社会科学研究如何间接影响政策变迁？——基于政策文献量化与知识图谱的分析*

吴 宾，滕 蕾

(中国海洋大学 国际事务与公共管理学院，山东 青岛 266100)

一、问题的提出

社会科学研究如何影响政策以及在哪些阶段、多大程度上能够影响到政策？这一方面决定着以公共问题研究为中心的社会科学知识的价值和意义，另一方面决定着以公共问题解决为己任的公共政策的科学化与民主化程度[1]22。社会科学研究与政策的关联性分析作为知识政治学的一个重要论题，伴随着“政智”的潮流，日渐成为一个前沿的、交叉性的重要研究领域[2]801。自20世纪70年代以来，西方学者围绕社会科学研究影响政策的模式及障碍进行了长期、大量的研究，形成了理性主义学派和知识运用学派[2]803。理性主义学派对社会科学知识与公共政策关系的描述是决定论式的，认为从研究到政策是单一的、线性的，是简单的输入—输出关系，它忽略了许多外部因素，因此受到了多方面的批判。而知识运用学派则认为社会科学知识影响公共政策没有精确的路径，只能间接作用于政策[3]44-48，进而指出社会科学研究影响政策的路径大体分为三条：从社会科学到公共政策的方向、从公共政策到社会科学的方向以及强调二者之间的互动性[4]16。相对而言，国内学者早期研究集中于对西方理论的引介，后来重点探讨中国情境下社会科学研究影响公共政策的第一条路径，以及在此过程中所展现的“中国特色”。其中，专家参与政策的行动模式、专家和其所在研究机构的差异对参与政策的影响等成为研究热点[5]。朱旭峰认为专家参与政策的行为可大致分为直接或间接两大类，并且中国的专家更愿意通过直接渠道去影响决策者[6]。通过间接渠道公开发表意见来影响决策者的方式存在冒犯政府的政治风险，且容易引发公众不满，专家很少采用这种途径[7]。因而，专家直接参与政策的行动模式得到更多探讨。但实际上社会问题是错综复杂的，在很多情况下直接影响政策无法达到效果[8]。这意味着，尽管专家的间接行为可能更深刻地、潜移默化地影响政策，但其对政策的作用过程及结果却因为本身的隐蔽性、复杂性、非线性而常常难以被观察或识别，成为知识政治学领域中一个难以打开的“黑箱”，甚至得出了社会科学与政策之间很少达成良性互动，更多呈现的是偏离状态的论断[4]14。那么，社会科学与政策是否真的发生着偏离？社会科学研究到底是如何间接地影响政策变迁的？

要回答上述问题并非易事。一方面，在于社会科学研究日益分化和多元化，系统的复杂性使研究难度加大。另一方面，研究者参与政策的行为模式通常低调且“隐蔽”，很少以公众可见的方式进行参与，因此人们很难知道他们到底是如何影响政策的[1]22。尤其是，作为社会科学研究最重要的产出形式——公开发表的学术论文是如何长期、间接地影响政策变迁的就更难以观察与分析了。这需要找到打开这个“黑箱”的钥匙——典型的政策样本以及技术。作为政界与学界共同关注的热点问题，农业转移人口住房问题是城乡二元结构及其衍生的、分割化了的户籍、土地、住房等多重制度形塑的、具有中国特色的政策领域，不失为颇具代表性的政策样本。自2000年以来，农业转移人口住房政策在价值理念、政策目标、政策工具、政策资源等方面发生嬗变，而相关学术成果犹如涓涓泉水，影响着公众与政策行为者的价值共识、知识基础与结构、理性分析能力、学习能力以及思维模式，渗入到农业转移人口住房政策变迁之中。

