日本提高核能公众接受度的工作研究

高志婷，邓少刚，王永仙(中国辐射防护研究院，山西 太原，030006)

熊小伟(生态环境部核与辐射安全中心，北京，100082)

0 引言

2011年3月11日，日本东北太平洋地区发生里氏9.0级地震，地震引发了海啸，并引发福岛核电站发生核泄漏事故。此次核泄漏事故造成了显著的影响，在全世界掀起了一场“反核”风暴。在日本，关于核电的舆论发生了急剧的转变，福岛核事故发生前，大多数公众赞成维持或扩大核电，但现在大多数公众赞成立即关闭所有反应堆或逐步淘汰核电；在韩国、法国等国家，各种反核示威游行陆续上演；在德国、瑞士和意大利，政府宣布终止核能发电的种种行为[1-2]，归其原因是由于公众对核电信任的丧失，使得对核能接受度下降。

尽管日本在2012年建立了一个新的独立的核监管机构，出台了更严格的监管标准，但人们的信心并没有完全恢复。根据民调结果，希望立即关闭所有核电站的日本公众比例从2011年6月的13.3%上升到2013年3月的30.7%。同样的民调数据还显示，约80%的公众仍然认为日本将会再次发生严重核事故[3-4]。为了进一步提高福岛核事故后公众的信任和对核能的接受度，日本政府随后又做了很大的努力。

提高透明度可以在很大程度上降低核事故影响的严重性，以及促进公众了解和支持核工业。因此，进行相关信息的公开透明以及与民众展开积极的沟通、促进公众参与，已成为提高核能公众接受度的决定性因素。本文分别从信息公开与公众参与两方面，调研了在福岛核事故后，日本为了提高公众信任以及对核能的接受度所做的努力，为我国提高公众对核能的接受度提供借鉴。

1 信息公开

1.1 法律要求

日本在多项法律中对信息公开进行了规定。

日本的《信息公开法》规定，任何人都有权要求国家政府机构拥有的信息。根据该法，政府机构必须披露所有相关记录，但属于六个豁免类别中的一个或多个类别的信息除外[5]。通常，他们必须在收到请求后30天内做出答复，这是绝大多数情况下都能达到的标准。该法的宗旨是“确保政府对人民负责”，并“为促进公平和民主的行政做出贡献”。

日本《原子能基本法》总则规定了“核能的研究、开发和利用应当限于和平目的，以保障安全为目的，在民主管理下独立进行，并将取得的成果公之于众，为国际合作做出积极贡献”[6]。

日本的《环境影响评价法》规定了环境影响评价各个阶段相关信息公开的内容、机构等。

1.2 主要内容

日本负责核能信息公开的主体有：核监管局(NRA)、日本环境省、日本原子能委员会(JAEC)以及各个核电运营商，具体信息公开的主要内容及公开途径如表1所示。

表1 信息公开的主要内容

自从福岛核事故以来，日本政府将核安全委员会(NSC)和核工业安全局(NISA)解散，成立了独立的核监管局(NRA)，该局本身是经济产业省(METI)的一部分，促进核能的利用，负责核安全。这是一个新的透明的监管机构，努力加强日本的核安全。该机构确保法规的透明度和适当的信息公开，包括决策过程。

日本环境省负责地球环境保护、防止公害、废弃物管理对策、自然环境的保护及整备环境，与核相关的工作有环境影响评估和放射性物质监测。

日本原子能委员会(JAEC)自2012年底以来，决定与核能的研究、开发、利用和安全有关的事项，包括监管和许可事项。JAEC在首相办公室的授权下，负责制定核政策、促进研究和发展以及实施核能。

信息公开的主体除了核监管机构外还有各个核电运营商，有东京电力公司、九州电力公司、关西电力公司等。尤其是作为核事故的核心参与者，东京电力公司有义务准确披露核电所涉及的风险，与公众广泛分享应对措施，特别是在核安全方面。核事故后，东京电力公司向公众主动公开了其安全措施的影响、退役工作的进展以及福岛第一核电站的所有辐射数据，包括空气、水和地面的放射性物质浓度。

