东北振兴政策效果的再评价

杨东亮 王皓然

内容提要： 伴随着东北经济增长率多次全国垫底现象的出现，有关东北振兴政策是否有效的问题得到广泛关注。本文以2000-2018年城市数据为样本，利用夜间灯光数值衡量地区经济发展状况，采用双重差分倾向得分匹配方法（PSM-DID）对东北振兴政策实施效果进行评价。研究发现，东北振兴政策整体上并未对东北经济的长期发展起到积极的促进作用，未实现对东北体制机制的改善和产业结构的调整，特别是2013年以前的东北振兴政策对东北经济发展产生负向影响;但新一轮东北振兴政策是有效的，其对东北经济的积极作用正在逐步释放，政策效果在2017年后愈加明显。结论表明，长效的政策体系，加大对外开放和科技创新，调整产业结构并完善基础设施建设和社会保障体系，将有助于振兴政策效果的发挥。

关键词： 东北振兴;灯光数据;双重差分法;倾向得分匹配法;政策评价

中图分类号：F061.5  文献标识码：A  文章编号：1001-148X（2021）05-0035-10

一、引言

20世纪90年代，国家经济发展从计划经济体制转为社会主义市场经济体制，但东北地区经济发展方式转变较晚且不彻底，导致其在计划经济体制中形成的突出问题没有及时得到解决，严重影响了后期东北地区经济的发展。经济增长速度下降、国有企业负债问题严重、人才流失、产业结构转型升级困难等都是东北地区经济危机的具体表现。为解决上述问题，国家在2003年确定实施东北振兴战略，促进东北地区老工业基地振兴发展，一系列具体方针政策也相继出台。其中国家层面制定的政策有：2008年3月《国务院办公厅关于促进东北老工业基地进一步扩大对外开放的实施意见》;2009年9月《国务院关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》;2014年8月《国务院关于近期支持东北振兴若干重大举措的意见》;2016年4月《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》;2016年11月《国务院关于深入推进实施新一轮东北振兴战略加快推动东北地区经济企稳向好若干重要举措的意见》等。除国家层面外，东北地区各省级及其下属单位也纷纷制定了支持东北振兴战略的相关政策和条例，政策涉及金融财税、产业扶植、企业改革、社会保障、科技创新以及促进经济发展的其他方面。

在东北振兴战略实施的前十年，即2003-2012年，东北实现了较高水平的经济增长，年平均经济增长速度高于全国水平，这一时期也被称为“黄金十年”。但从2013年起，东北经济再次出现“断崖式”下跌，经济增长速度落至全国末尾，这是继1990年和2002年后东北的又一次经济失速，被称为经济新常态背景下的“新东北现象”。此时国家经济也进入新的发展阶段，具体体现为经济增长速度从高速增长转为中高速增长，从依靠要素驱动转向依靠创新驱动，上一轮政策红利正逐步消失等，整体经济指标均呈现下降趋势。对于造成“新东北现象”的成因，学者们普遍将其归纳为是由全国经济下行压力、产业结构、体制机制、科技创新、人才流失、经济结构等方面的问题所造成的。为何在东北振兴战略实施的前十年东北经济得到极大发展，而在这之后却出现经济失速现象？是振兴战略已经失效，需要及时更新？还是东北振兴战略并未从根本上充分发挥改变体制机制，调整产业结构，促进经济增长的作用，而是拖延了东北经济衰退时点的来临。为此本文对东北振兴战略实施效果进行科学评价，有助于从根本上发掘不符合东北经济发展目标的振兴政策，并对新一轮东北振兴政策的制定和实施提供参考。