政策文本是政府执政理念的“镜子”。随着政府执政理念的转变，一方面，内化于政府文本中的政策目标与政策主题也发生改变。通过对长跨度、大样本的政策文本进行量化研究，可以客观地描绘和呈现某一政策的变迁过程及特点。因此本文基于政策变迁的视角，运用共词聚类方法对农业转移人口住房政策文本进行量化分析，探究不同时期政策主题聚焦点的变化。另一方面，社会科学研究者把学术成果发表于学术刊物上或呈交给资方的报告上，其研究才可能得到学术界以及执行政策者的承认[3]47。发表论文是社会科学研究者表达学术观点、扩大学术影响力进而间接影响政策的重要途径。随着网络技术的发展以及文献可获性的提高，学术论文所承载的有关概念、理论和思想观点等成果，深刻地影响到决策者的理念与决策方法。知识图谱法作为计量学的新方法，自2005年引入我国后便在学界获得长足发展。其中，CiteSpace软件通过可视化图谱的绘制，探索学科演化潜在动力机制及学科前沿动态，能更好地理解某一研究领域现状，寻找主流主题、演变趋势及热点研究领域[9]242-253。因此，本文在检索有关农业转移人口住房政策学术论文基础上，运用CiteSpace绘制高频词时序图，识别农业转移人口住房政策学术研究的演化路径。最后，对不同时期农业转移人口住房政策主题聚焦点变迁与文献研究主题演变的相关关系与作用模式进行分析，揭示社会科学研究是如何通过发表学术论文来间接地影响政策变迁的，以期捕捉到我国社会科学研究参与政策变迁的“新气象”，以促进知识政治学的本土化发展。

二、农业转移人口住房政策变迁过程及学术文献的演化路径

农业转移人口住房政策是指政府干预和解决农业转移人口住房及其相关问题的措施。一般而言，包括专门针对农业转移人口住房的政策(1)随着城镇化进程加快和这一群体的高度分化，“农民工”逐渐不能涵盖城乡流动人口这一群体的特征。2009年“农业转移人口”成为新的代称，因而本文将两个概念予以混用(区分了不同时期)。，但这类政策目前并不多；更多则是在关于农业转移人口问题和住房规定等政策文件中涉及农业转移人口住房问题[10]。21世纪初，农业转移人口相关制度开始脱离城市劳动力供求波动的限制，摆脱对经济战略的依赖而成为独立的发展领域[11]。政府逐渐改变农业转移人口在政策中的角色定位，关注维护该群体的合法权益，将政策目标建立在消除其进城务工的歧视性规定和体制性障碍上，农业转移人口的住房问题才真正开始引发政界和学界的关注。因而，本文探究2000年以来中国农业转移人口住房政策的变迁轨迹。通过检索北大法宝、国务院各部委网站，选取36份与农业转移人口住房相关的中央政策文件，政策类型，包括通知、意见、规划等，建立文本库，进行政策文献量化研究，分析该政策主题聚焦点的演变，完整呈现政策变迁图。

(一)基于政策文献量化的农业转移人口住房政策阶段划分及主题聚焦点变迁

住房是实现城市经济增长与社会融合的关键机制。如何解决农业转移人口住房问题是中国城镇化、工业化进程中面临的严峻问题。改革开放以来，我国城镇住房政策发生了翻天覆地的变化。1998年推行的以市场化为导向的住房制度改革，成功地改善了城市居民的基本住房条件，但也衍生出住房政策公共性缺失、社会收益急剧下滑等问题[12]。2007年，中国政府住房调控的思路开始转向“市场与保障并重”；2011年，各级政府加大保障房建设力度，至“十二五”末期，以政府为主提供基本保障，以市场为主满足多层次需求的住房供应体系基本建立；2017年，党的十九大报告提出“让全体人民住有所居”的目标。然而，长期以来，农业转移人口住房问题并未纳入到政策议程之中，这一状况直到2007年《关于改善农民工居住条件的指导意见》的发布才发生了根本变化。此后，中央相关政策密集出台，地方创新实践持续推进，农业转移人口住房政策进入到一个发展时期。本文绘制出2007—2019年农业转移人口住房政策数量累积时序图(图1)。根据图1所示，结合中国住房制度改革历程以及标志性政策文件，将该政策变迁划分为四个阶段：2007年之前的政策空白期、2007—2011年的政策探索期、2011—2017年的政策发展期、2017年至今的政策转型期。

图1 农业转移人口住房政策数量累积时序图(2007—2019年)

图2 2007—2019年农业转移人口住房政策高频词聚类分析图谱

为了更好地呈现不同阶段的政策主题聚焦点的变化过程，本文借鉴文献计量学的共词聚类分析法，运用ROSTCM6软件对36份农业转移人口住房政策分阶段进行高频词分析，将各个阶段的共词矩阵导入SPSS16.0中，得出高频词聚类分析图(图2)，考察高频词的变化及其内在联系，客观呈现农业转移人口住房政策变迁过程及特点。

