海绵城市建设PPP项目的运作模式与路径选择*

张 恒， 唐根丽， 丁华军

(安徽财经大学 管理科学与工程学院， 安徽 蚌埠 233030)

近年来，我国环境恶化、自然资源匮乏、水污染等生态问题愈发严重，城市抵抗环境污染、水资源匮乏、水生态破坏等环境问题的能力愈发重要。海绵城市理念在应对城市黑臭水体、水资源匮乏、城市雨洪灾害等领域具有独特的优势，是破解我国城镇化建设和城市群发展进程中“城市病”的具体举措[1]。海绵城市建设项目领域较广、项目周期较长、资金需求较大等因素，制约了其在我国的快速推广，如何高效率、低成本、可持续、创新性地推动海绵城市建设，是各级政府首要考虑的问题。伴随传统城镇化建设进程的转型加快，政府面临着繁重的基础设施建设任务，财政资金支付压力与负债率较高，政府职能转变、结构要素优化、市场力量进入成为地方政府维系海绵城市发展和保持良好运作的新动能。

政府和社会资本合作(public-private partnerships，PPP)能够充分发挥其在吸引资本、引进技术、科学管理等方面的巨大优势，被普遍应用于公共服务及基础设施建设领域。但传统PPP项目多为经营性或准经营性项目，具有良好的理论基础、可行的项目评价体系、稳定的市场机制和丰富的实践经验，而海绵城市建设PPP模式起步较晚，常采用特许经营中的BOT及其衍生模式[2]。因此，研究当前情境下海绵城市建设PPP模式的路径特征，把握海绵城市PPP模式的内涵、机理及趋势，破除海绵城市建设PPP模式发展面临的难题与障碍，满足政府加快职能转变、寻求海绵城市建设项目新型融资模式及管理体系的需求是十分必要的。

一、海绵城市建设与PPP模式

1. 海绵城市建设本质：传统城镇化建设的转型升级

随着城镇化进程加快，我国城镇化面积迅速增加，大量的城镇基础设施建设导致城市地面硬化，雨水无法下渗，地表径流系数变大；加之区域地表径流急需大量城市排水设施快速排走雨水，迫使城市排涝压力剧增，尤其是在一些旧城区及密集型城区，地下管网陈旧、低效甚至丧失排水能力，城市内涝灾害时有发生。有关资料显示，48%的中国地区面临着中度到高度缺水的压力，一方面是雨水得不到有效储存、净化、利用，另一方面大部分地区缺水现象形势严峻[3]。同时，雨污合流、暴雨洪涝导致的溢流污染、城市水污染等造成城市水生态破坏，黑臭水体严重影响到城镇居民的居住环境和用水安全。城镇化进程中，绿色、生态、宜居的城镇规划和建设模式呼之欲出。传统城市建设模式难以满足城市发展空间与资源环境相协调的需求，为解决城市洪涝灾害、水资源短缺、水体污染等水生态破坏现象，增强快速城镇化过程中的生态治理能力，中国海绵城市理念被提上日程，通过“渗、滞、蓄、净、利、排”等多种技术措施和管理理念，对城市雨水和水体进行综合利用和生态净化，构建城市绿色、生态、可持续水环境体系。

海绵城市的概念最早可追溯到2003年，俞孔坚等[4]用“海绵”比喻自然湿地、河流等对城市旱涝灾害的调蓄能力。最初是通过分散的、小规模的源头控制技术，来达到对雨水的直接利用及径流污染的控制，而后逐步过渡到雨水综合利用技术体系，以此来减少城市建设对水文状况的冲击，最后逐步发展成为全面的城市现代雨洪管理体系。总体来看，我国海绵城市理念主要有绿色海绵、海绵体城市、生态海绵城市、低影响开发等概念，在传统雨水排放模式、城市排水防污能力、城市内涝防治等方面进行了不同维度与深度的研究与实践。基于这些持续的专业研究与实践，海绵城市是上述一些思想与理念的总结与统一[5]。因此，海绵城市是我国政府和学界对国外低影响开发雨水管理以及中国现代雨洪管理的特色化描述，借用“海绵”的物理特性来诠释城市雨水吸纳和利用能力，是城市建设与城市水生态和谐共生的理想化愿景。习近平在中央城镇化工作会议中强调，要建设自然存积、自然渗透、自然净化的海绵城市[6]。自此，各级政府纷纷响应，出台和实施相关政策意见、技术标准、项目指南和建设计划，相关行业和学术领域在新型城镇化建设的前瞻思想和先进理念的指引下，关于海绵城市的顶层设计、理论探索、试点建设正如火如荼、方兴未艾。

