英国儿童安全保障系统的建立对我国儿童保护的启示

张傲子 牛晓 石小加 曲方炳

【摘要】儿童安全问题关系着家庭和国家的发展。近年来，我国的儿童安全保障工作面临巨大挑战。2018年英国颁布《共同保护儿童》，致力于建立一个儿童安全保障系统，具体包括原则、如何确定需要帮扶的儿童、各相关机构的责任、各机构如何协调、后期督查、儿童死亡事件的处理等。在借鉴英国的基础上，我国可从以下几个方面着手完善儿童安全保障工作：以法律的形式完善儿童安全保障系统；从儿童立场出发，以儿童的最大利益为原则；合力构建全社会的儿童安全保障之网。

【关键词】英国；《共同保护儿童》；儿童安全保障系统

【中图分类号】G619 【文献标识码】A 【文章编号】1005-6017（2021）09-0002-05

【作者简介】张傲子（1998-），女，北京人，首都师范大学学前教育学院硕士研究生；牛晓（1996-），女，山东泰安人，齐鲁师范学院教师教育学院教师，硕士；石小加（1998-），女，北京人，首都师范大学学前教育学院硕士研究生；曲方炳（1987-），男，山东青岛人，首都师范大学学前教育学院讲师、硕士生导师，博士。

近年来，儿童安全保障工作从内而外都面临巨大挑战。就内部而言，来自家庭和学校的虐待、体罚事件屡见不鲜；就外部而言，针对儿童的暴力事件也时有发生。保障儿童安全，促进儿童健康成长不仅是家庭的责任，也是有关政府部门和组织机构的责任，各机构有必要相互配合建立针对儿童的安全保障系统。英国2017年修订的《行动起来——儿童和社会工作法》（Get in on the Act——Children and Social Work Act）对相关部门的职责进行了具体阐释，明确规定“地方政府、警方及事件调查组应联合其他有关部门，共同保障和促进当地儿童的福利”[1]。在此基础上，2018年7月，英国教育部颁布《共同保护儿童——协调各机构保障和促进儿童福利的工作指南》（Working Together to Safeguard Children——A Guide to Inter-agency Working to Safeguard and Promote the Welfare of Children，以下简称《共同保护儿童》）[2]，致力于建立沟通各机构的儿童安全保障系统，以维护儿童与家庭的利益。本研究对英国《共同保护儿童》的主要内容进行概述和总结，旨在为我国儿童安全保障体系的建设提供参考与借鉴。

一、《共同保护儿童》的主要内容

（一）原则

儿童由于自身发展尚不完善，在社会上处于弱势地位，很容易受到来自家庭、学校或社会的伤害，需要得到保护。《共同保护儿童》中将“保障和促进儿童福利”定义为：保障儿童不受虐待，防止儿童的健康受到损害，采取切实可行的措施，使儿童在呵护中成长发展[3]。这适用于所有与儿童有关的部门与组织。其中，地方政府、警方及事件调查组这三个部门起协调组织的作用。在保护儿童的过程中，应把儿童的需要放于首位，这是首要的原则。儿童的需要具体包括：儿童需要被注意、被倾听、被理解，这是保障和促进儿童福利的前提；儿童需要被信任、被尊重、被接纳，这是保障和促进儿童福利的基础；儿童需要被支持、被参与、被保护，这是保障和促进儿童福利的关键。《共同保护儿童》侧重于强调法律要求，明确个人、组织和机构为保护儿童安全应该和必须承担的责任，并强调有效的保障要将儿童置于系统的中心，力求充分发挥每个人、每个机构的作用。

（二）如何确定需要帮扶的儿童

儿童在成长的过程中，一旦出现任何问题，均需得到及时引导和帮助，并且越早越好。这有助于防止问题的进一步恶化，从而更高效地处理问题。因此，应尽早确定需要获得帮扶的儿童。地方政府应与有关组织和机构合作，制訂有效办法，查明需要帮助的儿童和家庭。其中，有几类儿童需给予格外关注：特殊儿童、有犯罪背景的儿童、出生于不良家庭环境中的儿童、酗酒或吸毒的儿童、领养儿童等。在确定需要帮扶的儿童后，需取得儿童及其监护人的同意，对其所需要的帮助进行评估。

