跨行政区生态环境协同治理的政策过程模型与政策启示——基于扎根理论的政策文本研究*

司林波，裴索亚

(西北大学 公共管理学院，陕西 西安 710127)

一、引言

生态环境污染的跨区域性增加了生态环境治理的复杂性和不确定性，使得生态环境的跨行政区协同治理面临诸多问题。汾渭平原横跨陕西、山西和河南三省11个市2个区，在生态环境治理上具有典型的跨行政区特征。生态环境部发布的《2018年中国生态环境状况公告》显示，在169个城市空气质量排名中，汾渭平原有6个城市被列在环境空气质量相对较差的后20位，其中临汾位列倒数第一[1]。在其他地区环境质量逐渐好转的情况下，汾渭平原环境污染却日益严重，这是该地区受到广泛关注并被纳入国家大气治理重点区域的重要原因。在2018年2月召开的全国环境保护工作会议上，原环境保护部部长李干杰强调指出，坚决打赢蓝天保卫战，以京津冀及周边、长三角、汾渭平原等重点区域为主战场，坚决加快调整产业结构、能源结构、交通运输结构，狠抓重污染天气应对[2]。这次会议上，汾渭平原地区首次被列为国家大气污染防控的重点区域，也是第一次被提至蓝天保卫战“主战场”的地位。汾渭平原大气污染成因有其特殊性，且大气污染治理的侧重点与其他地区相比有所不同。相较于2013年就被列为重点区域、联动机制比较健全、成效显著的京津冀地区，以及生态环境保护与经济协调发展程度逐步提高的长三角地区而言，汾渭平原大气协同治理略显滞后和缓慢，面临经济社会发展落后不平衡、生态治理的重视程度不够、治理机制落后以及协同机制严重不足等问题，治理的碎片化和污染的严峻形势并存，使得该地区面临内在动力不足和外在压力增加的双重挑战。

公共政策是生态环境治理的重要工具。基于我国跨行政区生态环境协同治理的现状，只有公共政策过程运转畅通、协调一致，才能更好地推进我国跨行政区生态环境的协同治理。政策文本是研究政策过程的基本资料和研究依据。基于汾渭平原大气治理形势的严峻性和复杂性，选择汾渭平原大气治理的政策文本作为研究对象具有很强的典型性和代表性，能够反映跨行政区生态环境协同治理政策过程的一般规律。本文试图通过对汾渭平原大气治理政策文本的扎根理论分析，尝试构建和阐释跨行政区生态环境协同治理的政策过程模型，从而为完善跨行政区生态环境协同治理政策过程提供有效建议和政策参考。

二、文献综述

目前国内外学术界已对跨行政区生态环境协同治理进行了广泛的研究，因不同的研究角度进而形成了不同的解读和认识。国外对跨行政区生态环境协同治理的研究涉及的领域较为宽泛。在跨行政区生态环境协同治理流程上，利贝勒(Koliebele)基于倡导联盟框架(Advocacy Coalition Framework)对跨域水资源环境治理过程进行研究，分析了协作治理流程的制度设计、行为者选择参与跨联盟协调的方式和原因，以及这些因素与后续政策输出之间的复杂关系[3]。在多元主体参与的跨行政区生态环境协同治理方面，甘宁汉(Gunningham)探讨了新的协作式环境治理，涉及私营、公共和非政府组织等利益相关者之间的协作，通过朝着共同的目标行动，希望实现更多的集体目标，而不是个人目标[4]。纽维格(Newig)等研究了跨行政区生态环境协同治理过程中多元主体参与和环境结果之间的因果机制，并确定了在何种情况下参与会导致更好的(或更坏的)环境结果[5]。在跨行政区生态环境协同治理的主要特性上，德波尔(De Boer)等研究了环境治理系统如何影响协作，并通过对五个国家水资源管理的案例研究，强调了协作过程和协作参与者特征的潜在重要性[6]。