1.2007年之前的政策空白期。改革开放初期，随着我国城市经济发展和人口流动控制政策的松动，大量农村劳动力进入城市寻求工作机会，拉开了农民工进城的序幕[13]98。20世纪90年代中后期，随着一系列鼓励农村劳动力有序转移、保护其权益等利好政策的实施，民工潮高涨。2002年外出农民工首次超过1亿人[14]。民工潮的来袭以及我国住房分配货币化改革的开启，使得城市住房缺口不断扩大。不过，候鸟式的就业方式使得该时期农业转移人口更加关注收入待遇等问题，对居住条件关注有限，因此其住房问题并未凸显。而且，当时各级政府将农民工当作城市建设和城市经济发展所需要的劳动力而非公民来对待，对该群体的政策安排始终围绕着国家经济发展战略进行，因而政府出台的有关农业转移人口的政策仍聚焦于能否进城务工方面，仅有少数政策涉及农民工住房问题：2004年建设部发布的工作要点首次将“研究解决进城务工人员住房等问题”列入其中；2005年《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》提出，有条件的地方，城镇单位聘用进城务工人员，单位和职工可缴存住房公积金；2006年，《关于解决农民工问题的若干意见》指出，要“多渠道改善农民工居住条件”。这是我国第一个专门解决农民工问题的指导性文件。不过，由于没有专门针对农民工住房问题颁布相关政策，此阶段基本上处于政策空白期。

2.2007—2011年的政策探索期。2007年是农业转移人口住房政策变迁的重要年份。当年1月，建设部在工作要点中提到“将整治和改造‘城中村’作为改善农民工和原村民居住环境的重要措施，纳入城市规划建设管理的重要内容”，“推动建筑行业率先做好改善农民工居住环境”。8月，《关于解决城市低收入家庭住房困难问题的若干意见》第一次将农民工列为“城市住房困难群体”，提出各地要把长期在城市就业与生活的农民工居住问题纳入城市住宅建设发展规划。10月，党的十七大提出社会治理“五有”的战略目标，其中“全体人民住有所居”显然包含农民工住房问题。12月，住建部等五部委出台《关于改善农民工居住条件的指导意见》。这标志着农业转移人口住房政策的实质性开启，即中央不再把农民工住房问题作为农村住房问题，而是作为城市住房问题来解决。2009 年，《关于加大统筹城乡发展力度 进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》首次提出，鼓励城市将符合条件的农民工纳入住房保障体系，政策定位开始由改善农业转移人口居住环境转变为关注其居住权利。2010 年，《国务院关于加快发展公共租赁住房的指导意见》提出，大力发展公共租赁住房，改善外来务工人员居住条件，表明农业转移人口开始进入公租房体系。

由图2可见，该阶段有“城中村改造、合理租金、权益、多渠道、安全、卫生、住房保障、居住条件”等8个高频词，经共词聚类后，形成一个大类团以表征政策聚焦点，即“改善居住条件”，包括将解决住房问题纳入到维护农民工的权益之中；通过整治和改造“城中村”来改善农民工的居住环境；在政府指导下，通过市场运作的方式向农民工提供符合其特点的低租金居所；强调用工单位要向农民工提供符合基本卫生和安全条件的居住场所等内容。值得注意的是，该阶段的政策目标是使农民工能够获得基本的居住条件，而不是住房条件。

3.2011—2017年的政策发展期。此阶段保障性住房建设进入快速供给阶段，农业转移人口住房相关政策密集出台，共计24份。自2011年起，进城务工人口数量快速增加，2014年达27 395万人[15]。然而，城市过高的房价(租)收入比将低收入的农业转移人口排斥在住房市场之外，因此如何将该群体纳入到住房保障体系引起政府高度关注。2011年，《关于加快发展现代农业 进一步增强农村发展活力的若干意见》首次提出了农业转移人口市民化，将解决城镇住房问题作为推进市民化的重要内容。2012年，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》以及同年生效的《公共租赁住房管理办法》均提出向“城镇稳定就业的外来务工人员”提供公租房。2013 年4月，《关于做好2013年城镇保障性安居工程工作的通知》明确了地方政府在农业转移人口住房保障方面的主体责任。同年11月，党的十八届三中全会再次强调“把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系”，提出财政转移支付要同市民化挂钩。2014年3月，《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》提出了分类保障农业转移人口住房的基本思路。6月，《关于并轨后公共租赁住房有关运行管理工作的意见》规定并轨后公租房的保障对象包括“稳定就业的外来务工人员”。9月，《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》首次提出支持增加中小户型普通商品住房供给，规范房屋租赁市场，积极支持符合条件的农民工购买或租赁商品房，并按规定享受相应优惠政策。2016年，《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》提出市民化是新型城镇化的推进器，而住房是推进市民化的关键环节和重要内容。