评估是一个动态和持续的过程，评估的主体为相关组织与机构的专业人员。《共同保护儿童》提出了评估框架模型图，主要对三个领域进行调查：一是儿童发展的需要，包括健康教育、情感与行为发展、自我意识、家庭和社会关系、社会表现、自理能力等；二是监护人的养育能力，包括基本护理、确保安全、情感温暖、引导帮助、稳定性等；三是家庭和环境因素，包括社区资源、家庭的社会联系、收入、家族历史、住房等。每一项评估都应反映儿童在其家庭和社区环境中的独特特征。如下图所示：

高质量评估有如下特征：以儿童为中心，即在有利益冲突的情况下，应根据儿童的最佳利益做出决定；注重儿童的行动和结果；妥善处理儿童在家庭和社会中的需要；确保机会平等；让儿童参与其中，倾听他们的声音；让家庭参与其中；识别可能给儿童带来风险的因素；增强优势，发现困难；整合方法；多机构跨学科；持续性；评估后采取行动；后期审查；公开透明。

具体的评估流程包括五个方面：一是进行评估。地方政府在接到对儿童进行评估的委托后，应组织多机构人员根据1989年《儿童法》（Children Act）的相关规定对儿童进行评估，以确定儿童可能的需要和服务，做出决策。警方和其他有关机构也应参与其中。二是立即行动。在儿童生命受到威胁或可能会受到严重伤害的情况下，地方政府、警方和国家儿童保护委员会应利用其法定的儿童保护权利，立即采取行动，甚至可以申请紧急保护令，以确保儿童安全。三是召开跨机构儿童保护会议，制订儿童保护计划。目的是汇集并分析相关信息以最有效地保障和促进儿童福利。四是进行审查会议，主要审查儿童保护计划的进展情况。会议应在首次会议后三个月内举行，此后最多每隔六个月举行一次审查会议。五是儿童保护计划的终止。需满足以下任一条件，如判定儿童不再可能受到重大伤害，儿童及家庭搬迁至另一地区，儿童已满18岁或已死亡或更改国籍。

（三）各相关机构的责任

在保障和促进儿童福利的过程中，还需明确各个组织机构的责任。英国2004年《儿童法》第14条规定：一系列与儿童相关的组织、机构和个人有义务履行其职能，保障和促进儿童的福利需要[4]。涉及的有关组织机构包括地方政府、早期教育与儿童保育机构、英国国民健康服务协会、警方、慈善组织、儿童安全中心等。这些组织之间权责明确，并安排专门的部门和人员负责保障儿童权益。

1. 地方政府。地方政府应指定一名或一组有资格和经验的工作人员负责管理与监督儿童事务，处理针对有关人员的指控。此外，地方政府不应孤立地处理有关儿童的事件，而应采取协调一致的方式，联合警方、事件调查组等，监测案件的进展。

2. 早期教育与儿童保育机构。根据英国2006年颁布的《儿童法》的规定，早期儿童保育与教育的提供者应遵循《早期奠基阶段法定框架》（Statutory Framework for the Early Years Foundation Stage，EYFS）中规定的儿童安全保障与福利要求，做到以下几个方面：警惕儿童生活中的问题；制定并遵循保护早期儿童的政策与程序；早期教育机构中安排专人负责安全问题，并接受儿童保护培训[5]。

3. 英国国民健康服务协会。英国国民健康服务协会负责确保整个卫生系统有效地工作，以保障和促进儿童福利。卫生工作者包括儿科医生、妇产科医生、护士、保健医生、心理咨询师等，他们在保障和促进儿童福利方面发挥关键作用。其任务具体包括了解儿童身体状况，与儿童和家庭沟通和分享信息，与其他组织和机构联合评估儿童的需要并对这些需要做出反应，为多机构评估和审查做出贡献。

4. 警方。警方是负责保障儿童权益的三大部门之一，掌握可能遭受重大伤害的儿童的重要信息，可采取强制措施保护儿童。他们应与其他组织和机构共享信息，更好地履行职责。根据英国1989年《儿童法》第46条的规定，如果认定儿童可能遭受重大伤害，警察有权将儿童带离原有家庭[6]。即使儿童被关押于警察局，警方也应始终确保满足儿童需要。

