中国农业生物多样性保护主要政策、措施回顾及2020年后展望

刘云慧，王诗皓，陈宝雄，范顺祥，宇振荣

(1.中国农业大学北京市生物多样性与有机农业重点实验室，北京 100193；2.农业农村部农业生态与资源保护总站，北京 100125)

农业生物多样性(agro-biodiversity)是指与食物及农业生产相关的所有生物多样性的总称[1]。农业生物多样性不仅是全球生物多样性的重要组成部分，也是重要的自然资源，除了能供给大众熟知的农产品，保障人类食物的多样性以及营养、品质，为不利条件(如气候变化)下人类的食物安全提供可替代的选择和保障外，还可为农田生态系统对抗生物压力(如病虫害)和非生物压力(土壤属性、微气候调节、水土保持)提供必不可少的支持，提供诸如传粉、水质净化、养分循环等生态系统支持服务以及教育、乡村旅游等重要的文化服务，是表征生态环境质量的重要指标，更是生态系统稳定性的保障[2]。近些年，面对气候变化、人口持续增长、农业集约化带来的生态环境恶化等问题，全球对粮食的需求不断增加，通过提高与农业生物多样性相关的生态系统服务来促进生产，成为未来可持续管理模式下进一步增加粮食产量的重要途径[3-4]，加强农业景观生物多样性的保护势在必行。

中国不仅是世界上生物多样性最为丰富的国家之一，还占有全球最大的农业用地份额，农业景观保有大量的生物物种[5-6]，然而国家生物多样性战略和行动计划(NBSAP)却未明确将农田生物多样性的保护列入其中，亟待改变和完善。2021年10月(原定2020年6月)，第十五次生物多样性缔约国大会在昆明召开，制定下个十年全球生物多样性的保护目标和策略，成为全球性关注的问题，这也为我国生物多样性保护提供了新的契机。该研究回顾我国农业生物多样性保护政策的发展过程、具体措施及成效，分析我国农业生物多样性保护面临的问题及挑战，以期为2020年后我国农业生物多样性的保护提出建议和参考。

1 中国农业生物多样性保护的主要政策发展及措施

1.1 中国农业生物多样性保护的政策发展历程

中国农业生物多样性的保护策略，主要经历了萌芽(1986年以前)、起步发展(1986—1993年)、重视发展(1993—2010年)和深入推进(2010—2020年)几个阶段(表1、图1)。

表1 中国农业生物多样性保护的主要发展阶段和相关政策及行动计划Table 1 Main development stages and related policies and action plans for agricultural biodiversity conservation in China

1.1.1萌芽阶段(1986年以前)

1986年以前，生产发展在国民经济中占据主导地位，我国未出台完整、系统的关于生物多样性保护的政策性文件，其中只有少量的通知、意见和规定涉及到农业生物多样性保护的政策，例如1979年国务院发布的《国务院关于颁布“水产资源繁殖保护条例”的通知》以及1983年《国务院关于严格保护珍贵稀有野生动物的通令》等，有部分涉及农业生物多样性，但针对的对象特殊，覆盖范围小，保障措施不全面。这一阶段，涉及农业生物多样性的保护政策，更多是从服务生产的角度来制定，目标也主要是服务和促进农业生产。

1.1.2起步发展阶段(1986—1993年)

1986年国务院环境保护委员会讨论通过了《中国自然保护纲要》，这是我国在保护自然资源和自然环境方面第一部较为系统、具有宏观指导作用的纲领性文件，该文件的出台标志着政府对环境保护的重视。此后，农业部门陆续在农作物和家畜家禽品种资源保护、水产生物资源保护、草地动植物资源保护等方面做了一定的工作，为建立自然保护区、物种资源保存库、圃和基地以及发展生态农业等打下了基础。此阶段，国家各部门间生物多样性保护分工不明确，保护措施严重不足，农业部门缺乏关于生物多样性保护的综合性规划。

1.1.3重视发展阶段(1993—2010年)