二、东北振兴政策回顾

以2003-2020年中央政府及其下属机构和地方各级政府部门制定的东北振兴相关政策为样本进行分析，数据来源于北大法宝数据库和中央政府官方网站[1]。在北大法宝数据库中，通过搜索“东北振兴、东北、东北老工业基地、黑龙江、吉林、辽宁、创新、新区、示范”等关键词，并参考政策文件中相互引用的部分在中央政府网站内进行查缺补漏，最后剔除已经失效的相关政策，共确定与东北振兴战略相关95项政策文件和实施意见。可以看出东北振兴战略在支持产业发展、对外开放和科技创新方面力度较大。加大对东北地区的财政支持可以促进东北地区的基础设施建设以及重大工程建设，还可以为东北经济发展提供充足的资本。扩大对东北地区企业税费的豁免和抵扣范围，能够为企业节省一大笔应交税费，在很大程度上减少部分企业的经营压力，使其可以将投资更多的转向科技创新方面，提高科技创新水平，并通过创新实现更高水平的发展。对东北地区的对外开放政策，能够吸引更多的外商在东北投资建厂，扩大进出口贸易发展，为东北地区经济发展提供资金、技术上的支持。国家在税收政策方面給予东北的扶持力度也较大，不过当前多数政策已经失效。东北振兴战略通过做强支柱产业、培育潜力产业、扶植重点产业聚集区等政策，促进了东北地区产业结构的优化，并形成了初具竞争力的先导产业和产业集群，促进了东北地区经济的发展[2]。从短期来看，上述政策可能产生了一定的红利效应，使东北地区经济增长速度有所提升，增长势头一度领先全国。但从长期来看，东北振兴战略使东北经济发展过分依赖政策支持，丧失原有经济优势，未能从根本上改变东北经济发展中存在的根源性问题，政策效果不理想[3]。

从政策出台的时间分布情况来看（见图1），2016年出台的政策数量最多为21项，而2008年没有出台任何关于东北振兴的相关政策，原因在于本文在梳理相关政策时剔除了已经失效的政策，造成2008年未有相关政策出台的现象。2003-2012年被称为东北振兴的“黄金十年”，在这期间（除2008年）每年制定的政策数量基本稳定在5项左右，这表明国家振兴东北的战略是一个长期连续的战略，对东北经济发展的支持是稳定的。2013年后东北经济出现“断崖式下跌”，经济增长速度连续多年排名垫底，国家开始实施新一轮东北振兴战略，加大对东北地区经济发展的支持力度，2014-2020年年平均出台政策增加到8项左右，这凸显了振兴东北地区经济发展的重要性，以及更好制定实施新的东北振兴政策的重要性。

三、方法和变量选择

（一）研究方法

1.计量方法选择

学术界在研究某项政策的实施效果时一般选用传统DID方法进行检验。双重差分法有以下三个优点：第一，双重差分法可以有效克服自变量与因变量之间的相互影响，避免内生性问题。第二，双重差分法将组间虚拟变量与时间虚拟变量以及二者的交互项引入计量模型的方法简单且易操作。第三，采用双重差分法对个体数据进行回归，通过统计的显著性来判断政策的实施效果，与对政策实施前后进行对比的方法相比，可以有效克服“伪相关”问题。但是，应用双重差分法需要满足实验组和对照组之间必须满足共同趋势假定的前提条件。针对东北振兴战略实施效果的研究，双重差分法需要获得与东北振兴战略实施前的东北地区经济发展趋势基本相同的对照组。这一假设条件在现实中很难达成，Heckman（1998）提出的双重差分倾向得分匹配方法（PSM-DID）可以很好地解决这一问题[4]。PSM-DID方法的优点在于它可以控制不可观测但不随时间变化的组间差异，比如实验组和对照组分别来自两个不同的区域或实验组和对照组使用了不同的调差问卷。

假设有两期面板数据，将政策实施前的时期记为t′，政策实施后的时期记为t0。在t′时期内，由于相关政策并未开始实施，因此无论是实验组还是对照组个体的潜在结果均记为y0t′。在政策实施后，即t0时期，所有个体的潜在结果分为两类：一种是实施了相关政策的实验组个体结果记为y1t，另一种是未实施相关政策的对照组个体结果记为y0t。

PSM-DID方法成立的前提为以下均值可忽略性假定：

E（y0t-y0t′|x，D=1）=E（y0t-y0t′|x，D=0） （1）

如果假设（1）成立，则可一致地估计：

=N1{∑i：i∈I1∩Sp[（y1ti-y0t′i）-∑j：j∈I0∩Spw（i，j）（yotj-yot′j）]}  （2）

其中，Sp为共同取值范围的集合，I1={i：Di=1}（实验组的集合），I0={i：Di=0}（对照组的集合），N1为集合I1∩Sp所包含的实验组个体数，而w（i，j）为对应于配对的（i，j）的权重。实验组个体实验前后的变化量为（y1ti-y0t′i），对照组个体实验前后的变化量为（yotj-yot′j）。

