黄河流域水生态保护的主要问题与对策建议

张 敏,吕艳荷，刘 磊

(1.生态环境部对外合作与交流中心，北京 100035; 2.山东省东营市生态环境局广饶生态环境 监控中心，山东 东营 257300；3.生态环境部环境工程评估中心，北京 100012)

前 言

黄河是中华民族的母亲河。2019年9月，习近平主席在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上发表重要讲话，要求着力加强生态保护治理、促进全流域高质量发展，让黄河成为造福人民的幸福河。正确认识黄河流域当前面临的突出问题和主要挑战是实现高质量发展的重要前提，而高质量发展对于促进黄河经济社会可持续发展、维护黄河长治久安、改善人民生活具有重要意义。

1 流域基本情况

1.1 自然资源概况

黄河发源于青藏高原巴颜喀拉山北麓海拔4 500m的约古宗列盆地，流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南、山东等9省(区)，在山东省垦利县注入渤海。干流河道全长5 464km，流域面积79.5万km2，是我国仅次于长江的第二大河。黄河流域总土地面积11.9亿亩，占全国国土面积的8.3%。流域内共有耕地2.44亿亩，农村人均耕地3.5亩，约为全国农村人均耕地的1.4倍。流域内大部分地区光热资源充足，农业生产潜力大，黄淮海平原、汾渭平原、河套灌区是我国的粮食主产区。黄河流域的水能、煤炭、石油、天然气、矿产资源都十分丰富，其中，原煤产量占全国产量的一半以上，石油产量约占全国的1/4[1]。上游地区的水能资源、中游地区的煤炭资源、下游地区的石油和天然气资源，在全国占有极其重要的地位，被誉为我国的“能源流域”[2]。

1.2 人口、经济社会发展概况

黄河流域涉及9省(区),66个地(市、州、盟)和340个县(市、旗)。2018年底，流域省份总人口约4.2亿人，占全国总人口的30.1%，其中城镇人口2.3亿人，城镇化率为55.8%，比全国平均值59.6%略低。由于流域大部分地处我国中西部地区，经济社会发展相对滞后，2018年流域国内生产总值约23万亿元，仅占全国的25.1%，人均GDP约为5.47万元，约占全国人均GDP的83.5%[3]。

2 主要问题和挑战

2.1 水少、沙多，水沙关系不协调

习总书记特别强调黄河水少沙多、水沙关系不协调是治黄的症结所在。由于自然原因，黄河流域水资源先天不足，2012～2019年，黄河流域平均水资源量为697.15亿m3[4]，约占全国水资源总量的2%，却承担着占全国12%的人口、13%的粮食产量、27%的GDP及50多座大中城市、420个县(旗)城镇的供水任务，同时还要向流域外部分地区远距离供水。2019年，黄河流域水资源总量为797.5亿m3，总耗水量400.2亿m3[5]，各地区水资源开发利用率不均衡，2019年，耗水量最多的省份是山东省，其次为内蒙古，耗水量最少的省份是四川省(见图1)。水资源开发利用率为50%，2012～2019年，黄河流域平均水资源开发利用率约为57%(见图2)，超过国际公认的水资源利用40%的警示线。黄河是世界上输沙量最大、含沙量最高的河流，黄河90%的泥沙来自中游河口镇至三门峡区间。由于水沙动态变化、河道边界约束条件动态调整、区域经济社会发展需求动态增长，实现水沙调控、经济发展和生态保护等多重目标，已成为治黄实践的重大技术难题[6]。

图1 2019年沿黄各省(区)取水量和耗水量对比Fig.1 Water intake and consumption among provinces or regions along the Yellow River

图2 2012～2019年黄河流域水资源总量和总耗水量变化情况Fig.2 Changes in the total amount of water resources and water consumption of Yellow River Basin from 2012～2019