1992年，中国在联合国环境与发展大会上签署《生物多样性公约》，并于1993年底正式生效，国家层面先后出台了《中国生物多样性保护行动计划》《中国21世纪议程》《全国生态环境保护纲要》《全国生态环境建设规划》《全国生态功能区划》《中国水生生物资源养护行动纲要》《全国生物物种资源保护与利用规划纲要》《国家环境保护“十一五”规划》等指导性政策。生物多样性保护被纳入国家行动计划，政府制定了生物多样性保护方针、保护目标、优先领域以及优先项目计划，在国家层次上对生物多样性和生物资源的保护作出了规划和部署。

在国家重视和推进下，农业和海洋部门也开始推动农业和渔业生物多样性的部门规划和保护行动。2002年，国家海洋局出台《全国海洋功能区划》，首次划分海洋功能区，提出了每种海洋功能区的开发保护重点和管理要求。同年，农业部发布了《关于加强渔业资源增殖放流工作的通知》，正式将增殖放流作为保护渔业生物多样性的一项措施推广，并进一步出台《渤海生物资源养护规定》，开始关注海洋生态的改善和恢复。此后，《全国草原保护建设利用总体规划》的出台推动了草地资源的保护，遏制了草原的退化。《农业植物新品种保护发展规划》推动和保障了农业植物资源的开发利用。

通过这一阶段国家和部门层次的行动计划，我国已初步建立了生物多样性保护法律法规体系，实施了一系列诸如退耕还林、退耕还草、退牧还草、退田还湖、天然林保护、野生动植物保护及自然保护区建设等重大生态工程，85%的陆地自然生态系统类型、47%的天然湿地、20%的天然林、绝大多数自然遗迹、65%的高等植物群落类型和绝大部分国家重点保护珍稀濒危野生动植物种得到了有效保护[7]。在农业生物多样性保护方面，农业动植物资源、草地资源、渔业资源的保护也开始受到重视。

1.1.4深入推进阶段(2010—2020年)

在成为《生物多样性公约》缔约国后，尽管我国认真履行公约的各项要求，但由于人口和经济的快速发展，以及由此带来的资源环境的巨大需求和生态环境的破坏，我国生物多样性保护仍然面临巨大压力和严峻挑战。在此背景下，为了进一步推进生物多样性保护，2010年国务院批准发布了《中国生物多样性保护战略与行动计划(2011—2030年)》，进一步明确了生物多样性保护的基本原则、战略目标、优先领域和优先行动，并成立中国生物多样性国家委员会，由国务院副总理担任主席，使生物多样性保护的组织规格正式上升到国家层面。2012年国务院发布的《全国现代农业发展规划(2011—2015年)》提出，在农业发展中要充分考虑生物多样性的保护问题。《“十三五”生态环境保护规划》强调，开展生物多样性本底调查和观测，实施濒危野生动植物抢救性保护，加强生物遗传资源保护，强化野生动植物进出口管理。《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》提出，加强乡村生态保护与修复，实施重要生态系统保护和修复重大工程，健全重要生态系统保护制度等措施保护生态环境，维护生物多样性，使得生物多样性保护行动进一步向纵深发展。

同期，农业及渔业部门也进一步加强了对农业生物多样性的保护。农业部尤其重视种质、畜禽和渔业资源的保护，继续加强对农作物种质资源的收集保存、深度挖掘、基础研究、保护管理，推进第三次全国农作物种质资源普查与收集行动及对畜禽遗传资源的调查、收集、保护和监测。在渔业资源保护方面，加强合理布局水产养殖生产，保护水域滩涂生态环境，推进国家级海洋牧场的建设布局，优化海洋开发布局，统筹海洋的开发与保护，遏制近海生态环境恶化及海洋生物多样性下降；加强水生生物自然保护区建设，保护水生生物多样性；发展增殖渔业，改善水域生态环境，强化休渔禁渔制度，开展珍稀物种放流。

与此同时，农业生态环境和可持续农业发展也开始得到重视。《全国农业可持续发展规划(2015—2030年)》着重提出，推进生态农业发展，修复农业生态，保护海洋生态。信息技术也被纳入农业自然资源保护措施中，发展农业种质资源大数据建设，推进种植业信息化、畜牧业智能化、渔业智慧化。响应《乡村振兴战略》的要求，将有害生物长效绿色防控、综合种养模式、农业可持续发展作为重点研究方向，积极推动农业的绿色发展，使得农业生物多样性保护行动进一步落实，并在生产实践中推广。