近年来，国内学者对跨行政区生态环境协同治理的研究逐渐增多，目前已有的研究成果主要集中在两个方面。一是对跨行政区生态环境协同治理的困境、成因和优化路径的分析。彭本利等认为受地方保护主义、部门本位主义等因素影响，我国流域生态环境治理存在碎片化的问题，治理效率低下。流域是以水为核心要素和纽带形成的特殊空间。流域的跨域性和跨域流域的整体性决定了单一区域、部门、手段无法实现其有效治理，必须加强制度创新，化解治理困境[7]。流域治理必须从碎片化走向协同，将协同理念融入流域生态环境治理制度建设的各个环节[8]。郭渐强等专门对跨域治理中地方政府环境政策执行问题进行了研究，从执行主体、政策客体、执行机制和合作机制等四个方面分析了政策执行困境，并从鼓励多方参与、完善执行机制、健全合作机制、培育行政文化等方面提出提升跨域治理中地方政府环境政策执行力的基本路径[9]。二是对跨行政区生态环境协同治理制度和机制的研究。魏娜等基于“结构—过程—效果”分析框架，对京津冀大气污染跨域协同治理的协同结构、协同过程和协同效果进行考察，研究发现京津冀大气污染协同机制实质上是一种应急式的任务驱动型协同模式，通过对协同的制度、结构、利益机制和理念的重新设计和优化构建了常态化协同治理机制[10]。司林波等通过对目标管理与协同治理内在契合关系的分析，基于目标管理过程构建了跨行政区生态环境协同治理的目标管理机制[11]。

政策过程理论最早起源于拉斯韦尔对政策过程的阶段性划分。国内学者对政策过程理论在中国环境政策过程方面的研究体现在不同的理论框架和视角中，形成了诸多解释框架。毕亮亮运用西方公共政策过程中的“多源流框架”作为理论工具，对江浙跨行政区水污染事件的规律性进行归类梳理，分析了江浙两省在跨行政区水污染防治合作中的政策过程[12]。杨志军基于多案例的清晰集定性比较分析方法和基于深度调研的饮用水污染个案分析方法，验证了基于中国经验提出的新多源流模型，为破解政策过程中决策的模糊性提供了一个比较满意的解释方案[13]。文宏等借鉴心理学的认知动力理论，以及组织行为学的注意力基础观，聚焦2008—2015年中央政府环境保护工作的政策过程，建构了“注意力—动机—行为”的政策过程理论框架，进而阐释了政府环保决策是一个始于政策理念、政策理念形成政策动机、政策动机指导政策行为的过程[14]。王洛忠等基于L市大气污染防治攻坚战的案例，借鉴史密斯的政策执行过程模型等，探讨了政策执行出现偏差的原因及其作用机制[15]。

综上所述，当前国内外学术界对跨行政区生态环境协同治理方面的研究相对较多。但总体来看，国内对跨行政区生态环境协同治理政策过程的经验性研究尚未形成具有本土化特色的新模型或新理论，更鲜有从跨行政区生态环境协同治理政策文本的质性研究出发，探索抽象政策过程的一般规律。这是本文研究开展的现实基础和逻辑起点。

三、研究设计

(一)资料来源与研究方法

1.资料来源

环境治理政策是分析和把握环境治理进程的关键维度[16]。政策文本作为研究的资料来源具有独特的优势。首先，政策文本是政府处理公共事务的真实反映和行为印迹，能够有效揭示政府行为逻辑，是一种可观测的政策信息物化载体[17]。解读政策文本，可以推测出政策制订者的思想观点，从而对事物未来的发展趋势作出预测和假设[18]。其次，政策文本研究与问卷调查、深度访谈、参与式观察相比，能够减少研究者介入造成的测量误差，从而提高测量的可信度和精确度[19]，对于涉及众多政策主体的跨行政区生态环境协同治理政策过程的研究也更具可行性和可操作性。最后，政策文本是政府意图的体现，具有数据和信息易获得的优点，且政策文本格式相对比较规范，对文本内容进行编码分析，会大大降低工作量和工作难度，也使得研究结果更具权威性和客观性。因此，选择政策文本作为研究跨行政区生态环境协同治理政策过程的资料来源，在逻辑上具备合理性，在操作中具备可行性。

本文所选用的政策文本主要是中央和相关地方国家机关官方网站发布的法律、行政法规、部门规章以及党政机关日常公文等规范性文件。通过中央和省市政府网站检索汾渭平原大气治理的相关政策文本，剔除内容相近或相关度不高的文本，共得到有效文本80份，选取其中52份政策文本用于编码分析与模型建构(部分政策文本如表1所示)，余下的28份用于扎根理论饱和度检验。