此阶段该政策有“公共服务、市民化、落户、城镇住房保障、住房公积金、租赁”等6个高频词，经共词聚类后，形成“城镇化与住房保障”大类团。这表明在新型城镇化背景下，政府开始将实现农业转移人口基本住房保障、满足其基本住房需求视为基本公共服务均等化的内容之一。其住房问题不再是独立于城市住房保障和供应体系之外的特殊问题，而是嵌入城市住房保障和供应体系之中的重要问题[16]19；政策定位提升至市民权层面。政府通过改革户籍制度，放宽城市落户条件，实行居住证制度等措施，保证他们在城市获取基本公共服务的权益，推进其市民化。同时，出台多样化政策鼓励多元住房供给主体，共同解决农业转移人口住房问题。此外，也有政策通过完善转移支付制度确保财政均衡力度，保障地方政府提供基本公共服务的财力，为农业转移人口住房保障提供必要的条件[16]19。

4.2017年至今的政策转型期。2017年，党的十九大报告明确提出“让全体人民住有所居”。在当前城镇住房总量充足、住房保障覆盖面扩大的背景下，实现“让全体人民住有所居”的重点目标群体之一应是农业转移人口。然而，现有的农业转移人口住房政策面临着“双重失灵”的窘境：以“去库存”为导向的住房经济政策，无法解决该群体住房支付能力不足的难题；以城镇居民为主要目标群体的城镇住房保障政策难以覆盖该群体。这导致了大量农业转移人口的“漂浮”困境无法化解。《2018年农民工监测调查报告》显示，全国农民工租房居住比例达61.3%，仅有2.9%农民工家庭分配到保障房。可见，化解住房的结构性问题，完善农业转移人口住房政策，建立覆盖农业转移人口的住房供应体系将成为中国住房制度改革的重点。此阶段共出台4部政策文本，包含“住房公积金、租购并举、市场、公租房、租赁补贴”等5个高频词，经过共词聚类后构成“租购并举”大类团。这意味着新时代农业转移人口住房政策正在经历由导向性到具体化的发展过程，政策重点也从所有权方面转向了使用权方面[17]。通过培育和发展住房租赁市场、加大公租房供给以及设计合理的租房补贴来解决农业转移人口基本住房需求；激励用人单位和个人缴存公积金，引导有条件的农业转移人口购买商品房，满足其多层次住房需求；构建与农业转移人口特征相适应、与城镇住房制度相衔接、与渐进式城镇化相协调的农业转移人口住房实现机制，将成为政策转型期的聚焦点。

(二)基于知识图谱的农业转移人口住房政策研究热点主题与演化路径

城市众多的公共资源都是附着在区位之上的，而住房及其空间位置则是与区位相关的公共服务的捆束[18]。所以，住房就不仅是遮风避雨的物质空间，它还决定了移民的生活环境和社会交往空间，为社会民众获得各种城市资源，积累人力资本和社会资本，融入城市主流社会提供机会[19]74。因而移民住房问题被西方学者视为一种战略性的政策领域[20]。不过早期的研究表明，老一代进城农民工大多居住在工地的工棚，留城意愿较低，其进城的主要目标是挣钱，最关心的是工资收入水平，住房支出方面坚持最小化，所以他们尽管住房条件很差，但对居住现状却很满意，住房问题并未凸显出来[21]103-107。自2000年以来，随着城镇化进程加快、农民工家庭式迁徙以及新生代农民工住房需求的增加，该群体的住房问题才真正受到学界的关注，相关学术论文出现增长态势。因此，本文将农业转移人口住房政策研究文献的检索时间设定为2001年1月至2019年12月，检索库为CSSCI来源期刊与核心期刊，检索关键词为“农民工”“农业转移人口”和“住房”，剔除检索结果中会议纪要、新闻报道、通知等内容，得到样本文献447篇，以此建立文献库。CiteSpace可视化图谱中的关键词时区图以时间为基轴，形成一个从左至右、自上而下的知识演进图，可以从时间跨度上展现相关知识的演化、描绘各研究主题随时间的演变趋势和相互影响，探析新兴热点的演进[9]242-253。鉴于此，本文借助CiteSpace进行量化分析，呈现农业转移人口住房政策文献高频词时序图(图3)，从时间维度对农业转移人口住房政策研究的演化路径展开分析，明晰研究主题变化。根据图3所示，本文将农业转移人口住房政策研究进程划分为四个阶段。