中国海绵城市理念更加注重全面化、系统化、生态化，是集生态保护和工程建设为一体的城市水生态基础设施工程，是一种囊括了与水生态相关事务的跨领域、跨专业的系统性、可持续性建设理念。它不仅包括传统灰色雨洪基础设施(如排水泵设备、地下管网、污水处理设施等)，而且将绿色基础设施(透水地面、雨水调蓄设施、人工湿地、生态修复体等)融入到城市规划设计中去，逐步摆脱城市对灰色设施的依赖，将城市建设与自然生态视为一个完整的生命共同体，打造出宜居、绿色和健康的生态环境。因此，海绵城市建设模式已然发展成为城镇化进程中被大力倡导的生态建设新模式。

2. 海绵城市PPP模式研究现状

国外有关海绵城市的研究起步较早，在理论研究与实践探索上积累了丰富的成果。国外海绵城市理念通常是指最佳管理措施(BMPs)、低影响开发(LID)和绿色基础设施(GI)[7]。20世纪70年代，美国提出了最佳管理措施(BMPs)，后逐步发展成为控制雨水径流和保护水生态的系统性措施，并形成了一系列技术指南、制度对策及有效实施路径；90年代逐渐发展成为以解决雨水排放与污染问题为目标的低影响开发(LID)系统；进入21世纪，以恢复与重建自然系统为理念的绿色基础设施(GI)在美国学界及工程领域流行。较为成功及具有借鉴意义的实践项目就是美国乔治王子郡水利设施改造PPP项目。当地政府及项目公司通过采取创新性项目综合设计、拓宽融资路径、分散项目风险等具体措施来解决地区水环境污染与治理问题[8]。

英国政府通过制定法律制度与各种激励措施，鼓励普通住宅、社区和商业建筑设立雨水收集利用系统，以此减少雨水径流及排水系统压力，从而形成雨水循环利用的实施思路，解决了雨水污染及区域水资源短缺的问题，形成了独具特色的可持续排水系统[9]。近年来，德国开始在公园、社区等地方推广“洼地—渗渠系统”，雨水渗透、滞留与存储效果显著，并相继出台了雨水管道使用、设施维护、建设标准管控等一系列法律制度，将收取的雨水管道费用用于相关设施维护，保障项目的可持续性[10]。

新西兰的雨洪管理起步较早，发展也较为成熟，形成了集立法、规划、建设、信息管理、监督与保障等为一体的建设管理体系，在LID理念影响下，整合构建了低影响城市设计与开发(LIUDD)体系[11]。

与发达国家相比，我国关于雨洪管理或海绵城市的研究起步较晚，实践探索与具体国情也不尽相同，因此，如何借鉴发达国家经验、创新建设管理模式、推进海绵城市建设可持续发展，是今后一段时期的重要课题。

自从国家层面提出海绵城市战略以来，各部委积极推动海绵城市建设，并发布一系列、一连贯政策、意见与指南等支持海绵城市建设；地方政府、工程领域和学界也在积极探索和实践海绵城市的建设模式，海绵城市建设处在迅速推广与动态调整时期。

在政策导向和实际需求的双重推动下，我国于2015年4月公布了首批16个具有典型地域代表性的国家级海绵城市建设试点示范项目；2016年5月，福州、珠海等14个城市入选第二批试点城市名录，各省、自治区、直辖市也开始积极鼓励引导、试点建设、实践探索省级海绵城市试点地区[12]。两批海绵城市建设试点城市在三年内获得总额高达400亿元的中央财政支持，但面对高达上千亿规模的资金缺口，资金筹措成为海绵城市发展的极大阻碍。2015年9月，李克强在国务院常委会中提出采用PPP模式吸引社会资本参与项目的建设运营，10月出台的《关于推进海绵城市建设的指导意见》中，鼓励优先采取PPP进行海绵城市建设融资；2016年1月，《关于推进政策性金融支持海绵城市建设的通知》中指出，要加大金融创新对海绵城市建设的资金扶持力度；2018年，国家级海绵城市建设试点城市迎来绩效考核期；2019年7月，《城市管网及污水处理补助资金管理办法》中补充和规范了资金使用办法，用以提高资金使用效能[13]。