1.2 中国农业生物多样性保护的主要措施及成效

1.2.1种质资源保护

中国高度重视种质资源的保护[8]，主要开展了以下3个方面的工作：(1)积极开展种质资源的普查和收集工作。1956—1957年、1979—1983年、2015年至今，先后开展了3次农作物种质资源的全面普查和收集工作[9]。截至2020年，长期保存作物种质资源超过52万份，畜禽地方品种560多个，遗传材料96万多份，农业微生物资源10万多份[10]。(2)构建种质资源保护体系，建立了以作物种质长期库为核心、10座中期库和43个种质圃为支撑、205个原生境保护区为补充的作物种质资源保护体系。其中，原生境保护区的主要保护物种主要包括粮油类的野生稻(Oryzarufipogon)、野生大豆(Glycinesoja)、小麦野生近缘植物(Agropyroncristatum)等，果树类的野生苹果(Malussieversii)、河北梨(Pyrushopeiensis)、野生柑橘(Citrusreticulata)、野生猕猴桃(Actinidiachinensis)等，经济作物类的野生莲(Nelumbonucifera)、野生茶(Camelliasinensis)、野生莼菜(Braseniaschreberi)等，具有重要开发利用价值的野生植物共39个[11]；形成了199个国家级畜禽保种场、保护区、基因库与458个省级保种场(区、库)相衔接的畜禽种质资源保护体系，国家畜禽基因库建设也已纳入规划布局之中。同时，初步构建农业微生物资源保护和利用体系[12]。(3)积极开发利用种质资源。通过种质资源鉴定评价、发掘创制，我国培育推广了一大批突破性新品种，我国农作物自主品种占95%以上，畜禽核心种源自给率达70%以上，水产、农业微生物产品均以自主品种、自主资源为主[12]。

1.2.2外来物种入侵防范

中国是外来物种入侵危害最为严重的国家之一，防范外来物种的入侵也是农业生物多样性保护的重要领域，已采取的行动包括：(1)加强外来物种管理机制。原农业部先后成立了外来入侵生物管理办公室、外来入侵生物预防与控制研究中心，加强外来入侵生物防治工作日常管理与技术研究。2004年原农业部会同八部门成立了全国外来入侵生物防治协作组，制定了《农业重大有害生物及外来生物入侵突发事件应急预案》，成立外来生物入侵突发事件应急指挥部，初步建立了外来物种入侵应急处理机制。(2)推进外来物种的调查监测，初步构建了“中国外来入侵物种数据库”。(3)推进综合防控与集中灭除。农业农村部在江苏、湖北、湖南、广西等地建设水花生(Alternantheraphiloxeroides)、水葫芦(Eichhorniacrassipes)、豚草(Ambrosiaartemisiifolia)等入侵物种天敌繁育基地30余处，利用豚草卷蛾(Epiblemastrenuana)、莲草直胸跳甲(Agasicleshygrophila)等天敌开展生物防控。在内蒙古、贵州等地探索开展刺萼龙葵(Solanumrostratum)、紫茎泽兰(Ageratinaadenophora)生态控制，利用本地有益物种进行竞争替代，修复受损生态系统的抵御功能。针对扩散蔓延严重、已暴发成灾的外来入侵物种，2003年起组织开展集中灭除活动，初步统计全国已开展各类灭除活动2 000余次，灭除面积超过200多万公顷次[13]。

