科学事业单位差旅费包干制改革的探讨

作者简介：闫韦祎（1986-），男，汉族，北京人，主要研究方向：事业单位制度改革。

摘要：随着近些年国家针对科学事业单位“放管服”改革的不断深入，科学事业单位也都进行了广泛的实践，其中中国科学院在2019年末出台了“包干制+负面清单”试点通知，全面启动了中国科学院系统的科研经费“包干制”改革工作。经过2020年一整年的改革执行工作，中国科学院院属科研机构进行了大量的制度创新，其中差旅费“包干制”改革作为改革试点的重点，更是引起了院属科研机构的普遍参与。本文探讨了中国科学院系统差旅费“包干制”改革的执行现状，并对提出了进一步深化改革的举措。

关键词：科学事业单位;中国科学院;包干制;差旅费

一、引言

自国务院2016年《政府工作报告》中，将“放管服”改革作为重点提出后，中国科学院系统就针对“放管服”改革进行了一系列探索实践。2018年习总书记在院士大会上更是明确要求破除科研项目和资金管理中的繁文缛节。2019年末中国科学院发布了《中国科学院关于开展科研经费“包干制+负面清单”管理改革试点的通知》，为中国科学院院属单位实行差旅费“包干制”改革提供了制度依据。

中国科学院作为科学事业单位中举足轻重的一员，是其中的主力军、国家队，基于中国科学院系统的相关情况研究具有较强的代表性。本文基于中国科学院系统，通过多渠道调研，深入了解中国科学院系统自2019年末发出通知至2020年末，一年时间内的差旅费“包干制”改革现状，对其改革的现状加以分析，探讨改革中可能遇到的问题和解决方法，旨在抛砖引玉为科学事业单位“包干制”改革提供帮助。

二、中国科学院差旅费报销现状

差旅费作为科学事业单位经费支出的一个重要方面，有着报销金额大、佐证材料多、审批流程长等特点，差旅费也是中国科学院系统科研人员集中反映“报销繁”的支出类型。

中国科学院系统差旅费支出范围主要包括城市间交通费、住宿费、伙食补助、交通补助以及杂费。在报销过程中需要附火车、飞机等交通工具的票据，住宿费发票，差旅费事前审批单，出租车票等等一系列佐证材料，如发生了退票或行程变更的特殊情况，还需要各类情况说明。

中国科学院系统差旅费发生的城市间交通费方面，通常因为科研任务的不确定性，从而产生众多的特殊情况，而说明情况的众多票据、说明，又很难形成统一的要求。例如天文观测因气象原因延误，导致出差日期延后，产生退票费、改签费。地质研究需前往偏远地区，乘车或其他交通工具进行野外科考，导致城市间交通费发生地点不连续等情况。为了保证会计凭证的可审计性和相关性，报销人通常要进行反复地说明解释，很大程度上降低了报销效率。

中国科学院系统差旅费报销的住宿费方面，通常根据职级确定报销标准，在标准内凭发票进行住宿费报销。但因科研任务在执行过程中，时间和地点都存在较大的不确定性，住宿时间有时不连续、不完整，科研人员在选择住宿上缺乏灵活性，从而一定程度上束缚了科研工作开展。

中国科学院系统差旅费报销的伙食、交通补助方面，通常按照地区不同标准进行补助，伙食通常按照100或120元每人每天进行补助，交通补助通常按照80元每人每天进行补助。

中国科学院系统差旅费报销的杂费方面，主要包括票务服务费、出行保险、超重行李运输等方面，原则上按照发票金额进行实报实销。但在杂费的报销过程中，通常也需要进行大量的说明解释，从而完善相关支出的合理性，也是导致中国科学院差旅费“报销繁”的一个因素。

三、差旅费“包干制”改革整体现状

（一）、中国科学院下属机构背景调查

通过调查了解并结合公开资料得知，中国科学院实行院所两级管理。其中科学院本级内设13个机构，下属单位145家。从下属单位构成看，包含了管理机构13家、支撑机构8家、教育机构2家、科研机构108家和转制单位14家共5大类145家单位[2]。

经过对中国科学院院所两级各机构的分析，通过其主责主业和财务数据，并结合院所两级各机构部门预决算公开数据得出，中国科学院系统中，最能代表科学事业单位实际情况的是其下属的科研机构。科研机构是中国科学院面向科研一线，进行科學研究的主力军，最能反映科研业务的实际需求，最能体现相关制度运行的实际效果。为求调研结果贴合科学事业单位的现实情况，区分各类型机构的业务诉求，本文仅针中国科学院下属机构中的科研机构进行深入调查研究，并分析其差旅费“包干制”改革执行的实际情况，总结相关问题提出解决办法。