表1 部分政策文本一览表

2.研究方法

扎根理论是由美国学者施特劳斯(Strauss)和格拉泽(Glaser)于1967 年提出的一种质性研究方法。该方法注重从经验资料中提炼研究理论，倡导观察者从实际观察开始，对原始资料进行经验概括，自下而上地建立系统的理论[20]72。斯特劳斯与科宾认为，研究者可以运用头脑中已有的与实质性领域有关的视角或框架去演绎数据，并在此基础上形成更具一般性和普遍解释力的理论[21]。扎根理论与其他质性研究相比，具有一套完整、相对规范的操作流程，提高了质性研究的科学性，也具有较强的实用性，非常适合于解读过程类问题[22]。本研究采用的是程序化扎根理论。程序化扎根理论将编码过程分为开放性编码(open coding)、轴心编码(axial coding)、选择性编码(selective coding)等三个步骤。

(二)研究过程与模型建构

在研究过程中，抽取了52份与汾渭平原内容高度相关的政策文本，并将扎根理论运用到汾渭平原的政策文本分析中，依次进行开放性编码、轴心编码和选择性编码，从而不断提炼概念并予以范畴化，同时根据各概念和范畴之间的联系构建起跨行政区生态环境协同治理的政策过程模型。

1.开放性编码

开放性编码是定性数据分析的初始阶段，是对政策文本进行逐步分析，以识别与所研究问题相关的关键词或短语，并对抽象出来的概念进行聚类和整合，形成范畴以构造更抽象的类别[23]。本研究将52份汾渭平原大气治理的政策文本导入到Nvivo软件中，运用自动编码功能形成的初始概念作为参考，再结合对文本内容的阅读分析，发现由于原始资料数量较多且内容及初始概念存在一定程度的重合，对此，我们进一步进行提炼，得出92个范畴。由于篇幅所限，这里仅列举部分开放性编码过程(表2)。

表2 开放性编码节选

2.轴心编码

轴心编码是指在开放性编码过程中对数据进行分解后，以一种新的方式将其连接起来，形成一个类别及其子类别之间的链接。轴心编码的目的是把类属和亚类属联系起来，并探究他们是如何联系起来的[24]。在轴心编码过程中，本文共形成了认知模式、政府态度、策略规划、协同执行、评估考核、监管追责、奖励激励、信息公开、督察整改在内的9个副范畴，并在此基础上，提炼出政策信念、政策互动、政策反馈和政策改进4个主范畴(表3)。

表3 轴心编码形成的主范畴及副范畴

3.选择性编码

选择性编码的目的是从主范畴中发掘核心范畴，并以故事线的方式建立起核心范畴与其他范畴之间的联系，从而提炼研究的理论模型[20]73。这是编码分析和形成理论框架的最后环节。本研究确定的核心范畴是“跨行政区生态环境协同治理的政策过程”，由政策信念、政策互动、政策反馈和政策改进4个主范畴组成。

围绕这一核心范畴所产生的故事线，大致可以理解为：跨行政区生态环境协同治理的政策过程是在政策信念驱动下的动态运行过程。从萨巴蒂尔对信念体系的划分和界定来看，信念体系可以被视为一整套基本价值观、因果假设以及由此形成的对问题的认知体系[25]。政策核心信念是指关于获得政策领域或子系统中深层核心信念的基本策略和根本政策立场[26]。对我国而言，跨行政区各级政府在作为工具性的以实现政策核心价值为目标的次要方面信念会有所不同，但在政策核心信念上是一致的。正是由于政策核心信念的一致性，使得跨行政区各级政府能凝结在一起协调行动，进而导致政策互动过程的产生。简单来说，政策互动就是跨行政区各级政府为了更好地推动政策目标的实现，而进行的策略规划、协同执行和评估考核，这三个范畴同样体现着多元主体合作和互动的特性。这种互动既可能是积极主动的，也可能是消极被动的。政策反馈就是把政策互动环节所产生的政策结果公开地反馈给跨行政区各级政府，并对其实施奖惩的过程。绩效反馈的目的是为了让被评估对象(跨行政区各级政府)了解到是否达到预定目标，进而制定改进计划。因而，政策改进是在政策反馈的基础上结合新的政策信息，为更好地实现政策主体的目标，而对政策(技术、手段或工具等)进行的更新和调整。主范畴在故事线下呈现的典型关系结构如表4。

表4 主范畴的典型关系结构

基于以上分析，可以建构出我国跨行政区生态环境协同治理的政策过程模型(图1)。

图1 跨行政区生态环境协同治理的政策过程模型

4.理论饱和度检验

理论饱和度检验(Theoretical saturation test)是指当理论抽样的数据所产生的类别没有新的属性出现时，就意味着类别的属性饱和，理论范畴没有出现新的性质，即达到了理论饱和。本研究同样按照扎根理论程序对余下的28份政策文本进行编码分析，检验理论饱和度(表5)。结果表明，范畴出现重合和相似，并未出现新的重要范畴和关系，模型中的范畴已相当丰富。因此，可以认为上述跨行政区生态环境协同治理的政策过程模型在理论上是饱和的。