图3 2001—2019年农业转移人口住房文献高频词时区(演化路径)图

1.第一阶段(2001—2007年)的高频词为居住状况、住房问题、城中村、居住方式、居住隔离。研究重点在于揭示农民工住房困境，分析居住隔离产生的“负效应”，旨在将该群体的住房问题纳入到政策议程之中。农民工大量聚居于“城中村”“城边村”、地下室和建筑工棚这些价格低廉的住房中。“蚁族式”的群租多，居住面积较小[22]。居所设施简陋、建筑质量差、消防设备缺乏、电路老化，周边环境卫生差，治安乱，存在突出的安全隐患[23]。居住地点距离工作地点较远，增加上下班的交通成本，易引发社会排斥。恶劣的居住条件以及教育、医疗公共服务配套的缺乏，削弱了农业转移人口对城市的认同感。这形成了低收入群体特有的经济和文化群落，造成其与城市居民的隔绝[24]111-116。这种居住分割不仅拉大了当代人生存和发展机会的差距，而且影响到后代人的受教育机会和人力资本水平，使贫困代际相传[19]74。一种观点认为“城中村”等聚居区的存在，为低收入的农民工群体提供了低成本的居住空间[25]，对城市经济增长具有积极推动作用，因而非正式住房社区在相当长一段时期内被政府默许存在。另一种观点则认为“聚居区”破坏了城市形象，影响了城市治安与社会稳定，阻隔了农民工与城市主流社会的正常的“交融”。随着“城中村”等城市更新项目推进，农民工居住权被再次剥离[26]85-93；而拆除“城中村”的同时无法提供充足的替代性低成本住房供给，并非合适的政策选项[27]。政府应对城中村等非正式住房的住房条件和居住环境等进行规范，引导农民工逐步向符合住房质量标准的居所迁移[28]。

2.第二阶段(2007—2011年)的高频词为城镇化、农民工市民化、住房保障、住房政策、住房公积金、公租房、住房问题。研究的重点在于如何通过住房保障政策的实施推进农业转移人口市民化。“居者有其屋”是农民工市民化的重要条件和主要特征，也是促进其社会融合的重要抓手。然而，作为弱势群体的农民工，尽管为城市发展作出了巨大贡献，但由于城乡发展不均衡和二元制结构，他们无法享受城镇化所带来的成果，住房问题的矛盾不断凸显。过高的房价(租)收入比对其持久性迁移意愿产生负面影响。不完善的社会保障体系不能满足农民工共享城市建设与发展的利益需求，出现了非制度性表达的群体性事件[29]。政府有义务为其提供必要的住房保障。而且，将农民工住房等纳入城市住房保障体系的效益将大于成本，对于解决农民工问题也会产生“事半功倍”的效果。农民工住房政策具有较强的正外部效应，除了对农民工自身产生的福利效应及通过拉动消费对经济产生积极影响之外，还在均衡城镇化发展方面发挥作用[30]67-73。住房公积金对流动人口改善住房条件有明显的促进作用[31]。但农民工住房公积金实施中缴存与政策存在着矛盾[32]。由于地域流动性和单位流动性较大，公积金转移接续麻烦，故(乡—城)流动人口不愿缴纳公积金[33]63。这是制度缺乏强制性、存取结转机制不健全、使用范围狭窄、地方政府监督缺位，企业的趋利观，农民工自身的文化素质偏低、落户意愿不强、流动性偏大等因素共同作用的结果[34]。2010年之后，公租房对解决该群体住房问题的重要性逐渐凸显。公租房作为唯一面向农民工的保障性住房，能有效规避经济适用房和出租房的弊端，为农民工提供数量充足、租期稳定、价格合理的住房[33]62。然而，公租房供给形式的单一性与其居住需求的多样化形成了尖锐矛盾[35]。公租房准入门槛高，申请条件和程序限制严格，农民工可获得的公租房数量少[30]67-73。公租房建设成本较高，故租金也较高，且位置较远，对收入较高的流动人口尚算适用，而大多数收入偏低的农民工只能望房兴叹。因此，在不少城市出现公租房遇冷、甚至“退房潮”的尴尬局面[33]62，公租房本应发挥的作用因此而大打折扣。