2.2 水资源供需矛盾十分尖锐, 生产生活用水严重挤占生态用水

黄河流域是中国水资源最为紧缺、供需矛盾最为突出的地区。2019年，黄河流域水资源量797.5亿m3，比上年减少8%，流域用水总量400.2亿m3，其中生活、工业、农业、生态用水分别为52.2、55.7、267.4、24.9亿m3[4]，分别占流域用水总量的13%、14%、67%、6%，2012～2019年生活、工业、农业、生态用水占比情况见图3，这表明产业用水结构存在不平衡、不协调问题，农业已成为超级用水大户，其水资源消耗量超过工业、生活和生态用水的总和，生态用水占比极低，已被生产生活用水严重挤占。随着气候变化和人类活动影响加剧，黄河径流量呈显著下降趋势，特别是进入21世纪以来，人类活动对河川径流的影响量占黄河干支流径流总减少量的70%以上，是径流减少的主要原因[7]。径流减少进一步引发黄河河口三角洲萎缩、湿地退化等生态环境问题。缺水已成为黄河面临的最大挑战，水资源保障形势十分严峻。

图3 2012～2019年黄河流域生活、 工业、农业和生态用水变化情况Fig.3 Changes in water use for households, industries, agriculture and eco-environment from 2012～2019

2.3 水土流失严重，生态环境脆弱且修复难度极大

黄河的巨量泥沙主要来源于黄土高原地区，这一地区是我国水土流失最严重、生态环境最脆弱的地区之一。黄土高原总面积64万km2，水土流失面积43.4万km2，占比高达67.8%。该区2/3地面覆盖黄土，植被稀少、气候干旱，年降雨量少而蒸发量大，暴雨集中。不利的自然条件加上不合理的土地利用方式，造成严重的水土流失和生态破坏。黄河源区的高寒生态系统尤其脆弱，稳定性差且自我修复能力弱[8]，一旦遭到破坏，修复难度极大，有的甚至造成不可逆的生态破坏。

2.4 水污染防治任务艰巨

黄河以其占全国2%的水资源，承纳了全国约6%的废污水和7%的COD排放量，干流及主要支流的水质达标率仅为48.6%。黄河中上游分布有多个重要能源、重化工基地，煤炭采选、有色金属冶炼及压延加工、化学品制造、炼焦、氮肥制造等工业企业沿河集中分布，废水排放量逐年增大，而污染治理相对滞后，部分企业存在非法排污、超标排污现象。随着流域城镇化步伐加快、西部大开发战略推进，经济社会发展与环境保护的矛盾将进一步突出，流域水污染防治和风险防范任务十分艰巨。

2.5 生物多样性受到严重威胁

黄河上游及主要支流水电梯级开发、水资源过度利用、采砂及岸线不合理利用等，对水生态系统造成严重影响，流域湿地面积萎缩，功能下降，生物多样性丧失严重。与上世纪八十年代相比，黄河流域湖泊和沼泽湿地均减少20%以上，受威胁鱼类占鱼类总数的14.7%，北方铜鱼、黄河雅罗鱼等常见经济鱼类分布范围缩小，甚至成为濒危物种[9]。

3 对策建议

3.1 加强顶层设计,建立流域法律体系和规划

加强生态保护是实现高质量发展的内在要求,针对目前黄河流域缺乏生态保护规划等顶层设计问题，建议加快出台《黄河保护法》和黄河生态环境保护规划，制定配套的法律法规和标准体系，形成完善的顶层制度设计。制定黄河流域生态保护与高质量发展规划，以规划为统领，统筹产业布局、生态保护、基础设施建设，构建水资源、水环境、水生态、水灾害为一体的流域综合管理体系。把黄河流域生态环境保护纳入国家“十四五”等战略规划，加大与京津冀协同发展战略、长江经济带发展战略的互动交流，促进城市之间产业对接与合作。加强与东亚、东北亚区域经济体、欧亚经济体、各类自贸区的合作，建立更加开放的黄河流域高质量发展“经济带”，最大程度优化人流、物流、信息流，促进黄河流域成为“一带一路”统筹“带”与“路”的大通道。