双重差分倾向得分匹配的具体操作步骤如下：

第一步，根据处理变量Di和协变量Xi估计倾向得分。

第二步，对于实验组的每位个体i，确定与其匹配的全部对照组个体（即确定集合Sp）。

第三步，对于实验组的每位個体i，计算其结果变量的前后变化（y1ti-y0t′i）。

第四步，对于实验组的每位个体i，计算与其匹配的全部对照组个体的前后变化（yotj-yot′j），其中j∈I0∩Sp。

第五步，针对（y1ti-y0t′i）与（yotj-yot′j），根据公式（2）进行倾向得分匹配，即可得到平均处理效应的估计量。

2.实验组与对照组选择

在已有的相关振兴政策文件中，基本以城市作为振兴政策的具体实施对象， 因此本文以地级市为单位，对东北振兴政策的实施效果进行评估。以往研究在对实验组和对照组的设定方面，常选用东北三省作为实验组，全国其他地区构成对照组。但由于老工业基地的经济发展条件和经济发展方式均与其他地方不同，选择全国其他省份作为对照组的方法不够合理。2013年《全国老工业基地调整改造规划（2013-2020）》的发布，为本文的研究提供了天然的对照组，规划涉及21个省份的95个地级市和25个直辖市、计划单列市和省会城市，本文仅将95个地级市名单列于表1。2003年国家提出东北振兴战略，主要涉及东北三省地区。

2013年出台的《全国老工业基地调整改造规划（2013-2020）》，将振兴政策的范围扩大为调整后的全国95个地级市以及25个省会城市、直辖市和计划单列市。因此，本文选择受2003年政策影响的东北三省的全部34个地级市构成实验组，选择表1中除东北三省全部地级市外的72个地级市构成对照组。2000-2018年为样本考察期，由于东北振兴战略在2003年提出，因此将本文的考察期分为两部分：2000-2003年记为未执行政策时期，2004-2018年记为政策执行时期。这样将2000-2018年老工业城市分为四组：未实施东北振兴战略之前（2000-2003）的实验组、实施东北振兴战略之后（2004-2018）的实验组、未实施东北振兴战略之前（2000-2003）的对照组和实施东北振兴战略之后（2004-2018）的对照组。

（二）数据来源与处理

1.被解释变量

GDP作为衡量一个国家或地区经济状况和发展水平的重要指标，常被用来衡量经济的发展水平，但近年来关于GDP是否可以准确地衡量我国经济发展状况引起了不少学者的关注[5-7]。对于造成中国GDP统计失衡的原因，学术界普遍认为有三点：第一，GDP核算方法和统计体系整体落后于发达国家。第二，各省份的统计口径不一致以及价格因素的影响导致的统计误差问题难以解决。第三，体制上的缺陷导致统计数据失真，中国各地方政府存在以GDP论成绩的政治压力，为了仕途顺利，部分地方政府存在一定的数据造假现象[8]。为此经济学家们积极寻找替代变量以更好衡量经济发展水平，美国国家海洋和大气管理局（NOAA）发布的夜间灯光数据受到学术界的广泛关注，被普遍应用在经济发展、城镇化、碳排放和电力消耗等领域。夜间灯光数据与GDP之间存在非常显著的正向关系，这表明夜间灯光数据在一定条件下可以作为GDP的替代变量[9]。

夜间灯光数据是由美国国家海洋和大气管理局（NOAA）对外公开发布的，其中包括1992-2013年的DMSP-OLS影像数据和2013-2018年的VIIRS-DNB影像数据。经校正处理后的1992-2018年各城市夜间灯光数值（DN值）来自于中国研究数据服务平台（CNRDS）。但由于校正后的2013-2018年VIIRS-DNB数据是月度数据，而1992-2013年的DMSP-OLS数据为年度数据，并且2013年由这两种卫星测量的同一城市的夜间灯光数据（DN值）并不相同，无法进行同步分析。对此我们对2013-2018年校正后的VIIRS-DNB数值进行了处理，转换为以DMSP-OLS测量的2014-2018年校正后的灯光数值（DN值）。