（二）、差旅费“包干制”改革总体情况

随着中国科学院“包干制”改革通知的发布，2020年陆续有院属科研机构出台实施了差旅费“包干制”管理制度。根据调研结果得出，院属科研机构108家，其中有65家单位出台了差旅住宿费“包干制”管理办法，6家单位出台了差旅费整体“包干制”管理办法[1]。

出台并实施了差旅费“包干制”改革的单位占到中国科学院系统科研机构的65.7%，率先探索实施差旅费整体“包干制”的单位占中国科学院系统科研机构的5.5%。

通过充分的走访沟通和制度研读，院属科研单位在设计制定差旅费“包干制”管理制度时，一般分为两个阶段。第一阶段是调研阶段，主要面向院属科研机构管理部门与科研团队的一线工作人员。了解院属科研机构差旅费报销总体规模、发生频率、报销流程、单据数量等实际情况，综合研判原有差旅费报销制度对科研、管理工作的影响范围和影响程度，确定制度制定的范围和原则。第二阶段是制度设计制定阶段，主要针对上一阶段了解的情况进行制度设计。

各院属科研机构在制度制定的过程中，大多采取了“可选择、试一试、放得开、管理住”的指导思想。一方面明确差旅费“包干制”的报销原则，并根据科研实际情况对报销的范围、补助标准等给予指导意见，切实使一线工作人员能够依据制度进行差旅费“包干制”尝试。另一方面明确差旅费“包干制”下的公示、监督规则，通过“谁包干谁承诺、谁承诺谁负责”的相关性原则，建立了科研人员的规则意识，强调了管理人员的管理责任。

四、差旅费“包干制”改革具体情况及分析

通过深入走访调研，本文对院属科研机构差旅费“包干制”改革的制度建设情况、“包干制”补助方法、公示监督机制进行了现状描述和简单成因分析。

（一）制度建设情况

通过汇总比对等调查发现，院属科研机构进行差旅费“包干制”制度建设时，一般围绕着三个方面进行。

其一，明确“包干制”报销原则。根据调研情况并结合各院属科研机构制度分析，一般报销原则分为以下五个。第一是明确差旅任务应经事前审批，未经批准不许报销。第二是各类费用实际支出超标部分自理，报销时应严格按照制度标准限额发放补助。第三是按实际住宿天数并结合上限进行补助测算，对于超过时间上限的差旅费报销，要求仅能实报实销。第四是明确如果费用由其他方提供的原则上不予再次、补充报销。第五是明确报销人可在包干制与实报实销制任选其一执行。

综合调研和走访情况分析，院属科研机构在制度建设时大多选择明确这五点原则。其目的主要为确保差旅费“包干制”报销，在“事前審批、时长受限、金额可控、避免重复、自由选择”的框架下进行。一方面简化“小金额、时间短”的差旅费报销流程，另一方面强化“大金额，长时间”的重点报销审核，使财务审核力量适当集中，增强审核针对性。

其二，明确“包干制”报销范围。院属科研单位在确立的报销原则基础上，一般会对乘坐标准、补助金额、“包干制”适用时长等进行范围限定。

结合报销原则考虑，院属科研机构明确报销范围的主要目的是为了确保“抓大放小”的重要性原则，一方面使管理政策适度放开，另一方面集中管理资源，紧抓大额重点支出。在给科研人员下放自主权的同时，不下放管理职责，不放松审核力度，使“包干制”改革始终在可控范围内进行。

其三，明确“包干制”监督规则。院属科研机构在运用各类监督方式方法上出现了几种不同选择，主要分为但不限于以下几种。第一种是进行出差人员、行程和金额公示，并明确后续内审监督和处罚的相应规则;第二种是事前要求出差人员签署承诺书，后续进行不定期抽查审计，并且明确处罚规则;第三种是明确差旅费报销过程中的“负面清单”，拒绝“负面清单”中的项目报销，并且明确处罚规则。

通过对院属科研机构制度的研读分析发现，其在明确监督规则的过充中，普遍对处罚机制进行了明确，但对监督机制却有不同选择，而且对于监督机制的启动也有不同方式。综合考虑，院属科研机构对于违反国家财经纪律的行为，均有着各自明确的处理态度和处罚标准，但对于如何监督检查差旅费报销行为存在较为明显的分歧。

（二）差旅住宿费包干的主要执行现状

院属科研机构在选择差旅住宿费包干的方式上基本思路较为一致，大体为事前审批、限定天数、定额补助的方式。事前审批方面一般为主管上级审批、主管业务部门联签和领导互签等多种方式。限定天数方面一般院属科研机构将包干制适用天数进行了限定，少则5天多则15天，限定天数内进行住宿费包干补助，限定天数外实行实报实销制度。定额补助方面主要依据国家机关差旅住宿标准进行补助，报销人在限额标准内领取差旅住宿费补助。