表5 理论饱和度检验编码表(部分)

四、模型阐释与研究结果

(一)模型阐释

跨行政区生态环境协同治理的政策过程模型，系统地勾勒出影响跨行政区生态环境协同治理政策过程的核心要素。基于所构建的政策过程模型，以汾渭平原大气治理政策文本为例，可以分析跨行政区生态环境协同治理政策过程的行动逻辑。

1.政策信念

政策信念是跨行政区生态环境协同治理政策过程的动力源泉，并在外部环境的作用下对跨行政区生态环境协同治理的政策过程发挥思想引领的作用。政策信念包括两个主范畴：政府态度和认知模式，它将跨行政区生态环境的协同治理纳入到政府关注的焦点和职能范围中。政府态度指政府在生态环境问题上所处的角色和所持的理念、思想以及由此而产生的行为倾向，它影响政府政策的方向。认知模式指政府通过何种方式来了解当前生态环境污染的现状，以及如何获取和处理当前生态环境污染的相关信息。如在2018年3月召开的全国两会上，王金南院士提议必须尽快把汾渭平原纳入国家大气污染治理的重点区域。从2018年8月开始，生态环境部就安排多个大气污染防治强化督查组对汾渭平原11个城市的环保问题进行检查。由此可见，在外部环境的作用下，政府态度和认知模式不仅会影响政府自身决策和具体工作的开展，而且会直接或间接地影响到政策执行对象的决策和行为。

2.政策互动

政策互动是跨行政区生态环境协同治理政策过程的关键环节，也是打破各行政区各自为政的局面，实现相互合作和资源共享的过程。该环节主要包括策略规划、协同执行和评估考核三个主范畴，它们是对跨行政区生态环境协同治理政策过程的有效探索。其中，策略规划是汾渭平原生态环境协同治理后续工作开展的前提条件，为跨行政区生态环境协同治理的政策过程描绘了蓝图，提供了思路。如生态环境部等部门在2018年和2019年分别出台了《秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》等政策文件，这是汾渭平原在生态环境协同治理上的总体政策规划。协同执行是跨行政区生态环境协同治理政策过程的具体落实环节，也是汾渭平原生态环境协同治理由政策内容转变为实际行动的动态过程。2018年12月，陕西省人民政府办公厅发布的关于印发《陕西省〈关中平原城市群发展规划〉实施方案》的通知中提到，要扎实推进汾渭平原大气污染综合治理，发挥协作小组作用，加强区域联防联控，增强省际协调联动[27]。由于汾渭平原的生态环境治理具有跨区域的特性，这就决定了政府在执行过程中要始终坚持协同治理、联动执行，确保政策方案顺利实施。评估考核是检验跨行政区生态环境协同执行效果的必要手段，对于加强生态环境保护、打赢蓝天保卫战等一系列重大决策都发挥了重要作用。

3.政策反馈

政策反馈是推动跨行政区生态环境协同治理政策过程的重要环节，能够提高政策质量，保障政策过程的协调运转。这一环节由三个主范畴构成：奖励激励、监管追责和信息公开。信息公开是政策反馈的必然要求，也是汾渭平原生态环境协同治理政策文本中反复提到的应当坚持的基本原则。环境信息公开在《中华人民共和国政府信息公开条例》第三章第二十条中有明确规定，有关环境保护的监督检查情况，应主动向社会公开，并对社会公众的意见、疑问予以回应。简单来说，政策反馈就是把政策实施过程中的各种信息以及结束之后的评估结果通过各种信息渠道反馈给政策制订者的过程。政策反馈包括正反馈和负反馈，即奖励激励和监管追责。其中，奖励激励是当跨行政区生态环境协同治理成效显著、预期效果达成时所采取的激励措施。如在汾渭平原大气污染协同治理过程中，生态环境部会根据考评结果对治理成效显著的单位和个人通报表扬。惩罚则意味着监管追责，它是对跨行政区生态环境协同治理政策过程中治理不到位、未完成空气质量改善目标以及工作滞后等部门和人员所进行的处罚和责任追究。对于汾渭平原生态环境协同治理过程中出现的环境问题，中央及所在地区督导组会组织开展督察问责，依法查处并追究相关人员责任。

