四川省生态环境保护新闻发布制度的成效分析与对策建议

肖君实,薛文安,王前程,曹小佳,白 登

(1.四川省环境政策研究与规划院，成都 610093；2.四川省生态环境厅，成都 610093)

前 言

习总书记指出，党的新闻舆论工作是治国理政、定国安邦的大事，新闻发布是舆论引导的“重器”，是推进国家治理现代化的重要一环。完善的生态环境保护新闻发布制度为政府、公众、企业之间建立了沟通桥梁，有利于促进生态环境保护系统正确发声和主动接受舆论监督，同时可以帮助树立良好的政府形象，提高行政效率和公众满意率。党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局后，我国对生态环境保护与治理的力度持续加大，公众对生态环境的关注度不断增强。2017年，原环境保护部建立例行新闻发布会制度，坚持每月例行新闻发布制度，并每年编辑出版发布会实录。为认真贯彻落实相关要求、不断满足公众对生态环境信息的知晓需求，原四川省环境保护厅于2018年正式实施四川省环境保护新闻发布制度，主要采用新闻发布会的形式，在发布和解读重大环境政策、回应社会关切热点、树立政府良好形象等方面发挥着积极的作用。

1 四川省生态环境保护新闻发布的现状

1.1 初步形成规范有序的新闻发布体制

2017年12月，原环境保护厅印发《四川省环境保护新闻发布制度》，明确省、市两级环保部门实行例行新闻发布制度，于2018年1月1日起正式施行。制度出台以来逐步建立了各项工作制度，保证了例行新闻发布会工作组织有序、有效实施。组织架构上，新闻发布会日常工作由厅、局宣教部门负责，确定一名班子成员为新闻发言人，并设立新闻发言人办公室，由各业务处(科)室和宣教部门建立口径资料库。工作机制上，例行新闻发布及重大临时事项发布时，包含主题策划和方案制定、材料准备、口径准备、组织实施发布、稿件审查、归档评估六部分。发布频率上，生态环境厅实行每两月举办一次例行新闻发布会或新闻通报会，市(州)生态环境部门实行每季度举办一次新闻通报会或媒体通气会。政策保障上，定期开展新闻发布业务培训，不断提高环保干部队伍特别是新闻发言人的媒体应对能力和水平，设立新闻发言人办公室为新闻发言人提供信息支撑和团队支撑，根据工作需要借助专家开展解读，并建立评估考核机制，综合考评工作成效。

1.2 新闻发布会频率持续上升

2020年上半年，生态环境系统共举办新闻发布会45场，其中成都、泸州均已举办4次新闻发布会，提前完成全年新闻发布会数量要求。2019年，生态环境系统共举办新闻发布会98场，相比2018年增加25场，举办次数整体呈上升趋势。省厅举办12场，平均每月一场，总体上比2018年增加5场。2019年全省21个市(州)中有20个新闻发布会数量达标，基本落实了制度要求，相比2018年增加了12个，占比95%；其中成都、泸州、内江、遂宁等4个市超额完成任务，占比19%。具体数据见图1和图2。

图1 2018年四川省各市(州)环境新闻发布会情况Fig.1 Environmental press conferences of each city in Sichuan province in 2018

图2 2019年四川省各市(州)环境新闻发布会情况Fig.2 Environmental press conferences of each city in Sichuan province in 2019

1.3 发布主题紧扣中心工作

生态环境厅每年年底征集下一年新闻发布会议题，结合省委、省政府决策部署、生态环境厅重点工作和公众关注热点确定主题。2018年—2020年上半年，新闻发布会主题主要聚焦污染防治攻坚战、生态环境保护督察、提高生态环境监测数据质量行动等重点工作。市(州)发布主题除围绕重点工作外，还及时发布生态损害赔偿制度、环境监督与执法、第二次全国污染源普查等生态环境政策。例如成都、泸州、雅安、乐山等地召开新闻发布会通报或解读生态补偿制度的改革工作进展、地方政策等，内江、凉山、巴中、自贡、达州等地召开新闻发布会发布生态环境保护督察反馈问题、整改情况或解读政策，遂宁专门针对与公众直接相关的《遂宁市生态环境违法行为举报奖励办法》召开新闻发布会进行了解读。