5. 慈善组织。慈善组织和机构在保护儿童方面发挥着重要作用。他们在为儿童提供丰富多彩的活动的同时，也负责保护儿童、支持家庭和社区工作等。慈善组织应该制定政策，建立制度，保护儿童免受伤害。在儿童权益受到严重威胁时，应及时向地方政府、警方或事件调查组汇报。

6. 儿童安全中心。儿童安全中心是具体负责保障儿童安全的机构，旨在保障和促进儿童福利。儿童安全中心应制订每年度具体的儿童保护计划，涵盖相关领域的支持策略，其中包括儿童保护、伤害风险、工作人员的征聘和信息共享等问题。此外，儿童安全中心应与当地儿童保护的三方机构，如青少年犯罪中心进行合作，商定职责分工和配合机制。

（四）各机构如何协调

英国2004年《儿童法》明确规定，地方政府、警方和事件调查组是负责保障儿童福利的三个主要机构，在保障儿童福利上具有共同的责任[7]。这三方机构首先应在服务方式上达成一致；其次，作为战略领导小组，应支持与动员其他组织参与保障儿童福利；最后，应积极学习其他国家和地区保护儿童的有关经验，并进行总结反思。其目的是增强组织领导能力，更好地将有关组织机构动员起来；开展有效问责，提高工作效率；实现信息共享，及早发现并处理新出现的问题，更有针对性地提出意见。

在地方政府、警方和事件调查组的有力带动下，有关机构也应灵活地参与其中。第一，划定区域，确定领导。儿童安全系统的建立不仅可以在单一地方部门进行，还可以由两个及以上地方政府联合举办，并由三方机构共同确立总的负责人。第二，三方机构列出相关机构的清单。相关机构以协作的方式灵活地参与到工作中，为儿童和家庭提供有针对性的帮助。其中，学校及其他教育机构是重要的相关机构。第三，信息共享。一个强有力的多机构系统内的组织和机构应当有效地分享信息，使相关机构能够履行职责，保障和促进儿童福利，以促进儿童及其家庭的发展。第四，资金来源。三方机构及相关机构可获得地方的资金以及捐款，并做到公开透明。第五，定期审查。为了了解各个机构的进展，加强机构间的沟通理解，提高工作的有效性，设置定期审查制度。为了使儿童、家长和相关工作人员了解活动，地方的三方机构需至少每三个月发表一次报告，内容包括工作进展、有待加强之处、下一步工作建议等。

（五）后期审查

儿童安全保障是一个复杂的多机构系统，涉及许多不同的组织机构。在不断寻求完善儿童安全保障系统的对策时，审查机构也应及时进行反思：反思儿童伤害事件发生的原因，反思不同机构的行动给儿童和家庭带来的影响，反思最后的结果等。审查的目的并不是为了追究个人、组织和机构的责任，而是为了防止或减少类似事件的发生。审查主体有两个：一是地方一级的审查小组，二是国家一级的专家小组。国家一级的专家小组负责审查严重的儿童伤害事件，如严重伤害、死亡等。在审查人员的选拔上，主要看其是否具备下列知识与能力：与当地审查儿童安全保护事件有关的专业知识，包括与儿童、家庭等接触的能力；与儿童保护问题有关的知识；解决复杂情况的能力；从个人的角度理解实践的能力；有效交流和发现的能力；认识事件严重程度的能力。

（六）儿童死亡事件的处理

儿童死亡是一种毁灭性的损失，对家庭会造成不可挽回的伤害。因此，在尊重儿童及其家庭权利的基础上，系统地审查儿童死亡，了解儿童死亡原因和死亡过程，對防止儿童死亡的发生来说是非常有必要的。儿童死亡审查小组是地方政府依据2004年《儿童法》设立的调查儿童死亡事件的小组，负责调查区域内发生的所有儿童死亡事件[8]。审查小组可依据法律要求相关人员提供有关儿童死亡的资料。审查小组应由一名资深的儿科医生担任负责人，审查的目的是查明该地区与儿童死亡有关的安全、卫生事项，并考虑是否应就所查明的事项采取相关行动。儿童死亡审查小组在他们认为有必要时，须编写和发表报告，来说明他们在本地区的儿童死亡审查中所做的工作，以及这些工作在实践中的效果。