根据校正处理后的夜间灯光数值，东北三省在2000-2018年的夜间灯光变化趋势如图2。某一地区夜间灯光数值是从夜间灯光影像中提取出来的，夜间灯光影像亮度越大，说明在夜晚该地区的用电量较大，经济发展条件较好，而夜间灯光影像越亮的地方，夜间灯光数值越大。在样本考察期内，东北三省的夜間灯光数值总体上呈波动式上升态势。说明从总体上看，东北三省的经济得到了一定的发展，但这种发展并不是长期的，缺乏稳定性。在2003-2012东北振兴的黄金十年里，经济发展状况良好，夜间灯光数值基本保持逐年增长状态。但黑龙江省和辽宁省夜间灯光数值均在2013年急剧下滑，并在2016年后逐步回升，这与东北经济发展事实相符。2013年东北经济再次出现“断崖式”下跌，经济增长速度居于全国末位，对此国家在2016年开展新一轮东北振兴战略支持老工业基地发展，经济有所回升。从发展水平上看，三省之间存在较大差异。辽宁省夜间灯光数值最高，是吉林省的2倍左右，约是黑龙江省的3倍。其次是吉林省，然后是黑龙江省，黑龙江省与吉林省之间差距较小。

表2显示了东北三省34个地级市具体的夜间灯光数值情况。从表中我们可以发现，辽宁省盘锦市夜间灯光数值的平均值最大，为12.3300，而夜间灯光平均数值最小的地区为黑龙江省黑河市，仅为0.7077，说明各地级市之间的经济发展存在较大差距。作为省会城市的哈尔滨市、长春市和沈阳市是少数东北地区经济发展状况较好的地级市，其夜间灯光平均值均在各省中排名靠前，表明夜间灯光数值可以准确地反映地区的经济发展状况。34个地级市的夜间灯光数据标准差较小，夜间灯光数值变化幅度较小，地区经济虽有增长但增长规模有限。

2.解释变量

产业结构（str）。各城市第二产业增加值/GDP。产业结构主要是指第一、二、三产业内部和产业之间的占比和构成。产业结构随经济发展阶段的变化而变化，并导致衡量经济发展状况的各项指标，例如就业人数、工资水平等发生不同程度的变化。东北地区产业发展以重工业为主，第二产业占比较大。因此选择这一比例关系衡量该地区产业结构。

科技创新（tec）。各城市一般公共预算支出中的科学技术支出/一般公共预算支出。技术进步是决定经济增长的关键因素，若不存在技术进步，由于要素的边际报酬递减，由要素拉动的经济增长将趋于停滞，经济也将无法进一步得到发展。在新一轮技术革命中，科技创新承担着极其重要的角色，是决定未来经济发展方向和潜力的核心要素。在科学技术方面的一般公共预算支出从一定程度上反映了该地区对科技创新的支持水平，是衡量科技创新水平的重要指标。

对外开放（open）。各城市实际利用外资金额/GDP。实际利用外资金额直接反映了一个地区的对外开放水平，是经济发展的基本因素。充分利用外商在资金、技术、和人才等方面提供的优势，有助于提高一个地方的经济发展水平。

基础设施（ji）。市辖区道路面积/市辖区建成区面积。基础设施包括交通、邮电、供水供电、商业服务、园林绿化和环境保护等多个方面，为经济发展和居民生活提供便利，是保证国家或地区社会经济发展的重要体系。其中交通通达程度对地区经济发展的影响尤为重要，而道路面积与建成区面积的比值可以很好地衡量一个地区的交通通达程度。

税收水平（fin）。规模以上工业企业本年应交增值税/规模以上工业企业工业总产值。区域经济增长与税收规模存在显著的相关性，财税水平的严重滞后会显著阻碍地区经济的发展。东北地区工业企业比重大，工业企业每年缴纳增值税占全部税收的比例也较大。选择工业企业本年应交增值税与工业总产值的比值可以很好地衡量地区的税收水平。

社会保障（soc）。城镇单位公共管理、社会保障和社会组织就业人数/户籍人口数。社会保障是社会经济制度的重要组成部分，政府社会保障支出通过直接作用于居民家庭而间接影响经济增长规模，一方面社会保障会对家庭储蓄情况产生影响，另一方面社会保障会增加父母为子女积累财富的意愿[10]。选择城镇单位公共管理、社会保障和社会组织就业人数占户籍人口数的比值，从侧面反映了该地区社会保障规模。