3.2 开展水沙调控、水土流失、生态保护修复综合治理

应坚持生态优先、绿色发展，实施山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理。紧紧抓住水沙调控的“牛鼻子”，研究水沙调控与经济发展、生态环保的内在关系并促进三者协调发展。实施分区分类治理，上游继续实施退耕还林、退牧还草等重大生态保护修复工程，提升水源涵养功能，研究建立上下游重要生态功能区生态补偿机制。中游地区要加大水土保持力度，特别是黄土高原的综合治理，以自然恢复为主，减少人为干扰，恢复黄土高原生态系统。下游要加强河口三角洲保护，实施河道清淤工程，逐步恢复自然湿地和物种栖息地，提高流域生物多样性。

3.3 实行最严格的水资源管理制度,合理调配生产、生活、生态用水

开展节水型社会建设，把水资源作为刚性约束，全面提高用水效率。坚持以水定产，制定并落实最严格的水资源管理制度，积极构建与节水型社会相适应的法律法规、标准制度体系、执法体系和技术支撑体系。进一步优化各省区水资源配置方案,加快构建黄河流域主要河湖生态流量指标体系，协调生产、生活、生态用水，合理调度生态水量。优先发展生态农业，通过数字化技术建设精准农业，大幅提升农业用水效率和生态效益。推进以市场为导向、新农民为主体的农业现代化，促进绿色、有机食品的生产和销售。

3.4 进一步加大对重点行业的污染防治和风险防范力度

能源和重化工产业是黄河流域的主要产业，其中煤化工企业占全国80%，对大气和水污染、水资源消耗、生态破坏、以及减排目标都构成了巨大压力。要综合考虑重化工行业对黄河流域大气、水和土壤的综合生态环境影响，淘汰重化工和能源产业落后产能、过剩产能，加快产业转型升级，以治水为抓手，协同推进流域水、大气、土壤环境污染防治工作。加强对新建项目的战略环评、规划环评，从源头上杜绝新增污染源；加强过程监管，进一步防范石油化工行业对极度缺水和生态极端脆弱的黄河流域造成不可逆的重大环境风险事故；加强基础设施建设，提高城市生活污水处理和再利用水平。加强各省市断面水质监测、执法和问责，促进流域水资源、水生态、水环境一体化管理。

3.5 建立区域协商合作机制，制定全流域统一的“三线一单”制度

借鉴长江“河长制”经验做法，打破行政区划界限，实行流域管理与区域管理相结合的方式，筹划建立省际联席会议制度，共商解决黄河流域生态保护和高质量发展中的重大问题；加强水利、生态环境、住建等部门协调配合，完善区域各部门互动合作机制。建议设立专门的黄河流域协调委员会，通过区域协调，建立统一的“三线一单”制度，针对流域和沿岸各地建立健全环境容量总量控制制度，统一规定农业产业结构调整和种植方法，解决水土流失、城市和工业污染等生态环境问题。将自然资源与环境监管向公众延伸，通过鼓励公众上报环境问题隐患，形成公众与政府良性互动的环境治理模式。

3.6 创新市场融资机制，确保水资源产出效益最大化

在借鉴长江大保护经验基础上，黄河生态保护要充分借鉴有关经验，建立和实施市场化手段，如建立水权交易、生态补偿机制和绿色发展基金。黄河流域作为相对落后地区，更需要投融资机制的创新：一是推动排放权交易和水权交易制度的实施；二是坚持加大水价调节力度，充分考虑水的生态效益，将生态损失内部化，驱动用水结构调整，将有限的水资源用于单位GDP产出高的行业；三是争取国家更大比例资金投入，采用市场化运行模式，提高资金利用效率，最大程度优化水资源利用效率。

3.7 信息共享平台，实现流域监管和服务“一张图”

针对流域生态保护和高质量发展需要，集成融合区域水利、生态环境、国土住建、农业农村、工业企业等基础与管理信息，形成支撑黄河流域生态保护和高质量发展的“一张图”。要借助黄河流域上升到国家战略的契机，依托互联网、大数据技术，搭建各部门、各利益相关方的信息共享平台和综合决策平台，实现中央和地方、学界和政府、广大人民群众之间的信息沟通，实现流域决策科学化和透明化。同时，通过大数据技术，对黄河流域进行全方位、多角度的综合监测、服务和管理，并开展水资源分配、污染物溯源追踪、定位排查等综合治理，有效提升预警能力和治理水平。