3.第三阶段(2011—2017年)的高频词为住房消费、住房需求、住房支付能力、定居意愿、购房意愿、住房支付能力、住房成本。研究的热点在于反思农业转移人口住房政策失灵的原因。2011年以来，央地政府加大保障性住房建设，城镇低保家庭基本实现应保尽保，但农业转移人口住房保障政策实施效果整体上却不尽如人意[36]。既有农业转移人口住房政策尚未形成一个较为系统和完整的框架体系，政策间配套性差，无法从整体上提供农业转移人口所需求的住房支持服务[21]103-107。农业转移人口住房政策执行的责任主体在地方政府，而这一政策往往被地方政府视为一种消耗当地财政资源或不产生经济效益的社会政策，亦不是地方政府官员绩效评价的最重要指标[37]。地方政府政策创新与执行的动机不足，倾向于将农业转移人口排斥在住房保障制度之外。住房成本是市民化成本的重要组成部分[38]。中央政府与地方政府、流入地政府与流出地政府之间在成本分担方面存在协调困难。由于未能充分考虑人口流动因素，地方政府被赋予了超出能力之外的住房保障责任，中央政府住房保障财政转移支付流向与人口流动规律发生背离[39]。地方政府主要依赖“土地财政”来弥补财政缺口，而供给保障房用地会减少地方政府的土地出让收益。因此，地方政府会想方设法减少保障房用地，降低由此产生的机会成本[40]。同时建设保障住房还需要巨大的资金投入，“一减一增”给地方财政造成巨大压力[41]。受现行城乡分割的二元土地影响，农地流转市场不完善、宅基地流转不合法限制了农业转移人口财产性收入，导致其陷入城市无力购房与农村房屋闲置的两难境地[42]。户籍制度将居住同正式的职业和社会福利紧紧地联系在一起，但出于保留“承包地”和“宅基地”的目的，绝大多数农业转移人口并不愿意将自己的户口“非农化”，这加剧了户籍制度改革的难度。农业转移人口较低的收入状况决定了其微弱的住房支付能力和较低的购房意愿，而住房租赁市场既不发达且缺乏规范[43]，使得该群体难以在正规的住房租赁市场获得宜居住房。

4.第四阶段(2017年至今)的高频词为住房公积金、公共服务、城市购房、居住选择、成本分担。研究热点集中于构建多主体供给、多渠道保障、租购并举的农业转移人口住房实现机制。应合理划分央地政府的事权，建立财政转移支付同市民化的挂钩机制[44]。应建立国家级的劳务输入地与劳务输出地土地增减挂钩机制[45]。以农民的宅基地使用权、土地承包经营权、集体收益分配权来置换城镇住房[46]。在流入地与流出地政府成本分担上，应建立以流入地为主的住房管理模式[47]。政府可通过土地优惠或税费减免等政策引导企业或社会力量为农业转移人口提供住房[48]94。同时，可以面向农业转移人口建立“先租后售”的保障房制度[49]。以租金补贴为主，直接建设为辅的方法满足农业转移人口“以租为主”的住房需求[13]98-103；建立专门的农业转移人口住房管理与服务部门，对住房市场准入进行监督和管理，并提供租赁信息服务[48]94；在人口净流入的地区，探索集体建设用地建设租赁住房，实现住房的多元化、多主体供应[50]；通过住房券等住房补贴加大对农业转移人口在市场租房或者购房的支持力度[13]102，降低该群体住房的获得成本，促进“住房过滤”机制发挥效力[24]115；建立农业转移人口城镇购房扶持机制，实施差别化的支持政策[51]，以培育我国住房市场。此外，也应发挥非正式住房对农业转移人口住房问题解决的正效应。

三、农业转移人口住房政策变迁与学术研究的作用模式

上述可见，农业转移人口住房政策及其学术研究在不同阶段均呈现出显著的主题变迁。农业转移人口住房政策经历了一个从无到有、快速发展的变迁过程。2007年之后，农业转移人口住房政策发生了显著的主题变迁：从最初关注农业转移人口居住条件的改善，转向重视通过住房保障解决农业转移人口住房问题，保障其享有公共服务均等化的权利，进而发展为强调住房租赁市场的作用，引导农业转移人口通过租购并举的方式解决住房问题。而相关学术研究则领先于政策实践，研究主题呈现出从初期揭示农业转移人口住房困境，剖析解决农业转移人口住房问题的价值，倡导将其纳入到政策议程，到后来转向探究在城镇化下如何通过住房保障政策的实施推进农业转移人口市民化，再到反思农业转移人口住房政策双重失灵的原因，最后转向关注如何建构新时代农业转移人口住房实现机制的演化过程。不同阶段农业转移人口住房政策及其学术研究的关注主题既有差异又有重叠一致，二者之间呈现出长期的、复杂的、非线性的相互作用关系。学术研究往往具有先导性，前一阶段的学术研究对下一阶段政策制定产生了积极作用，从而表现为不同阶段差异化的社会科学研究间接影响政策变迁的作用模式(图4)。