上述统计数据均来自中经网统计数据库、《中国城市统计年鉴》和各省统计年鉴。鉴于数据可获得性和完整性，剔除黑龙江省大兴安岭地区、吉林省延边朝鲜族自治州、甘肃省白银市、嘉峪关市、金昌市和天水市。各变量的描述性统计结果见表3。

四、实证结果分析

（一）实证模型

本文使用双重差分倾向得分匹配（PSM-DID）方法，对东北振兴政策的实施效果进行估计。本文设置了T和D两组虚拟变量，其中T表示时间虚拟变量，东北振兴战略实施之前（2000-2003年）为0，东北振兴战略实施之后（2004-2018年）为1;D为组间虚拟变量，实施东北振兴战略的城市为1，未实施东北振兴战略的城市为0。因此，本文构建如下实证模型：

dnit=β0+β1Ttime+β2Dgroup+β3（Ttime×Dgroup）+β4Xit+εit （3）

其中，i表示城市，t表示时间，dn为被解释变量表示夜间灯光数值，Xit为控制变量，具体包括产业结构（str）、科技创新（tec）、对外开放（open）、基础设施（ji）、税收水平（fin）和社会保障（soc），εit为误差项。T×D为双重差分项，其系数β3为东北振兴政策的实施效果。

（二）模型估计与实证结果分析

本文选用核匹配方法（Kernel Matching）对实验组和对照组变量进行倾向得分匹配，匹配结果见表4。根据表4发现，无论是以夜间灯光数值（dn）还是以lngdp作为结果变量，其他控制变量的倾向得分匹配（PSM）结果均相同。产业结构（str）、科技创新（tec）和基础设施（ji）的系数估计结果均为负，且均满足显著性为1%的条件。税收水平（fin）的匹配结果也为负，但显著性水平仅为10%，说明实施东北振兴战略的城市在产业结构、科技创新、基础设施和税收水平等方面的表现较差。而对外开放（open）和社会保障（soc）的系数估计结果为正，且非常显著，表明在对外开放和社会保障方面，实施东北振兴战略的城市与未实施东北振兴的城市相比表现更好。

传统双重差分模型（DID）前提假设要求实验组和对照组满足共同趋势假定，而倾向得分匹配的双重差分方法（PSM-DID）能够有效地解决传统DID方法中实验组和对照组因不满足共同趋势假定所带来的估计结果存在偏误的问题。要使用PSM-DID方法，样本观测值需符合“条件独立性”假定，即匹配后的实验组和对照组在实施东北振兴戰略前不存在显著的差异。若进行匹配后的实验组和对照组在实施东北振兴战略前不满足共同趋势假定，则证明PSM-DID方法不适用于东北振兴战略的效果评价。因此在进行PSM-DID之前，对PSM匹配结果进行检验，检验结果见图3和表5。图3左侧显示了以夜间灯光数值（dn）为结果变量的PSM共同趋势检验的结果，可以看出匹配后，2000-2004年实验组和对照组平均增长趋势基本相同，符合共同趋势假定，而以地区生产总值（lngdp）为结果变量的检验结果同样满足假定条件（见图3右侧）。表5具体展示了利用PSM方法匹配后数据的平衡性，对比匹配前的结果，除税收水平（fin）外其余变量的标准化偏差结果均有所减小。说明匹配后两组在协变量上无显著差异，匹配效果较好，选择用PSM-DID方法对东北振兴战略的实施效果进行评价是合适的。