二、对我国的启示

儿童是社会可持续发展的重要资源。当前，随着我国经济的发展和社会的进步，儿童安全保障事业取得了显著成就，但仍存在明显不足，如责任主体不明晰，协调、整合机制未有效建立，社会力量参与不足，社会化监督、保障机制缺乏，覆盖面严重不足，保护形式单一、水平低等[9]。有关儿童安全的问题层出不穷，如拐卖儿童、虐童事件、儿童自杀事件、针对儿童的暴力事件等。因此，我国应大力加强儿童安全保障体系建设，为儿童的健康成长营造有利的社会环境。

（一）有法可依：以法律的形式完善儿童安全保障系统

儿童安全问题关系着每一个家庭的幸福，更事关国家的未来。为切实保障儿童安全，应在国家层面加强法律建设，致力于建立集预防、行动、督查为一体的儿童安全保障系统，完善与之相关的安全标准体系。

1. 确立儿童安全保障的责任主体，明晰责权

通过颁布《共同保护儿童》，英国建立起了中央政府统筹领导、地方政府具体负责的儿童安全保障体系，将儿童安全保障体系的建设具体到每个地区，并由每个地区的最高行政长官负责，细化了责任分工，落实了儿童安全保障的责任主体，提高了办事的效率。当前我国在保护儿童方面的权责主体仍不明晰，《中华人民共和国未成年人保护法》规定设立的未成年人保护委员会虽在省级以下有设置，但在资金、经费以及权威性方面发挥的作用非常有限，加之我国幅员辽阔，在儿童权益受损时，不容易追责[10]。因此，我国可以借鉴英国的经验，在中央政府的统筹领导下，以省（自治区、直辖市）为单位，将保障儿童安全的责任交由地方政府具体落实，并确立责任主体，由其具体负责该区域内儿童的安全保障事务。

2. 明确各机构的责任分工，有效开展跨机构协作

英国保障儿童福利的责任由地方政府、警方和事件调查组三方机构统一负责，在这三方机构的统一领导下，协调组织其他机构，参与儿童安全问题的评估、调查和审查过程。此外，涉及的机构主要有早期教育和儿童保育机构、英国国民健康服务协会和慈善组织等。当前，我国国家机关的儿童保护的职能往往与其他职能混杂在一起，或归属不同的部门管理，尚未形成体系化，各部门组织协调能力非常有限，难以有效开展跨机构合作[11]。儿童安全保障体系的建立是一个系统的宏观工作，在确立责任主体的基础上，我国应统筹协调各相关组织机构，建立系统的保障机制，有效开展跨机构协作。

3. 加强儿童安全督查法制体系的建设

及早发现儿童的异常或儿童周围的安全隐患，做到防患于未然，是较为高效的方式。英国在构建儿童安全保障体系中，首先就强调以儿童的需要为中心，对儿童及其周围环境进行评估，以便及早发现问题，防止事态的严重化。当前，我国儿童安全督查体系的建设，主要集中在儿童学校教育阶段，包括幼儿园阶段。这在一定程度上有助于防范安全事故的发生，提升学校安全水平，但也存在一定的问题，如主要侧重于评估功能，对学校进行分级分类；督导体制尚不完善，具体实施流程仍需进一步完善等。此外，家庭和社会领域的儿童安全问题仍缺乏明确的监察主体[12]。因此，我国应加强儿童安全督查法制体系的建设，提高发现问题的能力，防止儿童严重伤害事件的发生。

（二）有据可循：从儿童立场出发，以儿童的最大利益为原则

1. 建立具体的、有针对性的儿童安全保障系统

儿童正处于发展阶段，受其身心发展特点的限制，儿童容易处于危险中。不同年龄阶段的儿童发展水平不同，安全意识和行为能力不同，因此，其所需要的安全方面的保障各不相同。此外，不同地区的儿童对安全方面的需求也不相同。例如，农村地区广泛存在的留守儿童由于安全意识不强，缺乏有效约束，意外伤亡事故频频发生，如溺水、触电等。此外，儿童的發展还具有个体差异性。因此，在保护儿童的过程中，我国应把儿童的需要放于首位，以儿童的最大利益作为首要的原则，针对不同地区、不同年龄阶段的儿童，均应给予其平等的关怀、倾听和理解，建立具体的、有针对性的儿童安全保障系统。