1.4 新闻发言人队伍重视程度高

生态环境厅、各市(州)局分别明确了实职厅领导、局领导为新闻发言人。梳理2019年四川省生态环境厅召开新闻发布会情况，12次发布会的新闻发言人均为厅党组成员，有7次为副厅长，总体上，省厅举办的新闻发布会均有厅领导参加。四川省生态环境厅新闻发布会通常以单一发言人为主，也有多位发言人的情况，例如四川省生态文明建设示范创建新闻通报会除了主发布人以外，还有7名县(区)党委政府主要领导作为发言人介绍生态文明建设示范创建的成功经验。市(州)新闻发言人通常为当地生态环境局局长、副局长或总工程师，例如2019年发布频次最多的市(州)中，成都市9次新闻发布会中发言人均为副局长；内江市5次新闻发布会中发言人均为副局长；遂宁市5次新闻发布会中，4次发言人为副局长，1次发言人为总工程师。

1.5 新闻发布会受媒体关注度高

四川省省、市两级环保部门对新闻发布会的宣传与传播，主要采取的是电视、报纸等传统媒体报道和运用网络直播、官网官微等新媒体发布相结合的方式进行。媒体包括全国性和全省性的报社、电视台、新闻网站、广播电台等，例如人民日报、新华网、四川日报、四川电视台等媒体单位，各市(州)的新闻发布会还会邀请本地媒体，例如成都商报，雅安广播电视台等媒体单位。从中国环境报发布的《中国环境政务新媒体2018-2019年度报告》来看，四川省生态环境厅位列“省级新媒体最具影响力机构榜”前列，具有较强传播影响力。通过浏览量分析，公众较为关注的主题有生态监测、长江保护修复攻坚战、应对气候变化、生态环境保护督察、污染防治攻坚战等。发布主题具体见下表。

表 2019年四川省生态环境厅新闻发布主题Tab. Topic of press release of Sichuan Provincial Department of ecology and environment in 2019

2 经验借鉴

2.1 国外经验借鉴

欧美国家信息公开制度起始于19世纪六十年代，经过五十多年的发展历程不断完善，形成了健全的新闻发布会体系。第一，以立法保证公众知情权。美国新闻发布制度从建立到成熟，体现的是社会大众对“知情权”的追求。美国新闻发布制度的政治基础是“三权分立”，即立法、行政、司法相互独立、互相制衡[1]。1966年，美国制定了第一部信息公开法《信息自由法》后，又陆续颁布《阳光下的政府法》《电子信息自由法修正案》，为新闻发布制度实施奠定了坚实法律基础[2]。第二，建立体系完备的新闻发布组织。美国实行首席信息官制度，其主要职责是对政府信息资源的管理政策进行设计、优化、协调、共享，为新闻发布制度提供了内部协调及获取信息的官方渠道[3]。为确保新闻发布工作的制度化、规范化、常态化，西方发达国家将新闻发布会从组织策划、舆情收集、公开发言、评估反馈等方面进行模块化管理，坚持程序化严格管理、计划周密、分工细致、每个步骤责任到人，要求政府、媒体、公众三方以积极姿态共同面对突发公共事件[4]。第三，重视新闻发布专业化和职业化建设。提高新闻从业人员选拔标准，需具备新闻专业背景、良好政治素养、丰富工作经验；从岗位编制、人员配备、工作流程等方面健全人员管理体制机制，为新闻发布会体系建设提供有力保障。例如英国教育部下属新闻办公室，共有职员20人，其中三分之一的职员有过媒体工作经历，还有一部分有过从政经历，具备高度的政治敏感性[5]。