1.2.3渔业资源保护

为开展渔业资源的保护，我国主要采取了如下措施：(1)建立休渔期制度。为保护我国周边海域鱼类等资源在夏季繁殖生长，自1995年起，我国管辖一侧的黄海、东海在6—9月实施休渔制度；1999年起扩大到12° N以北的南海海域；2003和2010年分别在长江和珠江实行禁渔期制度；2015年将淮河干流纳入禁渔范围[14]；至2019年底，332个保护区实现全面禁捕，4.74万艘渔船及相应渔民8.32万人完成退捕；我国七大重点流域(长江、珠江、淮河、黄河、海河、辽河、松花江流域)实现禁渔期制度全覆盖,并从2020年1月1日0时起开始实施长江十年禁渔计划[15]。(2)促进增殖放流。在适于渔业资源增殖的水域，开展增殖放流活动，并逐步扩大增殖的品种、数量和范围。据不完全统计，“十三五”以来，全国共放流各类水生生物苗种超过1 500亿尾，在修复渔业种群资源、改善水域生态环境、促进渔业增效及渔民增收等方面发挥了重要作用[16]。(3)推进渔业绿色产业发展。目前在淡水渔业方面，全国共创建国家级水产健康养殖示范场5 468个、示范县49个,重点发展池塘工程化、工厂化循环水养殖，大水面生态养殖，稻渔综合种养以及盐碱水养殖[17]。海洋渔业方面，各地积极开展了以人工鱼礁为载体，以底播增殖和海藻种植为手段，以增殖放流为补充的海洋牧场建设。各地结合减船工作,利用报废渔船等废旧物资,积极降低人工鱼礁(巢)建设成本。截至2020年，全国海洋牧场建设已投入资金80多亿元，建成海洋牧场200多个，其中国家级海洋牧场110个[18]。(4)进行海岸综合治理，提升海洋质量。2016年起，中央财政累计安排海岛及海域保护资金68.9亿元，先后支持28个沿海城市开展“蓝色海湾”整治行动，实施内容包括海岸线生态修复工程，恢复海岸线生态功能。加强海洋污染防治力度，与沿海地方政府签订责任书来明确入海河流的治理目标，同时中央环保督查全面覆盖11个沿海省份，对非法围填海、违法违规侵占自然岸线、非法向海排污等进行严格督查[19]。

1.2.4牧业资源保护

在牧业资源保护方面，我国一方面通过实施天然草原退牧还草工程、禁牧、休牧、划区轮牧以及核定载畜量等措施，恢复草原植被，提高草原生产力，促进草原生态与畜牧业的协调发展。另一方面，推动草原生态补偿政策。2011年，中央财政在内蒙古等8个主要牧区省份实施草原生态保护补助奖励政策。2012年，政策实施区域扩大到13个省份，将河北、山西等5个省份纳入实施范围，实现对全国牧区、半牧区县全覆盖。2016年起，新一轮补奖政策启动实施，标准进一步提高，范围进一步扩大，主要包括直补牧民的禁牧补助、草畜平衡奖励资金和绩效考核奖励资金。2020年中央财政安排草原生态修复治理补助31.93亿元，重点用于退化草原生态修复治理、草种繁育、草原有害生物防治等[20]。

1.2.5农村污染防治

影响生物多样性的主要原因之一是人类的生产活动及污染排放。农药和化肥等农用化学物质以及畜禽粪便污染物可对生物体产生直接毒害作用，影响生物的生存和繁殖，也可能使得环境发生变化，进而影响群落或生态系统结构。上述污染物不仅可以直接影响农田系统的杂草、土壤动物、微生物等的多样性，还会随径流等扩散到水体，进而影响水生生物多样性[21-23]。因此，我国对农村污染防治、发展农业绿色生产也采取了一系列措施。2015年原农业部打响农业面源污染治理攻坚战，提出到2020年实现农业用水总量控制、化肥农药使用量减少、畜禽粪便秸秆地膜基本资源化利用的“一控两减三基本”的目标任务。2017年启动实施了畜禽粪污资源化利用、果菜茶有机肥替代化肥、东北地区秸秆处理、农膜回收和以长江为重点的水生生物保护行动等农业绿色发展五大行动[24]，使我国化肥农药减量增效成果显著，畜禽粪污初步实现资源化利用，农业面源污染得到初步控制。

2 2020年后农业生物多样性保护面临的问题和挑战

尽管在过去几十年间，中国制定了一系列推动农业生物多样性保护的政策和措施，取得了重要的进展和成就，但是在农业生物多样性保护方面仍然面临很多问题和挑战。

2.1 中国农业生物多样性面临的威胁

2.1.1农业生境的退化和破坏严重

我国耕地保护形式严峻，虽然耕地面积较为稳定，但是耕地重心正从东南湿热地区向东北温凉地区和西北温干地区转移，平原特别是城市周边土层深厚和有灌溉排水条件的优质耕地被大量“非农化”[25]。由于过度开垦及大量化肥农药的投入，耕地酸化和板结严重，土壤微生物群落大量减少，土壤次生盐碱化频发[26]。同时，生物原生境丧失严重[27]，草原破坏和鼠虫害频发使得草原生境破坏严重、质量堪忧[28-29]。