在东北振兴政策实施效果的PSM-DID分析结果中（见表6），模型1和模型3未加入控制变量，模型2和模型4加入了控制变量。结果发现，在4组模型中，双重差分项（D×T）的系数均为负，且非常显著，说明在考察期内（2004-2018年），持续实施的东北振兴政策总体上并没有对东北经济起到预期的拉动作用，相反在长期经济发展的过程中，东北振兴政策的实施使得经济的总体水平略有下降，这与贾彦宁（2018）的结论一致[2]。虽然在振兴的头十年，东北经济增长速度有所提高，一度领先全国，但这种向好趋势是短暂的，且对整体经济的拉动作用有限，导致在2013年东北经济再次跌落后，总体经济水平出现加速下滑的态势。东北振兴政策无效，东北地区经济发展中的深层次问题也没有得到解决，2013年后的加速下滑抵消了前十年振兴政策带来的经济增长效应，导致在整体上东北振兴政策的实施不但没有对经济起到积极的拉动作用，反而显著抑制了经济发展的现象产生。如果不能从根源上解决阻碍经济发展的问题，东北经济将无法真正实现振兴，支持东北振兴的各项方针政策也将无法发挥预期效果。

控制变量的回归结果显示，产业结构（str）对东北经济增长产生了显著的促进作用，表明第二产业在东北产业结构中比重较大，仍是拉动东北经济增长的重要方面。科技创新（tec）对东北经济增长产生了负向影响，但影响效果不明显。科技创新水平落后一直是东北地区经济发展中的突出问题，增大科技投入力度和吸引高技术人才落户东北，一直是东北地区为提高科技创新水平采取的手段，但效果并不理想。东北地区应在此基础上，从影响经济增长的基础环节入手，提高整体科技创新水平。对外开放（open）水平对东北经济具有非常明显的积极影响，不断扩大对外开放水平，优化对外开放环境，将有力地促进东北地区经济发展。但以地区生产总值（lngdp）为结果变量的分析结果中，对外开放（open）水平显著抑制经济增长，这可能与变量的选择不当有关。社会保障（soc）、税收水平（fin）和基础设施（ji）在不同的结果变量作用下，虽然系数估计结果的正负发生变化，但变动幅度极小，且不显著，说明社会保障、税收水平和基础设施同样影响东北地区经济的发展，但这种影响极小且不稳定。

政策实施效果的显现具有一定的时滞性，它可能受到相关配套设施、政策实行力度和以往实践经验等因素的影响。在2003年国家提出振兴东北老工业基地战略之后，党和政府陆续出台了一系列相关政策，形成了一套相对完善的政策体系。随着政策体系的不断完善、战略执行经验逐渐的丰富、其他区域政策实施经验的积累，以及各项振兴政策的叠加使用，东北振兴战略的实施效果可能会逐渐显现出来。因此，我们将2004-2018年的交叉项纳入实证模型，对东北振兴战略的时滞动态效果进行检验（见表7）。

表7中模型1和模型2以夜间灯光数值（dn）为结果变量，模型3和模型4以地区生产总值（lngdp）为结果变量。从表7的动态检验结果可以看出，东北振兴战略并没有发挥应有效果。在以夜间灯光数值（dn）为结果变量的回归结果中，无论是否加入控制变量，2004-2016年间东北振兴战略的动态检验结果为负且较小，而在2017年后，结果由负转正，从显著性水平来看，政策效果始终不显著。这说明政策效果的显现具有一定的时滞性，在振兴政策开始实施后，相应配套设施的完善、振兴改革经验的积累、相关政策的相互作用等都需要一定的时间积累才能够发挥作用，当上述条件逐渐协调相互配合时，政策效果才可能逐渐显现。同时也意味着2014年以后的近期东北振兴政策很可能发挥了重要作用。在以地区生产总值（lngdp）为结果变量的情况下，2004-2010年系数估计结果仍为负，但这种情况在2011年后发生改变，系数估计结果为正且有逐渐增大的趋势。从显著性水平的变化趋势来看，随着时间的推移，东北振兴战略正逐渐发挥其作用效果，但这种正向影响的效果可能还需一定时间才能越来越明显。

为了更好地检验近期东北振兴政策的实施效果，本文将东北振兴政策按时间分为两个部分，2004-2013年为第一轮东北振兴阶段，2014-2018年为新一轮东北振兴阶段。东北经济在2013年突然失速后，国家紧急出台了一系列振兴政策，如2014年8月《国务院关于近期支持东北振兴若干重大举措的意见》，标志着国家新一轮东北振兴的开始。利用PSM-DID方法对两轮的东北振兴政策进行分别研究（见表8）。