(一)政策空白期的启蒙模式

此阶段尽管有少量政策涉及农业转移人口的住房问题，但国家更加关注于如何吸引更多的农民进城务工，尚未出台专门针对农业转移人口的住房政策。不过学界已开始对该群体住房问题展开研究。一方面，学者们通过扎实的调查研究与统计分析，揭示该群体严峻的住房困境及其居住隔离带来的社会风险，引发政府与社会的关注；另一方面，从社会公平、城市融入、经济增长、住房权等方面阐述将其纳入政策议程的重要性和必要性。相关学术论文的发表，客观上促使这一社会问题转化为政策问题，驱动政策主体打开政策窗口，为下一阶段政策出台奠定了基础。此阶段社会科学自主研究驱动了公共政策制定。这一过程属于从社会科学到公共政策的路径，类似于美国学者韦斯(C.Weiss)提出的启蒙模式，即社会科学研究产生的有关概念、理论和思想观点等成果通过多种渠道，运用多种方式迂回曲折地进行传播，帮助决策者增进对问题的认知，以此渗透决策全过程[3]86。该模式以社会科学研究者为中心，研究者捕捉到政策制定者并未关注的社会问题，先于政策发布展开研究，通过描述当前社会问题的严重性以及提出解决问题的对策，博得政策制定者的关注，由此向政策制定者呼吁某类政策的出台，从而推动问题的解决。因而要鼓励学术自由，提高科学研究运用于公共政策制定中的及时性与预见性水平[4]18。

(二)政策探索期的知识产业模式

图4 农业转移人口住房政策研究间接影响政策变迁的作用模式

此阶段，尽管政府发布了第一部专门的农业转移人口住房政策，但住房保障政策却更为关注城镇居民而忽视农业转移人口，房地产政策则在“救市”“抑制”的反复调控中持续推高房价，将收入水平较低的农业转移人口排斥在住房市场之外。因而，此阶段该政策强调通过整治城中村、制定合理租金、鼓励用工单位提供住所等方式多渠道改善农业转移人口基本的居住条件，政府在其中承担的责任较为有限。然而，学界已认识到农业转移人口住房困境的成因主要在于城乡发展不均衡和二元制结构，“沉默的第四方群体与集体性住房排斥”是农民工城市居住的形态[52]；农民工的“居住隐形墙”是城市利益、户籍制度相捆绑的结果[26]85-93，认为政府有义务为其提供必要的住房保障，并对住房公积金、公租房的制度缺陷及其改进进行研究。此阶段，政界与学界关注的主题存在一定偏差。它类似于社会科学研究影响下的知识产业模式。该模式指社会科学研究具有不断深入的“放大效应”，对一个问题的研究会不断推动到对更多相关问题的研究，从而形成知识产业，对知识生产、公众和政策产生不断的影响[2]804。此阶段的农业转移人口住房政策研究在保证独立性和中心性的同时，也具有科学、客观的特征，在一定程度上引导决策者从城镇化、政府责任的视角去重新审视农业转移人口住房问题，引领政策行为的价值导向。虽然这种影响对政策是间接性的，但实际上却是政策变迁的根本动力，具有长远性和战略性[2]804。此阶段的学术研究对于下一阶段政府将农业转移人口纳入到公租房制度产生了积极影响。

(三)政策发展期的滴灌模式

此阶段政府意识到农业转移人口住房问题不应只是单纯的居住问题，从而将问题解决上升到了市民权利的层次，主张通过公租房、户籍、财政转移支付等制度变革，将他们纳入住房保障体系之内。然而，政策实施效果并不显著，引发学界从主体责任划分、住房成本分担、土地供给、户籍制度改革、住房租赁市场发育等方面探究影响政策执行的因素，且学界的研究已经触及多元政策主体在解决该群体住房问题上的利益冲突与博弈，揭示政策失灵的深层动因。这为下一阶段农业转移人口住房政策转向租购并举做了学理上的准备。它类似于农田水利中的滴灌作业，这种作业方式是按照作物需水要求，通过管道系统与安装在毛管上的灌水器，将水和作物需要的养分一滴一滴，均匀而又缓慢地滴入作物根区土壤中的灌水方法。社会科学研究生产的政策知识犹如水分或养分，在不破坏政治经济结构的情况下，通过学术期刊这样的网状管道系统或灌水器，点点滴滴、无孔不入地进入政策实践领域，形成适宜的政策舆论环境，全面而深刻地影响着政策变迁。此时，学术研究系统从自身发展的立场出发，为了维护社会科学研究的现实意义和公共价值，自觉地将政府政策作为影响目标，通过发表论文等途径潜移默化地影响政策的提议、改革或者创新的过程[2]804。