2.1.2遗传资源锐减

第三次全国农作物种质资源普查的阶段性成果表明，中国种质资源保护形势不容乐观，部分地方品种和主要农作物野生近缘种等特有种质资源的丧失速度明显加快[30]。初步统计数据显示，我国主要粮食作物地方品种数目在1956年达11 590个，而2014年则仅剩3 271个，主要粮食作物地方品种数目丧失比例高达71.8%[31]。

2.1.3外来物种威胁严重

我国是全球遭受生物入侵威胁与损失最为严重的国家之一，截至2018年底，入侵我国的外来物种有近800种，已确认入侵农林生态系统的有638种，全国31个省(市、区)均有外来生物入侵，半数以上县域都有入侵物种分布，几乎涉及所有类型的生态系统[32]。

2.1.4环境污染严重威胁生物多样性

目前,全国受污染的耕地约有1 000万hm2,污水灌溉污染耕地约217万hm2,固体废弃物堆存占地和毁田约13万hm2,合计约占中国耕地总面积的1/10以上[33]，对农业生物多样性的潜在威胁尚难以评估。

2.1.5气候变化

气候变化对中国的自然生态系统和生物多样性产生显著影响，主要包括生境退化或丧失、物种灭绝速率上升、物种分布转移、生物物候和繁殖时间改变、种间关系变化等，给农业生物多样性保护带来新的问题与挑战[34]。

2.2 农业生物多样性保护政策和措施存在的主要问题

(1)农业生境的关注和保护力度不够。长期以来，国家对于生物多样性依附的生境保护工作着重于自然生境的保护，我国虽然已经建立了覆盖国土面积18%的自然保护区，但对于面积占陆地面积50%以上的农业用地却缺乏有效的生物多样性保护措施。同时，我国在各项政策的规划制定中，并没有直接提到农田生物多样性保护。我国也是农业用地(含耕地和草地等)占陆地面积40%以上的8个超级多样化国家(除美国外)中，唯一一个没有在《生物多样性公约国家生物多样性战略与行动计划》中明确农田生物多样性保护目标的国家[6]。

(2)缺乏农业生物多样性评估、监测体系与方法。虽然我国高度重视种质资源的保护，但是对于为农业生产提供重要生态系统服务的生物物种的多样性，存在家底不清、认识不足的问题，缺乏对农业生物多样性调查和监测的网络建设和技术体系，也缺乏关于农业生产管理对生物多样性影响的系统评估和响应的方法体系。

(3)集约化农业发展缺乏生物多样性保护的完整技术体系。在城镇化加速、农业大规模化发展的趋势下，依旧缺乏统筹兼顾生产和生物多样性维持的规模化农业建设的指导政策。在现有高标准农田建设的推进过程中,主要重心在于产量的增长，而对如何提高农田生物多样性，则缺少相应的技术措施和标准。此外，现代农业发展中存在物种单一化、生境简单化、农业景观同质化的问题。

(4)农业生物多样性补偿政策不足。我国虽然投入了大笔资金在草地和林业的生态补偿上，但对于农业的补贴主要用于农业生产物资，如农机和化肥农业的补贴上，对农业生态环境和生物多样性相关的生态补偿资金投入不足。

(5)外来物种防控的政策法规尚需完善。我国在全国层面尚缺乏一部专门用于外来物种管理的法律法规，同时对于外来入侵物种的调查普查、监测预防、防治防控、惩罚追责等方面，缺乏全面长效的政策与资金支持，需要进一步健全和完善相关机制。