在学界及工程实践领域，2015年以来，关于海绵城市建设的研究层出不穷，成果累累，已然成为国内专家与学者新兴热议和持续研究的热点问题。仇保兴、车伍等[14-15]从海绵城市的内涵要求、目标与理念、建设途径与未来趋势等方面开启了研究先河；吴丹洁、宋芳晓等[16-17]对海绵城市建设理论与技术、工程实践、建设管理问题等进行了深入思考与探究；施慧斌、满莉等[18-19]从海绵城市建设PPP模式融资路径、机制模式、对策研究等方面展开了可行性研究。然而，由于海绵城市建设不同于传统基础设施或公共服务，涉及的行业领域较多、项目周期较长、公益属性较浓、系统边界条件模糊、实践经验缺乏，倘若简单套用其他领域基建项目或其他海绵城市PPP模式的系统架构，不对当前情境下海绵城市PPP项目的内涵、路径特征、使用范畴等进行探究，则PPP模式无法在海绵城市建设中发挥功效，造成项目落地运行困难。

3. PPP模式下海绵城市项目的技术经济特性

处在推进新型城镇化进程的关键时期，海绵城市建设新模式相比于传统城市化建设模式更为系统、繁杂、艰巨，传统模式难以发挥效能，因而PPP在海绵城市建设中有着广阔的应用前景。基于对海绵城市项目实施及PPP模式应用情况的观测，二者之间存在着较多的关联，海绵城市PPP模式在实践过程中有着较为显著的技术经济特性，如图1所示。

图1 海绵城市与PPP模式关联

(1) 政府职能转变，提高海绵城市建设效率

大多数海绵城市PPP项目都成立专门项目公司(special purpose vehicle，SPV)，拥有专业化、复合型的人才团队和技术支撑，将政府从不擅长的技术应用、建设运营、专业化管理等领域解放出来，使其把重心放在科学规划、关系协调、政策法律支持、监督管理中，加快政府职能转变，激发社会资本的市场活力，推动海绵城市建设和服务市场化，提高海绵城市的建设质量和运营服务效率。

(2) 社会资金供给，获得政府政策红利

海绵城市建设PPP模式是一种多方共赢的融资模式，项目资金更多地是依靠社会资本，提高政府财政资金供给绩效水平，同时，各级政府及相关机构通过银行金融政策支持、贴息贷款、专项基金或者特许经营权项下预期收益质押等方式吸引社会资本参与，使大体量、重资产、高风险的建设项目融资变得快捷、高效、可持续，让PPP模式的先天优势充分发挥到海绵城市建设项目中去，增强项目的竞争性，挖掘和获取更多的政策红利与支持。

(3) 正外部性强，健全机制体制保障

海绵城市不仅能治理城市内涝顽疾、净化水环境、改善城市水生态，同时能够提高居民生活环境质量、促进土地增值、加快区域经济发展，民众与使用者能够享受到海绵城市建设所带来的便利和福利，具有较强的正外部性和公益性[20]。采用PPP建设海绵城市，能够将公益属性与市场化结合，实现产品属性的转变，同时精品质、高效率、优服务的海绵城市项目能够给政府带来较好的民众口碑、获得社会利益最大化、促进区域经济发展。因此，政府有责任、义务，也会积极完善相关补偿机制、收益模式、法律体系来提升社会资本参与海绵城市建设的热情，维持运营单位和项目公司的可持续发展。

二、中国海绵城市建设PPP项目运作模式

1. 基础设施建设PPP项目运作模式

国家通过制定各种支持性法律法规、政策指南、规范性文件积极推动PPP模式在公共服务和基础设施领域的运用，PPP模式能有效缓解地方政府债务压力，平滑年度间财政支出波动，提高建设运维管理效率，在中国有着较为广阔的发展前景。国内专家学者正在积极探索PPP模式在交通运输、市政与水利工程、生态建设和环境保护、城镇综合开发、教育、旅游与文化等行业的理论基础和实践应用，但由于有关PPP模式的研究开始时间较晚，尚未形成一套较为完整的理论体系，未对我国基础设施领域具体国情进行深入分析，缺乏定性分析、缺少定量数据。因此，针对不同基础设施的属性与特殊性，从理论和实践两方面研究基础设施行业PPP模式的内涵、类别、特征与适用性愈发迫切。

PPP模式是指政府和社会资本以合作伙伴关系、多方利益共享、风险共担、特许经营和多样化收益为基础，建立项目全生命周期内的多方契约关系、融资与建设方式以及经营管理模式，普遍采用的PPP项目运作方式主要有外包类、特许经营类和私有化类，我国还没有相关文件对PPP项目如何选择运作模式进行指导，主要依靠决策者的主观意识以及咨询机构的经验判断[21]。图2给出了PPP模式运作主要方式的建设投资主体、运营维护服务主体和私人参与程度变化情况。