4.政策改进

政策改进是跨行政区生态环境协同治理政策过程不可或缺的环节，也是对原有政策的补充、修正和完善并使之成为新政策的一种政治行为。政策改进是根据政策反馈的结果，对跨行政区生态环境协同治理政策过程中存在的问题和薄弱环节进行分析，制定切实可行的政策改进方案，从而更好地指导实践和完成政策目标。如咸阳市人民政府在典型污染天气预警响应结束后，组织开展重污染天气应急效果后的评估工作，对预警发布情况、预案措施落实情况等进行总结评估，总结经验、分析问题、查找不足，并制定改进措施[28]。从当前所研究的政策文本的现状来看，政策改进不仅包括政策延续，即对原有政策进行修补和调整，还包括根据政策反馈意见和结果，对政策进行重新制定和完善。政策改进使得跨行政区生态环境协同治理政策过程形成了良性循环，从而在政策环境和资源的变化影响下，开始新一轮政策循环过程。

通过对上述四个主范畴的详细分析，可知跨行政区生态环境协同治理政策过程的各个环节之间是相互连接、不可分割的有机整体。我们可以归纳出跨行政区生态环境协同治理的行动逻辑：在外部环境的作用下，政策信念构成了跨行政区生态环境协同治理的行为动机和逻辑基础，并指导和影响着政策互动过程的顺利开展；政策互动结果和政策效果能否实现政策主体的目标，就需要政策反馈和政策改进过程的有效运作。对政策文本内容的深度挖掘有助于梳理跨行政区生态环境协同治理政策过程的行动逻辑并客观剖析政策过程中存在的问题。

(二)研究结果

跨行政区生态环境协同治理政策过程经历了政策信念引领、政策互动、政策反馈和政策改进等四个环节，政策过程各环节凸显的重点问题已经成为制约跨行政区生态环境协同治理政策过程有序发展和完善的主要因素。

首先，在政策信念环节，一些地方政府存在政策理念意识不强、政策动力不足等问题。虽然目前我国加大了生态环境治理力度，提高了生态环境保护意识，但由于跨行政区各级政府所拥有的权力和享有的资源之间的不平衡，对环境污染整体现状的认知、研究以及判断会出现分歧，可能导致政策的负外部效应，从而阻碍跨行政区生态环境协同治理的推进。此外，跨行政区各级政府作为本地环境治理工作的实施主体，受到责任意识淡薄、环境保护认识不到位以及现状认识不清等多重因素的制约，在政策理念和内容的宣传普及上，可能存在不够深入和流于表面的问题，极易导致跨行政区生态环境协同治理的失败。

其次，在政策互动环节，政策文件及相关配套措施不健全，政策的可操作性和协调性不够，政策预期和实际效果之间存在落差，考核评估不到位。在策略规划阶段，一些地方政府未能及时制定、补充和出台细化方案，使得跨行政区生态环境协同治理缺乏完善的政策指导。在协同执行阶段，部分地方政府由于相关政策和配套措施的缺乏，存在被动执行中央政策的现象。此外，地方政府在协同执行政策时，往往受外部环境和多元主体利益诉求的影响而产生政策偏差，使得政策文本的可操作性和协调性有待增强。在评估考核阶段，存在评估主体单一、评估指标不健全以及专门的评估考核文件欠缺等问题。评估考核环节存在的问题可能影响执行结果的正确反馈和后续工作的顺利开展。

再次，在政策反馈环节，存在政策反馈渠道相对单一、反馈后采取的奖惩措施不完善、内容雷同且比较模糊，以及环境信息披露不佳等问题。如汾渭平原大气环境治理在奖惩措施方面不够具体，惩罚手段多以行政命令为主，强调污染限排和处罚等，政策手段较单一，而且没有专门的针对奖励惩罚方面的政策文件。环境信息公开在部分文件中无相关内容，在被提及的政策文件中，存在公开措施单一、公开的内容范围不够具体和公开的主体不够明确等问题，对于哪些信息应当公开以及如何公开，跨行政区各级政府存在不同的理解和认识，在实践中容易引发争议。

最后，在政策改进环节，存在政策改进规范性不足、部分政策内容并无实质性的变化、整改文件有所欠缺，以及政策修订存在被动和消极等现象。在实践中，跨行政区各级政府很少出台相关的政策改进计划，仅仅在其他文件中有所涉及。而已有的政策改进计划往往是在中央督察之后出台，存在消极整改和应付上级检查的现象。这严重影响了政策的活力和效力。另外，跨行政区各级政府在政策改进的文本内容上，由于规范性不足，出现了内容模糊不清、整改不严不实的问题。这在一定程度上影响了跨行政区生态环境协同治理政策过程的高效运行。