2. 加强对困难儿童的安全保障力度

《共同保护儿童》中除了对一般儿童的安全防护外，还特别强调对家庭不利儿童以及特殊儿童的关照。家庭不利儿童是指在父母离异、赌博、吸毒等家庭环境中成长的儿童。由于家庭或自身条件的限制，此类儿童遭受伤害的概率高于一般儿童，因此，《共同保护儿童》中规定：应给予此类儿童特殊关注，并且可依据有关法案给予具体支持[13]。在我国，留守儿童也是需要特别关注的群体。据统计，我国当前的留守儿童已达902万人，他们由于缺少直系亲属的照看，在生理和心理上都极易受到伤害[14]。诸如此类的困难儿童，我国应加强对其的安全保障力度，必要时可建立专门的安全保障体系。

（三）众人拾柴：合力构建全社会的儿童安全保障之网

1. 支持民间儿童公益组织建设，共同形成社会合力

除政府有关部门外，广泛的社会组织在保护儿童方面也具有重要的作用。英国在儿童安全保障体系的建设中，积极协调政府、警方、慈善组织、英国国民健康服务协会等参与到儿童保护中。借鉴英国的经验，我国首先要积极引导儿童安全保护民间公益组织的建立，对社会保护政策和项目的实施进行监督；其次，鼓励民间儿童公益组织积极参与到儿童保护事业中，与政府有关机构共同探索儿童保护机制，服务于儿童；最后，引导民间儿童公益组织关注当前儿童保护系统尚未涉及的领域，在为其提供服务的同时，积极向政府有关部门建言献策，共同完善我国的儿童安全保障机制。

2. 加强宣传教育力度，提升全社会儿童保护的意识和能力

英国儿童安全保障体系的建设，不仅注重对儿童的评估及保护，也重视相关机构的总结工作，及时向公众发布相关成果。这在保障公众知情权的同时，也提升了公众对儿童安全问题的重视程度。因此，我国儿童安全保障体系的建设，不仅需要建立完善的制度，而且需要在全社会形成安全保障之网，这就需要每个人的积极参与，提升全社会儿童保护的意识和能力。特别是在信息技术高度发达的今天，应合理利用新媒体技术，增强对公众的宣传力度，如儿童安全教育常识的普及、恶性事件的惩处等；同时，做到家庭、学校和社区三位一体，共创安全环境，将多方参与的安全保障机制融合于儿童的生活环境之中。

【参考文献】

[1][3] UK Parliament.Get in on the Act——Children and Social Work Act，2017[EB/OL]. https：//services.parliament.uk/ bills/2016-17/childrenandsocialwork.html.2021-02-07.

[2][13] UK Parliament.Working Together to Safeguard Children：A guide to inter-agency working to safeguard and promote the welfare of children，2018[EB/OL]. http：//qna.files.parliament.uk/qna-attachments/997091/original/HL11095_Working_Together_ to_Safeguard_Children_2018.pdf.2021-02-07.

[4][7][8] UK Parliament.Childcare Act，2004[EB/OL]. https：//api.parliament.uk/historic-hansard/acts/children-act-2004.2021-02-07.

[5] UK Parliament.Childcare Act，2006[EB/OL]. https：//publications.parliament.uk/pa/pabills/200506/childcare.htm.2021-02-16.

[6] UK Parliament.Childcare Act，1989[EB/OL]. https：//api.parliament.uk/historic-hansard/acts/children-act-1989.2021-02-16.

[9][12] 李迎生，袁小平.新時期儿童社会保护体系建设：背景、挑战与展望[J].社会建设，2014（1）：33-46.

[10] 周虹.对中国儿童权利保护现状的思考——从立法不足及完善谈起[J].海峡法学，2008，10（4）：76-80.

[11] 宋文珍.加强合作 共同预防和控制儿童伤害[J].中国妇运，2014（7）：18-21.

[14] 钟昭会，余文盛.农村留守儿童安全问题研究[J].继续教育研究，2008（4）：29-31.

本文系北京市教委社科一般项目“基于社会情感学习的幼儿情绪表达自我意识的发展特征与促进研究”（项目编号：SM202010028010）、北京市教委科技创新平台项目“婴幼儿情绪调控能力发展与促进研究平台建设”（项目编号：20530290062）的研究成果。

通讯作者：曲方炳，qufangbing@cnu.edu.cn

（责任编辑 王平平）