图2 基础设施建设PPP模式分类

2. 海绵城市PPP项目运作模式

海绵城市作为一种新型城镇化建设模式，其试点项目建设已全面展开，国内对海绵城市建设缺乏广泛、长期、深入的系统研究和实践，特别是在建设运营以及管理方式方面缺乏实际数据和成熟模式。但海绵城市建设内容中的市政道路工程、片区开发、管廊工程、生态环境保护等基础设施领域已经应用PPP模式许久，且占据相当大的比重，因此PPP应用在海绵城市建设中的可行性毋庸置疑。

从海绵城市试点项目运作模式来看，主要有传统的各部门分段实施模式、城投模式和PPP模式。传统方式和城投模式下的海绵城市建设存在管理部门职能交叉混乱、项目建设碎片化现象严重、各方协调困难、动态运维与管理滞后、建设规划方案不成系统等弊端，PPP模式比上述模式更具融资效率。通过整理财政部PPP中心项目库中61个海绵城市示范项目的案例资料可以发现，海绵城市项目属于市政公用及生态建设一级行业领域，建设内容包括海绵型小区与道路建设、地下管网改造、河道及水体治理、水环境整治、海绵化景观提升等综合性工程，各地区的海绵城市建设项目以组合打包形式为主，在具体建设过程中常被拆分成不同行业的单独项目，项目总投资高达10亿元以上的占比为64%，基于BOT及BOT+TOT模式的海绵城市项目占比高达80%(见表1)。由于海绵城市绝大部分子项目具有较强的公益性，示范项目几乎都是以政府付费或可行性缺口补助为主，特许经营期限至少是10年以上，多数超过15年。

表1 财政部PPP中心管理库海绵城市项目统计

表1(续)

三、中国海绵城市建设PPP模式的路径选择

基于实际项目案例数据，我国海绵城市建设主要采用BOT作为主要PPP模式。BOT模式能推动海绵城市规划设计模式创新，提高项目建设及运营效率，吸引社会资本参与。因此，海绵城市建设PPP模式能够以有效的成本资源为政府与公众提供高质量设施及服务，既有融资、兼具效率，包含了融资路径与供应侧效率路径[22]。

1. 项目融资路径

为保证统计数据的信度和效度，剔除处在识别阶段、准备阶段和采购阶段的项目，仅选取已落地执行的46个海绵城市建设PPP入库项目。从落地速度来看，绝大多数海绵城市建设项目能够在1～2年内迅速落地执行，说明社会资本进入海绵城市建设项目的意愿越来越强烈，地方政府也迫切需要社会资本的进入来优先解决财政压力。从收益回报机制来看，采取政府付费模式和可行性缺口补助相对较多，社会资本更加关注收入来源以弥补建设、管理及运营投入不足，收益最大化。从融资渠道来看，中央及地方政府出台多种规范性文件为海绵城市PPP模式提供融资保障，政府为社会资本及项目公司提供融资担保，不仅向银行释放了海绵城市建设贷款的保障性信号，而且活跃了社会资本进入地方融资平台，进而扩大了融资范围。

2. 供应侧效率路径

从项目公司角度来看，处于执行阶段的海绵城市PPP项目公司多为联合体中标，联合体以设计院、咨询公司、大型工程企业、水务公司及景观公司居多，这些公司的理念超前、技术管理经验丰富，多处于行业先进水平，形成“规划设计+投融资+施工建设+运营管理”的组合趋势，企业间资源互补、协同发力，共同提高海绵城市建设质量。从运作模式选择来看，通常采用BOT运作模式，通过所有权和经营权的转移，把项目风险转移给社会资本，项目公司依靠自身技术优势及先进管理水平有效规避及防范风险，提高海绵城市建设水平及效率[23]。从绩效评价角度来看，海绵城市建设项目不仅包括工程项目实体、技术管理水平、运行服务质量，还包括对区域水生态的改善以及项目的可持续发展等，完整的绩效评价体系促使项目公司提供优质产品服务，提高公众认可度。

四、结 语

中国海绵城市PPP模式的快速复制与推广造成了PPP过热现象，导致部分企业利用PPP进行过桥融资的短期投机行为，地方政府违规利用PPP套取财政资金补助等现象时有发生。不合规的评价流程和缺乏专业性的技术方案，导致了海绵城市PPP项目出现执行难、考核难等问题。因此，各方应认真识别和对待海绵城市PPP项目的内涵特征，理性看待海绵城市PPP模式的优势，倒逼地方政府加强项目审查与监督。