(6)对公众的生物多样性宣传有明显进展，但对于如何让农户认识生物多样性的重要性，并参与到生物多样性保护中来，缺少相关政策和措施。

2.3 中国农业生物多样性保护面临的挑战与机遇

2002 年，联合国通过首个《生物多样性战略计划》和2010 年全球生物多样性目标(即“爱知目标”)。2020年9月15日，联合国《生物多样性公约》秘书处发布了第五版《全球多样性展望》(GBO-5)，就2010—2020年“爱知目标”的完成情况和取得的进展进行了评估，结果显示全球只部分实现了20个纲要目标中的6个目标，其中并无与农业相关的保护目标[35-36]。土地用途改变是1970年以来对自然负面影响最大的直接驱动因素，而农业土地利用是最普遍的土地用途改变形式[37]。据预测，2050年全球人口将达到90亿，为满足日益增长的人口对食品、动物饲料、纤维和生物能源作物的需求，对生物多样性的威胁可能会大规模升级。如果“一切照旧”，到2050年全球将难以实现生物多样性保护的美好愿景[35],生物多样性保护必须探索新的途径和方法，其中加强农业生物多样性保护必不可少[38]。

目前国际上普遍认为，针对粮食生产方式、地点和种类采取积极措施以减少对农业土地的需求，对生物多样性保护具有重要作用[39]，推动农业生物多样性保护和利用将是推动人类社会可持续发展的重要途径。《生物多样性公约》第15次缔约方大会(COP15)于2021年在中国召开，会议将制定新的战略计划和2030 年目标。作为生物多样性公约的缔约国及全球生物多样性最为丰富的农业大国，中国有责任在国际舞台上对包括农业生物多样性在内的全球生物多样性保护作出更加有力的推动。此次大会也为推动我国农业的转型和绿色发展，最终实现生态文明建设目标提供了重大机遇。

3 2020年后中国农业生物多样性保护的建议

(1)建立、完善农业生物多样性本底调查和监测体系与网络，结合种质资源普查以及已进行的生物多样性调查活动，对农业种植区、草地畜牧区、渔业生产区进行进一步的生物多样性调查，加强对于农业生物多样性的编目、收集和评估，评估生物多样性的资源现状及受威胁现状，并在此基础上识别出重要的农业生物多样性地区，结合农业生产发展需求和生态环境状况，制定农业生物多样性保护分区规划，弥补因为仅保护自然用地带来的生物多样性保护空缺。同时对识别出的物种易受威胁地区、重要物种丰富地区、农业发展迅速地区制定相应的监测计划，以省(市、区)为主导加强监测能力建设，设立定点长期监测与定期调查监测相结合的监测体系。

(2)建立农区生物多样性保护的国家行动计划，将农业生物多样性保护纳入生态文明建设的框架体系之中，将农业生物多样性保护行动与农业生态空间规划和生态修复、可持续生产紧密结合，推动农业生物多样性保护与生态环境改善、农业可持续发展的协同发展和多方共赢。

(3)进一步建立和完善推动农业生物多样性保护的政策、法律及生态补偿措施，如出台专门的农业生物多样性利用与维持相关法律，强化遗传资源获取与惠益共享相关的规章制度，将维持和提升农业生物多样性功能规章化纳入土地整治和高标准农田建设中，出台针对农业生境保护的具体政策，在农业环境影响评价中充分考虑其对生物多样性的影响。结合乡村振兴战略和碳中和战略，增加生态补偿资金投入，建立促进农业绿色发展、农业自然生境维持等的生态补偿项目，以生物多样性维持功能高低为依据进行差别化补偿，为农业生物多样性保护提供政策、法律、制度及资金保障，促进农业生物多样性保护措施的全面落实。

(4)出台专门针对外来物种防控的相关法律和政策，加强对于外来物种的普查监测，控制外来物种的输入和违法交易，提升综合治理与应急控制能力，加大相关科学、技术支撑投入，形成全面、长效的综合防治体系。

(5)加强农业生物多样性保护和利用的相关方法和技术研究，加强生态农业生产技术的研究，推动集约化农业向生态农业的转型；制定和研究适宜于不同农区的农业生物多样性保护和生态系统服务提升的生态基础设施(如农田缓冲带、绿篱、坑塘湿地、传粉昆虫栖息地、农田生态廊道、生态化沟路渠等)建设标准和管护技术；加强遗传资源保护设施建设，提升农业生物多样性保护的技术手段。

(6)加强农业生物多样性保护科普教育，建立公众参与生物多样性保护的机制。通过科普教育，提升公众对农业生物多样性及其重要性的认知；引导农业生产者、本地居民、志愿者团体等相关方共同参与农业生物多样性保护工作，借助民众力量进行宣传教育，形成全社会支持、监督和参与农业生物多样性保护的良好氛围。