2.2 国内经验借鉴

我国新闻发布制度经过持续不断地发展，目前已构建起从国务院新闻办，中央各部委和国务院各部门，各省、自治区、直辖市，各市，各区县五级新闻发布格局，积累了诸多成功经验。第一，以制度建设为切入点夯实基础。广西壮族自治区先后出台《关于组织新闻发布会活动的规定》《广西壮族自治区人民政府新闻发布工作暂行规定》等规定，对政府新闻发布主体、内容、形式和程序进行了明确[6]；上海市出台了《关于进一步规范本市政府系统新闻发布管理工作的通知》，规定市政府定期例行新闻发布机制、市政府发言人及发言人工作小组工作机制和与各委、办、局沟通联络机制。第二，以完善的组织形式落实责任制。交通运输部例行新闻发布会实行主管领导负责、新闻办公室组织、业务司局要配合新闻中心实施的工作机制，以七步走的工作流程细化分工、明确责任[7]。第三，以多样的发布形式增加新闻发布双向互动。如北京、上海、辽宁、广东等省市综合运用记者招待会、网络新闻发布、答记者问、情况通报会，以及设立“嘉宾聊天室”邀请新闻发言人接受公众提问栏目等形式。第四，以健全的工作考核机制激励约束新闻人。深圳市在全国率先将行政问责机制引入新闻发布工作，要求市区两级政府建立健全新闻发布工作绩效评估体系；广东省佛山市将各区和市直部门新闻发布工作纳入绩效管理考核范围，并委托广东外语外贸大学对外传播与区域发展研究所对佛山市新闻发布工作进行年度评估[8]。

3 四川省生态环境保护新闻发布存在的不足

3.1 新闻发布意识还需进一步提升

首先，认识存在偏差。少数生态环境局认为生态环境保护新闻发布制度是一种自我揭露生态环境存在问题的行为，没有开展的必要，未充分认识新闻发布会有正面宣传生态环境保护成绩、政策等方面的积极引导作用。也有生态环境局认为，新闻发布仅属于新闻发言人的工作范畴，缺乏树立新闻发布会“一盘棋”的大局意识。其次，主动作为不够。新闻发言人的职业宗旨是满足人民的需要、维护人民的利益、接受人民的监督[9]。但目前部分地区新闻发布存在随意性等倾向，甚至个别新闻发言人害怕担责，抱着“不求有功、但求无过”的心态，对重要问题缺少直言勇气，通常采取遮掩、回避等消极回答方式，出现发布信息含糊、答非所问的现象，阻碍了公众获取准确信息的渠道，从而引发社会质疑。第三，专业素养不足。目前全省生态环境系统均按要求设立了新闻发言人，多数为分管领导担任，体现了重视，但部分存在媒体合作经验、新闻专业知识和应急处置能力缺乏的问题，同时，由于责任边界不明晰、发布标准不统一、专业素养不均衡等问题，造成部分新闻发言人距离专业化、规范化还有一定差距，难以满足当前生态环境工作的需要。

3.2 新闻发布质量有待提升

首先，发布主题与热点切入不够。近年来，公众对生态环境问题持续高度关注，对生态环境大事件存在一定的信息需求，需要生态环境部门通过主动召开新闻发布会回应这些关切。从四川省各市(州)发布情况看，普遍围绕党委、政府重大工作部署和生态环境局工作总结、地区环境质量等主题，对垃圾分类、环保公益、执法典型案例、邻避效应等公众关注、媒体关切等热点问题切合较少，制约了新闻发布与舆论引导的效果。其次，发布语言不够通俗易懂。发布会内容更多采用官方语言，用语相对专业，不够通俗易懂，易造成公众对新闻媒体敬而远之，传统的行政化报道模式也让公众难以产生共鸣。