模型1和模型2显示，第一轮东北振兴阶段的模型估计结果为负，且非常显著。表明在首轮东北振兴过程中，振兴政策无效，未能起到对东北经济积极的拉动作用，促进经济增长速度提高。这与事实情况有些不符，从短期情况分析，在实施东北振兴战略的前十年，东北经济确实实现了一定的增长，但这种增长并不是政策效应引致的。其原因可能是：第一，2003-2013年全国经济上行趋势明显，全国经济形式向好，东北地区的资源型产业、重化产业和基建获得快速发展。第二，东北地区起点低，根据新古典经济发展理论，后发地区往往具有较高的经济增长率。第三，在改革开放后，沿海开放地区率先进行经济改革，积累了丰富的发展经验。而东北地区与沿海开放地区的经济差距不断扩大，在充分利用先进地区发展经验的基础上，东北也实现了较快的经济增长。但这种短暂的经济增长现象，掩盖了东北经济发展中根源性问题并未得到解决的事实，甚至使东北经济问题更加严峻，而在2013年后出现“断崖式”下跌。随后新一轮东北振兴战略逐步展开，模型估计结果显示，在未加入控制变量的情况下，2014-2018年东北振兴政策的影响效应为负，且通过1%显著性水平检验。在加入控制变量后，模型估计结果为正，振兴政策作用得以发挥，东北地区经济增长速度不断提高。这说明新一轮东北振兴政策有效，且这种有效性需要在地区产业发展、科技创新、对外开放、基础设施等相应配套条件的共同作用下才能显现。

东北振兴战略是支持老工业基地振兴的一系列方针政策，除要从整体上改善东北经济外，该战略还涉及产业政策、税收政策、对外开放、社会保障和科技创新等多个方面。对这些分目标进行分析，可以对东北振兴战略做出更全面的评价。所以，本文从产业发展、税收水平、对外开放、科技创新和社会保障五个方面分目标对东北振兴战略进行评价。回归结果见表9。

从表9可知东北振兴战略对产业发展、税收状况和社会保障三个分目标产生了负向影响，而对对外开放和科技创新具有积极影响，但上述影响均不显著。这说明在各类东北振兴政策实施期间，对外开放和科技创新情况有所改善，但产业发展、税收状况和社会保障水平并没有得到提高。可以看出，虽然东北振兴战略在整体上并未对振兴东北经济产生应有的正向影响，但在对外开放和科技创新等个别方面还是发挥了一定的积极作用。东北地区工业化、城市化起步早，已经建立起了相对完善的工业体系和城市体系，为东北经济发展做出了突出贡献。但随着全国基础设施建设的不断完善，东北工业化和城市化体系并没有跟上全国步伐，逐渐表现出工业体系陈旧落后，城市体系区域差异明显的状况。东北振兴战略应着力解决升级换代产业结构、优化营商环境、完善社会保障体系、积极吸引外商投资和提高地区科技创新水平等问题，从根源上消除抑制东北各城市经济发展的问题。摆脱依赖国家政策所带来的短期政策红利，使东北地区各城市获得可持续的长效发展。

五、结论与建议

东北地区的工业和农业在国家经济发展过程中占据绝对重要地位，对维护沿边地区社会稳定、保障全国粮食和能源供应、树立生态环境保护屏障等具有相当重要的意义。振兴东北经济是新时期国家经济发展战略中的重要一环，也是国家急需解决的重要问题之一。对以往东北振兴政策有效性的准确判断，对反思和总结经验教训以及后续东北振兴政策的制定意义重大。通过上述研究，本文获得如下结论：

（1）自2003年起国家和地方每年出台多项支持东北振兴的方针政策，其中主要涉及产业发展、税收政策、科技创新、对外开放、社会保障、企业改革等多个方面，在支持产业发展、对外开放和科技创新方面力度较大，而在2013年后国家更是加大了对东北振兴的政策支持力度。

（2）夜间灯光数值与GDP之间存在很强的相关性，可以很好地代替GDP作为衡量地区经济状况的重要指标。

（3）与其他未实施东北振兴政策的老工业城市相比，东北各城市在税收水平、产业结构、科技创新和基础设施建设方面表现较弱，而在对外开放和社会保障方面则好于其他城市。

（4）实证结果表明从长期来看东北振兴政策并未发挥作用，持续实施的振兴政策总体上并没有对东北经济起到预期的拉动作用，虽然在振兴的头十年，东北经济增长速度有所提高，一度领先全国，但这种向好趋势是短暂的， 且对整体经济的拉动作用有限，东北地区经济发展中的深层次问题也没有得到解决，2013年后的加速下滑抵消了前十年振兴政策带来的经济增长效应，导致在整体上东北振兴政策的实施不但没有对经济起到积极的拉动作用，反而显著抑制了经济发展的现象产生。