（三）差旅费整体包干的主要执行现状

差旅费整体包干主要补助范围是城市间交通费、住宿费、伙食费及交通费，院属科研机构在执行过程中进行了较多的制度创新，经过充分调研发现的主要特点如下。

1、城市间交通费包干补助方面，院属科研机构按照国家有关规定确定出差人员的职级，并根据相应职级人员可以乘坐交通工具的折扣票价进行补助，折扣幅度在8-9折之间。在补助金额之外不再报销其他费用，也不再报销燃油附加费、保险费、改签费等其他费用。

2、住宿费、伙食费和交通费三种费用方面，院属科研机构按照国家规定的补助标准进行限额补助。

3、施行整体差旅费包干的院属科研机构，有的不进行出差天数的限制，全面放开整体差旅费包干报销，有的虽然进行了整体包干，但仍要求实际报销时提供机票、住宿费发票等相关作证材料证明出差真实性和确定出差时间，还有院属科研机构要求科研团组在整体包干制和实报实销制之间进行选择备案，在做出选择后一段时间内不得变更。

五、差旅费“包干制”进一步改革措施的思考

（一）差旅费“包干制”改革可进一步推广

院属科研机构进行差旅费“包干制”改革尝试的整体比率为65.7%，而进行差旅费整体包干的院属科研机构仅有5.5%，还有很大的可推广空间。一方面可进一步攻坚未改革院属科研机构，深入宣贯“放管服”改革精神，激发各单位管理部门创新活力，进行新制度新方法的有益尝试，鼓励更多的院属科研机构迈出改革的第一步。另一方面逐步推进差旅费整体包干改革，扩大差旅费整体包干范围，增加率先试点单位数量，从而更广泛的收集改革的第一手资料，也进一步激发院属科研机构的制度创新活力，让“放管服”改革政策尽快落地。

（二）加强顶层设计、加快制度建设

通过院属科研机构的先期改革实践，充分收集各单位在制度编制、补助标准、诚信管理、业务控制等方面的有益经验，融合各单位经验修正先期改革实践中找到的问题，从顶层推动制度建设，提供指导意见，推广可借鉴、可复制的优秀案例，使各基层单位在进行包干制改革时不犯方向性错误。

（三）持续探索创新差旅费整体包干方式方法

不断提出新方式新方法，通过创新解决一些实际执行困难。例如差旅费整体包干中的城市间交通包干补助，可以参考《民航国内航空运输价格改革方案》中关于飞机票定价的有关规定，按照每公里0.75元并上浮25%或者下浮45%的标准，再结合差旅出发地和目的地之间的直线距离，进行城市间交通包干补助。

（四）明确监督检查相关制度

针对院属科研机构现行制度建设情况，可对监督检查的相关原则、流程和标准进行明确。按照事前申请、事后公示、定期抽查、违规必罚的原则。一方面明确事前承诺的要件形式，事后公示的内容和时长，定期抽查的间隔和规模，违规必罚的处罚标准和适用情况。另一方面明确差旅费包干制的主体责任，普及事前承诺机制，宣贯相关制度政策，本着“谁出差谁承诺，谁承诺谁负责”的相关性原则，建立出差人员的规则意识。更要突出“先宣贯，再承诺，后检查，共担责”的指导思想，使管理人员承担相应的管理职责，打消执行过程中的思想顾虑，有益推动差旅费“包干制”改革落地执行。

六、结语

差旅费“包干制”改革作为中国科学院系统进行“包干制”试点的一个重要组成部分，对其执行情况进行深入分析，有助于其他“包干制”改革吸取经验教训、借鉴长处优点，促进整体“包干制”改革的推进。

“包干制”改革力求解决科研单位在实际工作中的“报销繁”问题，做到管理上面做减法，服务上面做加法，有效规避风险的同时，减少经费使用中的限制，使科研人员可以更多的投入科研工作中。

参考文献

[1]何俊.深化“放管服”改革  破解科研经费“报销繁”难题[J].预算管理与会计，2020（12）：37-38+58.

[2]中国科学院.中国科学院2021年部门预算[R].2021-3-25.

[3]刘婵婵.推进科研单位差旅费报销“包干制”的思考[J].预算管理与会计，2021（05）：48-49.

[4]中国民用航空局.民航国内航空运输价格改革方案[Z].2004-3-17

[5]郭秀云.“放管服”视阈下高校差旅费报销“包干制”的思考——以P大学为例[J].教育财会研究，2019，30（03）：12-16.