3.3 缺乏与外界互动

首先，缺乏与公众的互动。目前四川省生态环境新闻发布呈现出“自上而下”的特征，信息发布者和公众之间是“灌输—接受”和“我说你听”的关系[10]。政府与公众之间缺乏信息交流与互动，因而在传播效果上很难满足受众需求。其次，缺乏与其他部门的互动。虽然一些市(州)生态环境局(例如成都)在召开新闻发布会时，视需要会与经信局、公安交管局、气象局等部门联合发布，但大部分市(州)召开新闻发布会只有生态环境局“一家独唱”。最后，缺乏与媒体的互动。目前新闻发布会往往只注重现场的召开，忽视“多级传播”可以带来的扩散效应。当今时代已步入“微政时代”，面临着“人人都是记者”“人人都有麦克风”局面[11]。但目前四川省新闻发布还未能形成“全媒体”的工作思路和运行机制，没有聚焦传统媒体、新兴媒体和自媒体优势发力。一些市(州)虽已召开专题发布会，但很多缺少一手的图文实录，“多级传播”更无可能，大大影响了新闻发布会传播效果的最大化。

3.4 工作机制不健全

首先，工作机构缺位。目前全省没有全面建立起生态环境保护宣传工作的专门机构，全省21个市(州)生态环境局设宣教机构的仅有3个，将宣教职能设在法宣科的有15个、设在办公室的有2个、挂靠业务科室的有1个。其次，缺少效果评估。全省新闻发布存在“一开即过”的情况，只注重新闻发布会的现场召开，缺少新闻发布会后的效果评估，未跟踪关注公众是否感知到了信息，从而达到期望的传播效果。第三，缺乏时效性。目前，全省各地区大多通过举办新闻发布会的形式发布新闻，由于新闻发布会受综合协调发布场地、发布时间、口径材料等多方因素影响，加上工作力量缺乏，造成发布的新闻内容滞后、时效性差，难以第一时间向媒体、公众传达重要信息。第四，未形成常态化工作机制。虽大部分市(州)生态环境局能按省厅要求完成既定任务，但存在年底突击集中召开的现象。例如南充、巴中、凉山、德阳等市(州)有在年底集中召开新闻发布会，其中巴中有3次集中在12月召开。

4 进一步完善四川省生态环境保护新闻发布的建议

4.1 提升新闻发布策划能力

新闻发布工作具有政治性、政策性强和社会关注度高的特点，新闻发布策划能力是做好新闻发布工作的重要基础。第一，突出主题策划。要有机结合“政府想说的”“媒体关注的”“公众关心的”，以帮助解决群众身边突出生态环境问题、改善生态环境质量、助推经济高质量发展，以展示打好污染防治攻坚战等方面的政策、措施和进展成效为切入点，通过凝练主题，有的放矢，优化设置新闻发布主题。第二，注重发布形式策划。除了例行新闻发布会外，可以采取专题新闻发布会、新闻通气会、网络新闻发布会以及记者招待会、组织记者集体采访、接受新闻媒体专访、网上在线访谈等形式的发布会，把新闻发言人主动发布信息与媒体自由提问、质询及公众参与结合起来[12]。第三，加强发言方式策划。根据不同的主题和受众对象，采取不同的表达方式。政策解读应用通俗的语言、简洁的图表让公众知晓理解重要法规规章、战略部署和规划方案等政策措施的出台背景、基本取向和主要内容；热点回应要用群众语言，以事实说话，多采取群众喜闻乐见的形式，尽量避免过多运用专业术语、数据等。