五、启示

运用扎根理论进行质性研究，抽象、提炼形成对现实具有指导意义的理论模型，实现对政策制定者政策意图和行动逻辑的深层次解读，对今后我国跨行政区生态环境协同治理的政策实践具有一定的启发价值。结合当前我国在跨行政区生态环境协同治理政策过程中遇到的现实问题，本文认为，跨行政区生态环境协同治理的政策过程优化应重点关注以下几个方面：

首先，在政策信念环节，跨行政区各级政府必须强化大局意识、责任意识和协同意识，清醒地认识到生态治理的跨域性和整体性特征，主动承担起生态治理的职责。为此，跨行政区生态环境协同治理政策过程的完善，必须要精准政策理念和定位，注重跨行政区各级政府观念的转变，高度认识到跨行政区生态环境协同治理的重要性和紧迫性，主动把跨行政区生态环境问题纳入到自身职能范围，树立合作意识，以灵活方式进行协同治理，推进各种协同关系的建立。此外，中央和地方也要有前瞻性和主动性，通过各种形式积极宣传，形成全面加强生态环境保护的共识，做好宏观预测和政策指导工作，并注重对公共诉求的回应与利益整合。

其次，在政策互动环节，要注意政策的规划、实施和评估过程的协调配合，提高政策过程的协同度，全过程提升政策的科学性和适用性。在政策规划阶段，应该根据不同时期和不同区域的差异性，有针对性地制定和补充跨行政区生态环境协同治理的具体政策措施，提高政策的适用性。同时，通过制定和完善策略规划，协调好宏观调控和具体实施之间的关系，给予跨行政区各级政府最大化的政策引导，实现策略规划与协同执行的全过程良性互动。在政策实施阶段，应补充和完善政策文本中的执行机制和协调机制，定期检查跨行政区生态环境协同治理政策的落实效果。在评估考核阶段，应注意建立和健全评估机制，保证政策评估过程和结果的公正、真实和有效。为此，应合理引入多元评估主体(但要避免重复评估等问题的产生)，也可以通过事先协商进行相互评估，从而使评估方式更加多元化。在评估指标的设计上，坚持定量和定性相结合。通过完善整个评估考核的流程，使跨行政区生态环境协同治理的评估考核环节既清晰透明，又能够发挥最大效用。

再次，在政策反馈环节，要健全和优化政策监督追责和奖惩制度，构建自下而上的动态跟踪反馈机制。如在当前汾渭平原生态环境协同治理中，针对奖惩措施不够具体的问题，可以结合各行政区的实际情况进行细化并实行量化等级标准。通过不断提升环境信息公开水平，优化自行公开和公众互动回应等信息公开手段，促进跨区域的信息公开共享，从而形成对跨行政区生态环境协同治理的倒逼机制。此外，通过完善奖惩和问责制度、精细政策指导方式和手段、及时反馈政策预期与实际脱节问题，提高政策水平和质量，补足生态环境治理短板，实现政策过程的高效运转。

最后，在政策改进环节，要建立政策改进的动态运行长效机制。跨行政区各级政府可以结合各自的实际情况，相互学习和借鉴，制定规范的政策改进标准，强化政策改进的制度要求。一方面，要加强对政策改进的事后监督，强化政策改进方案的落实，把政策改进落实情况纳入政绩考核范围，切实提高跨行政区生态环境协同治理的实际效果。另一方面，针对政策改进环节中存在的消极被动现象，通过适当的经济激励、较多的行动自由授权、减少监督检查环节，以及表彰和宣传政策改进典范的示范效应等措施，调动跨行政区各级政府的主观能动性，积极主动地修改、补充和完善政策改进计划，防止政策弊端累积而影响跨行政区生态环境协同治理政策目标的实现。

综上所述，本文研究的价值主要体现在理论和实践两个层面。理论价值体现在以建构理论见长的扎根理论分析方法为理论工具，建构了跨行政区生态环境协同治理的政策过程模型，为解决跨行政区生态环境协同治理政策过程的行动逻辑提供了一个有效的分析框架。实践价值体现在政策运行过程中凸显的现实问题完全扎根于政策文本，各个层面问题的发现是通过层层递进且相对严谨的理论推演而来。研究所发现的问题更加具有客观性和针对性，对完善跨行政区生态环境协同治理的政策运行过程有一定的启发参考价值。