2 公众参与

2.1 法律要求

日本规定公众参与的主要法律文件有：

日本《行政程序法》第10条规定了“行政机关根据申请做出处理时，应当采取公开听证或者其他方式，努力为申请人以外的人提供听证的机会”。

《环境影响评估法》规定了公众有听取审议文件、范围界定文件和环境影响说明草案意见的义务。

2.2 主要内容

在核能方面，日本公众主要参与核政策的决策、核电站的选址、核电站许可证发行、最终处置设施选址以及与核电运营商的信息沟通等等。

(1)公众参与核政策的决策

日本政府机构(日本原子能委员会(JAEC)和核监管局(NRA))是能源政策制定的主要行动者，工商界领袖联盟和地方州长、民间社会组织、公民协会和第四产业也参与能源政策制定过程[7]。能源行业成员通过政府咨询机构、工业联合会或特定的工业游说团体(如电力公司联合会)参与国家能源政策制定。福岛核事故后，日本还设立了一个新的内阁级能源和环境理事会，促进公众参与决策过程[8]。参与的形式主要有：举办圆桌会议、听证会、民意调查、辩论、公民投票等。

(2)公众参与核电站选址

在日本，公众主要参与核电站选址阶段的环境影响评价。日本《环境影响评价法》中对公众参与进行了明确的规定：“在公开审查期间，项目提议者应当在相关地区举行听证会以使公众了解EIS草案，并且在举行听证会至少一周前公告其时间、地点，如果项目提议者因法定事由无法举行听证会，应当尽力使公众了解EIS草案的内容;凡对EIS草案有意见的人，均可以在从草案公布之日起到公开审查结束之日后两周的期间内，以文件的形式向项目提议者提交其意见”[9]。参与环境影响评价的人员具有很强的广泛性，包括相关机关、团体及专家、学者以及普通个人在内的涵盖民间社会各个阶层的所有公众。其中，设施所在地居民是重点包括的对象。参与的形式主要有：公开听证会、地方条例进行全民投票等。

(3)公众参与核电站许可证发放

在日本，公众参与核反应堆安装、改造、许可证安全审查等内容。日本原子能委员会举行关于安装核反应堆的公开听证会，核管理委员会举行核电站安全公开听证会。福岛核事故后，核管理委员会举行了对核电站新监管要求的符合性审查的公开评论。参与的形式主要有：公众意见征询、听证会等。

(4)公众参与最终处置设施选址

公众参与高放废物处置设施的选址，具体的参与阶段如图1。公众获取选址相关信息，并反馈意见。日本于2000年通过了《放射性废物最终处置法》，将核废物管理组织(NUMO)作为最终处置的主要实施机构。核事故后，为了提高公众的信任，经济贸易省(METI)成立了负责审查包括公众参与在内的整个过程和计划的工作组。新发布的高放废物处置基本政策规定了日本原子能委员会(JAEC)作为独立组织审查METI项目。核废物管理组织(NUMO)也启动了公众咨询过程，邀请学生、当地居民等参加公众咨询会议[10]。公众参与的主体有当地居民、州长、市领导等。

图1 公众参与高放废物处置设施选址

(5)公众与核电运营商的信息沟通

福岛核事故后，作为第一责任人的日本东京电力公司，为了提高公众对发生事故的福岛第一核电站的信任，在公众沟通方面做出了努力[11]。

①网站通讯工具

该公司推出了两个新的网站通讯工具——福岛第一核电站内部和净化水门户网站，以提供对福岛第一核电站的详细了解和对设施储存的净化水处理的最新情况。通过这些举措，东京电力公司旨在进一步加强与外部利益相关者的沟通，提高公众对公司活动的了解，包括退役工作和核安全计划。

福岛第一核电站内部提供了对退役地点的虚拟参观，让任何地方的人都能体验到在退役前线的感觉。东京电力公司创建这一虚拟参观是为了向人们展示电站的实际情况，让他们能够以一种容易理解的方式了解更多关于核电站退役的情况。可通过PC和智能手机提供英文和日文内容。

净化水门户网站提供了有关福岛第一核电站水处理的有用数据和信息，包括目前的储存条件和该公司处理受污染水的历史。东京电力公司将根据利益相关者的要求，进一步更新、扩充和改进内容。这些内容也可以通过PC和智能手机以英语和日语提供。

②期刊通讯工具

随着越来越多的撤离人员返回和恢复工作的进行，需要更详细的信息和沟通。为了进一步提供有关福岛第一核电站退役项目进展情况，加强与核电站工作人员的沟通，该公司创立了《Hairo Michi》和《Monthly Ichi-Efu》期刊和“1 FOR ALL JAPAN”网站(如图2)。

a)《Hairo Michi》期刊; b) 《Monthly Ichi-Efu》期刊;c) “1 FOR ALL JAPAN”网站。图2 日本东京电力公司创立的期刊和网站