4.2 注重培养专职新闻发言人

目前全省的新闻发言人以生态环境部门领导班子成员为主，这在一定程度上保障了生态环境保护新闻信息的专业性、准确性，但新闻发言人需要与媒体保持紧密联系，同时要时刻关注社会舆论动向，班子成员因繁重的工作事务，难以投入大量时间和精力到新闻发布会。第一，设立专门新闻发布工作机构。明确新闻发布工作的责任归属和职权范围，专职负责新闻发布和新闻发言人的日常工作。同时负责关注舆情信息，加强与主要媒体的联系以及门户网站的运行维护。第二，设立专职新闻发言人。将新闻发言人从一般性的行政工作中剥离出来，独立承担新闻发布相关工作。根据四川省生态环境保护工作实际情况和工作要求，制定具体选拔标准，挑选政治素质、业务素质、新闻素质等各方面素质较全人员。同时建立监督问责机制，实行有效可行的考评考核，将新闻发言人的绩效与工作质量挂钩[13]。第三，建立常态化培训机制。定期或不定期组织开展新闻发布业务培训和现场观摩、座谈、研讨等经验交流活动，培养良好的口语表达能力和临场应变能力，提升突发环境事件应对水平。同时，加强对新闻发言人的生态环境保护专业知识的培训，全方位提升大气、水、土壤等各个环境要素的专业能力和水平。

4.3 强化新媒体在新闻宣传中的应用

在移动互联时代，新闻是通过接力的方式完成传播的，新闻发布会是最初的传播者，如何面向移动端，直接吸引公众关注，强化二次传播、多次传播，追求传播效果最大化，是新闻发布工作必须要注意的方面。第一，拓宽发布渠道。积极运用“两微一端”、自媒体等平台发布信息，提高新闻发布时效性，扩大权威信息的传播效果。第二，加强与公众互动交流。及时回应热点问题，迅速消除媒体和公众对政府信息的误解疑虑，为预判舆情走势、有效引导舆论创造条件。第三，加强与商业网站合作。尝试在主流新闻网站和主要商业网站开设新闻发布会专题专栏，通过网络延伸新闻发布会的传播力和受众面。

4.4 健全完善新闻发布会制度

及时对《四川省环境保护新闻发布制度》修订完善，生态环境厅坚持每两个月举办一次新闻发布会，市(州)生态环境局原则上每季度举办一次新闻发布会，每年不少于4次。明确每次新闻发布会，主持人要对全省生态环境保护工作阶段性成效进行全面通报。第一，健全新闻发布会前流程。定期会商新闻发布计划，严格审核发布主题、发布提纲、新闻发布辞、问答口径，积极做好与新闻媒体的联系沟通，确保发布质量和宣传报道效果。第二，规范新闻发布会中程序。做好现场发布及网络直播工作，新闻发言人按时在新闻发布厅现场发布，并安排摄影、速记等工作人员对新闻发布会进行直播；实录内容经分管领导现场审核后发布，必要时报请新闻发言人审定发布。为有效传达省厅新闻发布会的信息，省厅新闻发布会可以采取视频会议的形式召开到县(区)一级。第三，完善新闻发布会后制度。做好评估总结工作，统计到会记者情况，搜集媒体报道和社会反响情况，新闻发布会三天后完成舆情后评估专报；将市(州)新闻发布会的评估纳入地方领导的执政能力考核，以此督促新闻发布会提高服务质量，避免新闻发布活动流于表面；对全省生态环境系统新闻发布会进行总结，分年度编制四川省生态环境系统新闻发布会实录，助益全省生态环保工作者、生态环境新闻工作者、关心和支持生态环保工作的社会各界读者，为推动各项工作的开展营造良好舆论氛围，团结社会力量共同推进环境质量持续改善。

5 结 语

新闻发布制度是政府信息公开最重要的实施机制，四川省生态环境保护新闻发布制度于近两年开始实行，还存在新闻发言人管理制度缺位、缺乏和公众与媒体的互动、各地质量参差不齐等短板。为避免新闻发布流于形式，真正搭建起政府与民众之间的桥梁，首先需要提升新闻发布策划能力，采用多种形式进行新闻发布，发布主题多贴近民众、媒体感兴趣的；其次建立起专职新闻发言人制度，使新闻发言人更具备新闻职业素养，同时要用好移动端口、大众媒体，强化新媒体在新闻宣传中的应用；最后从事前事中事后等方面规范新闻发布流程，完善新闻发布制度。