（5）从短期来看，在首轮东北振兴过程中，振兴政策无效，未能起到对东北经济积极的拉动作用。

根据上述研究结论，建议如下：

（1）建立长期有效的政策体系。振兴东北是一个长期的、持续的过程，支持东北振兴的各项政策也应长期有效。短期的政策红利可能会带来地区的经济增长，但这种短暂的繁荣掩盖了深层次问题，只是拖延问题爆发的时间。只有实现长期稳定可持续的经济增长，才是东北振兴追求的目标。受既有体制机制限制， 东北振兴的相应配套政策并不健全，影响了相关政策的实施效果。因此在新一轮东北振兴政策的制定方面，应在总结以往经验和教训的基础上，注重各类配套政策体系的构建、实施、反馈和调整，完善政策体系，使其能够充分发挥自身作用。此外，虽然东北地区城市均为老工业城市，但各城市间发展存在差异，相应的政策支持也应因地制宜，逐步递进，避免一刀切的现象发生。

（2）积极调整产业结构。东北地区工业起步早，已建成了相对完备的工业体系，工业产业已成为东北地区经济发展的支柱产业。但工业产品附加值低、工业体系陈旧落后的现象十分突出。要想真正实现东北经济的再次发展，必须对产业结构进行调整。引进先进生产技术和生产方式、提高工业创新能力，将先进的生产方式与信息技术和互联网相融合，做到精深加工，提升产品附加值。在产业发展方面，新一轮的政策应重点针对地区主导产业发展，设计长远规划，依托政策优势实现经济发展方式转变，提高经济发展水平。

（3）增加对外开放和科技创新力度。东北地区对外开放和科技创新水平较差。通过各项政策支持和区位优势，提高东北地区对外商投资和人才的吸引力，留住人才和资本，提高科技创新水平。依靠创新驱动发展战略，摆脱过去依靠资源和投资实现经济增长的方式，走出一条具有老工业特色的科技创新之路。

（4）完善基础设施建设和社会保障体系建设。基础设施建设包括交通、邮电、供水供电、商业服务、园林绿化和环境保护等多个方面，为经济发展和居民生活提供便利，是保证国家或地區社会经济发展的重要体系，而社会保障又是社会经济制度的重要组成部分。依靠政策优势，完善东北地区基础设施和社会保障体系建设，维持社会发展的稳定和不断提高居民生活质量，为东北经济发展提供强大社会保障，有利于更好实现东北经济的持续健康发展。

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The Reevaluation of the Effect of Northeast China Revitalization Policy：

An Analysis Based on Light Data and PSM-DID

YANG Dong-liang，WANG Hao-ran

（Northeast Asia Research Institute of Jilin University， Changchun 130000，China）

Abstract： With the economic growth rate of Northeast China falling at the bottom of the country for many times， the issue of whether the Northeast China revitalization policy is effective has been widely concerned. Taking the urban data from 2000 to 2018 as the sample， this paper uses the night light value to measure the regional economic development， and uses the double differential propensity score matching method（PSM-DID） to evaluate the implementation effect of the Northeast Revitalization policy.The study found that the Northeast Revitalization policy as a whole did not play a positive role in promoting the long-term development of Northeast economy， and did not realize the improvement of Northeast system and mechanism and the adjustment of industrial structure，in particular， the Northeast Revitalization policy before 2013 had a negative impact on northeast economic development;however， the new round of Northeast Revitalization policy is effective， its positive effect on the Northeast economy is gradually released， and the policy effect is becoming more and more obvious after 2017. The conclusion shows that a long-term policy system， increasing opening to the outside world and scientific and technological innovation， adjusting industrial structure and improving infrastructure construction and social security system will help to revitalize the effect of the policy.

Key words： Northeast China revitalization policy; the light data;DID method; PSM-DID method;policy evaluation

（責任编辑：周正）