满足。近十年间，大豆进口的增加量超过4500万吨，增加幅度超过一倍。如果未来我国城乡居民对畜禽产品的增长幅度保持不变，则对饲料粮食的压力是巨大的。如果国内饲料粮生产增长速度落后于需求，则我国畜产品的进口，必然大幅度继续增加。

目前，我国农产品进口中，饲料和畜产品已经占据突出地位，仅大豆和畜产品两项，就约占农产品进口总额的50%。与此同时，水果的进口额也大幅度增加，2009-2019年期间，从16亿美元增加到104亿美元。现在，水果进口额已占农产品进口总额的7%，仅次于畜产品、大豆和水产品，是谷物进口额的两倍。未来，我们需要生产出更多更好的肉禽蛋奶产品以及瓜果蔬菜等。

二、以提高能力为途径    

从长期看，制约我国粮食生产能力的瓶颈因素，是农业土地资源限制，是人多地少。当然水资源不足也很突出;而水资源问题，最终还是表现到土地问题上，表现为土地质量。全国土地调查数据表明，耕地中坡度在2度以下的耕地占57.1%; 2-6度耕地占15.9%; 6-15度耕地占15.0%; 15-25度耕地占7.9%;25度以上的耕地（含陡坡耕地和梯田）占4.1%。不僅仅是坡地占的比重大，并且地块非常之细碎。

与土地质量密切相关的是，我国土地的经营规模很小。根据最新的全国土地调查数据和全国农业普查数据，我国有20.23亿亩耕地和2.07亿农业经营户，平均每个农业经营户的规模为9.8亩，约为0. 65公顷，不到欧盟农场平均规模（14公顷）的5%，不到美国农场平均规模（170公顷）的0. 4%。同世界平均水平比较，我国的稻谷、小麦以及谷物平均单产水平均高50%以上，玉米略高，而大豆低30%。但是，同西欧和美国等发达国家比较，我国各种粮食的单产水平都有差距，尤其是玉米和大豆，仅为美国的55%左右。

我国与欧美发达国家在粮食单产水平上的差距，既是耕地质量的差距，更是科技水平的差距。按照需求发展趋势推算，未来我国最缺的是饲料粮，而我国饲料粮（主要是大豆和玉米）的单产水平同国际先进水平比较，差距也最大。这是未来粮食作物科技攻关的重点。

三、以两个作用为措施  

党的十八大报告明确指出，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。就保障粮食安全而言，市场的作用主要是短期性的，能够在短期内做出反应，调整资源配置。就粮食安全而言，最重要的两大因素土地和科技，都需要政府的强力作用。

在耕地方面，首先是要保护好现有耕地面积。在城市化、工业化和现代化的过程中，对农地的占用不可避免。但要尽可能少占用，这需要通过国家管控和价格机制，提高非农业用地的使用效率。要妥善解决好畜牧养殖用地和保护耕地的关系。集约化畜牧业应该尽可能向丘陵和山区安排，既节省平原地区耕地，又有利于动物防疫，并且粪肥也能就近用于林果业生产。养猪业的楼房化已经有了很好的探索，可以极大节省土地占用，应该加以推动推广。

在保护好现有耕地基础上，要加大高标准农田建设的财政投入。高标准农田建设是百年大计，应以土地整治（平整连块）、水利建设等为重点。这是粮食生产规模化、机械化的关键基础，也是提高地力和亩产的基础。没有高标准农田，绝大部分科技成果都难以应用。高标准农田，要真正是高标准，要制定适合机械化作业的最低地块面积标准;在资金有限的情况下，宁愿少点面积，也要坚持高标准;要优先把平原地区都建成高标准农田;应建立和严格高标准农田的检查验收制度。高标准农田建设是做加法，不仅提升肥力，也要增加面积，其中涉及的农民土地承包经营权问题并不难解决。我国的农业科技创新，政府必须发挥引领和起主要作用。

第一，不仅要重视应用研究，更要重视基础研究。应用研究有的企业还可以做，如杂交育种;但原创性的基础研究，一定要政府投入支持。

第二，要加快加强饲料作物的研究，这是解决未来粮食安全的关键所在。既要研究挖掘新的饲料作物，更要强化玉米和大豆的良种攻关研究。尤其是要挖掘利用现代生物育种技术包括转基因技术的巨大潜力。

第三，加强现代畜牧养殖技术创新，不断改善畜禽优良品种，提高饲料利用效率。这需要长期稳定的研究经费支持，并且要有合理合规的产学研合作机制。

第四，引导改变畜产品的消费结构。例如，禽肉同猪肉牛肉比较，营养与健康价值更高，饲料转化率也更高。世界肉类产量中，最多的是禽肉，占37%。美国和日本等国家，禽肉消费在肉类总消费中的比例均超过50%。我国禽肉消费的比例也在增长，但仍低于30%。

四、以国际资源为补充

从我国人地关系极为紧张的现实出发，保障粮食安全，在立足国内的基础上，也不应该排除国际贸易，根据需要适度进口。从资源的角度看，进口农产品，就相当于进口土地资源和水资源，可以缓解国内土地资源不足的压力。

我国农产品出口与进口产品的结构，总体上是合理的，即出口产品以劳动密集型产品为主（如蔬菜、水产品），而进口主要是土地密集型产品（如大豆、棉花、油料等）。未来，土地密集型产品还是进口的主体。对畜产品的需求大幅度增长之后，如果国内生产不能充分满足，那么，如何进行进口选择更合理？是进口饲料增加畜产品生产，还是直接增加畜产品进口？答案可能是进口饲料粮更为有利一些，因为这可以增加畜牧产业的就业和产品增值。为此，可能需要在进口关税方面做出必要的调整。

（摘自《改革内参》）