(四)政策转型期的相互作用模式

此阶段旨在化解城镇住房结构性失衡问题，实现全体人民住有所居目标。政府将农业转移人口纳入到多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度之中，他们的住房问题有望得到实质性解决。为此，学界基于该群体定居意愿和住房获取能力，探究公租房、租房补贴、住房租赁市场等租赁住房实现机制以及住房公积金、共有产权房、税收、信贷等购买住房实现机制；基于城镇均衡发展以及不同城市规模特点，提出实行有差别的住房政策；基于渐进性城镇化与接力式市民化，探究如何治理城中村等存量住房，培育住房租赁市场，以保护农业转移人口的住房租赁权益。可见，此时公共政策与社会科学研究初步实现了良性互动。它类似于美国学者韦斯提出的相互作用模式，即社会科学研究通过与各方相互作用的方式进入决策领域，政策的制定不是从研究到决策的线性过程，而是各种因素相互作用和反复的过程[3]46。这种模式比较接近政策制定的复杂现实性。政策制定者与研究者取长补短、相互促进、共同发展，带来各方利益的互惠共赢，形成互补、协同、放大和共赢效应。当然，农业转移人口住房政策的调整转型仍处于进行中，相关研究能否更好地回应时代之需，与政策行动者开展持续有效的互动，还有待观察。不过，社会科学研究与公共政策相互作用模式应是公共政策过程的理想状态，它有可能改变社会科学研究与政策之间的以自我中心、工具交往为特征的主体性关系，而建构出研究者与政策制定者之间基于自由、平等、相互理解、相互参与的沟通交往关系。双方在这种状态中能够真正地彼此了解，良好互动，共同解决各种社会问题和公共问题[2]804。

四、余论

基于上述研究，本文提出以下几方面思考：

首先，社会科学研究影响公共政策过程所涉领域广泛，在全球化发展趋势下，二者间的作用关系势必更为复杂，这对我国的本土化研究来说既是机遇也是挑战[53]。本文揭示了农业转移人口住房政策变迁及其与学术文献的相关关系，探究了社会科学间接影响政策变迁的四种作用模式。但这四种模式能否嵌套到其他政策与文献的互动规律之中，以及在中国政治体制下是否存在其他类型的模式，还需要更多的实证研究去探讨。

其次，在当今越来越复杂的世界中，社会科学与公共政策的联系越来越紧密。正如政策制定者和公众们所普遍认为的那样，政策制定必须是有根据的，即以科学研究为基础。如果不是，那么它仅仅是“政治性”的，无法获得公众的认同[3]48。系统探讨社会科学研究在政策制定中的运用理论以及二者的作用机制，对改善政府的决策机制、实现决策的科学化有着前所未有的重要性[3]48。本文尽管在考察社会科学研究参与政策变迁中涉及政策实践如何影响政策研究乃至二者互动关系，但并未深入探究后两个话题。事实上，改革开放以来，中国诸多公共政策实践领域，往往具有鲜明的先导性和创新性特征。大量政策实践促使乃至引领着政策研究不断走向深化，并形塑着富有中国特色的公共政策理论体系。因而，今后应基于中国情景展开政策实践是如何影响政策研究乃至二者互动关系的相关研究，促进中国知识政治学的发展。

最后，我国对知识政治学的研究发展至今，更加关注以公共问题为中心、以政策为导向的应用型研究，以促进社会科学研究参政、议政、咨政等功能的发挥[1]25。社会科学研究者不仅可以通过提交研究报告、受邀参加政府举办的政策咨询会和研讨会等直接行为参与政策制定，还可以通过公开发表文章、接受媒体采访等间接行为去深入全面地影响政策制定的过程和走向，甚至还在一定程度上“倒逼”政策制定结构的逐步开放，为更广泛的社会科学研究参与拓宽道路。毕竟，政府决策者很少直接使用这些政策研究提供的知识[54]。而在大数据时代，通过发表论文等间接行为去深刻地、潜移默化地影响政策制定与变迁，则可能是社会科学研究参与公共政策的有效路径。