《Hairo Michi》(海罗米奇)于2017年4月首次出版，向当地居民提供有关福岛第一核电站退役项目进展情况以及参与该项目的人员及其感受的信息。目前已发行约10 000份。它的目的是作为一个出版物提供信息，使生活在福岛和那些计划返回哈马多里的人感到安全。他们会根据读者的评论和意见，尽量使信息更容易理解。

《Monthly Ichi-Efu》(Ichi-Efu是日本福岛第一核电站的俗称)是一份月刊，作为与核电站工作人员沟通的工具。东京电力公司还邀请福岛第一核电站的5 500名工作人员及其家属开通 “1 FOR ALL JAPAN”网站，用来收集和公布工人最感兴趣的问题信息。

③现场考察

该公司还为人们提供参观现场的机会，帮助他们加深对核电站工作的了解。2011年至2016年参观的游客总数：福岛第一核电站为31 549名游客(具体见图3)，Kashiwazaki-Kariwa核电站为40 544名游客。

图3 福岛第一核电站参观人数情况

④社会沟通

福岛核事故后，为了缓解当地居民的焦虑，发布一个实时的、易于理解的辐射监测数据;也为了在出现任何异常情况时，及时传达准确的信息，东京电力公司成立了社会沟通办公室，在福岛县、新泻县、青森县和东京的发电厂和其他商业场所布署了“风险沟通员”。风险沟通员的主要作用是：无论公众是否具有专业背景，利用他们作为核工程师的专业知识，以可理解的方式向公众提供技术信息；收集全社会高度关注的信息，并提出应对风险的对策，开展活动增强员工的社会敏感度；向公共关系和工程部门提供如何处理问题的建议。风险沟通员可以通过定期向市政府介绍情况、定期新闻发布会和与当地居民对话等形式开展沟通工作，具体信息如表2。

表2 对话举例

3 结论及建议

目前，相较国际核能发达国家而言，我国在涉核项目信息公开、公众沟通参与等方面的工作正在不断推进。从法律法规方面，自2008年以来，我国已相继出台了核与辐射安全公众沟通工作相关的法律法规、部门规章、机制方案及配套文件约60余份，如2016年环境保护部发布的《核电项目公众沟通工作指南》和《核技术利用项目公众沟通工作指南(试行)》等，2018年生态环境部发布的《环境影响评价公众参与办法》(生态环境部令第4号)和《生态环境部(国家核安全局)核与辐射安全监管信息公开方案》，2019年全国人民代表大会常务委员会发布的《中华人民共和国环境影响评价法》和生态环境部发布的《环境影响评价公众参与办法》等。从具体工作方面，国防科工局、国家能源局、国家核安全局等政府部门在其职责范围内推动开展涉核科普宣传、信息公开等相关工作，尤其是生态环境部指导协调各技术支持单位、地方环保部门、涉核企业、核能行业协会、社会组织以及媒体开展信息公开、公众参与和科普活动，指导官方网站、官方公众号等核与辐射安全科普宣传基础设施平台的建设、运行和维护工作等，大力推动核与辐射安全知识纳入学校教育内容，培养学生的核与辐射安全意识；核电企业开展了一系列“请进来”、“走出去”、公众开放日等行之有效的公众沟通活动，并不断进行探索创新，联合政府机关、社会团体、高校、公共服务行业等，尝试打造科普宣传品牌、科普工业旅游等声势大、效果好的活动。如高校“核+X”创意大赛、“魅力之光”全国中学生核电科普知识竞赛、“核你在一起”公众开放周活动以及陆丰核电厂邀请社会各界代表及意见领袖、利益相关方，开展核电科普之旅，参观大亚湾核电基地与大鹏镇，受众达700余人等。核电企业还通过政府公告、企业网站以及其他方式公开本单位核安全管理制度文件、核设施安全状况、流出物和周围环境辐射监测数据、年度核安全报告等信息；行业协会也定期组织开展核能利用的公众沟通工作，如江苏省辐射防护协会组织开展了“核我一起，探秘田湾”大学生夏令营、核与辐射地铁小课堂等一系列线下科普宣传活动等。

经过二十多年的发展，已经取得了一定的成绩，但也应该看到我国与核能先进国家在公众参与方面存在的差距。一方面公众参与的具体程序和方法规定较为笼统，缺乏可操作性，使得公众在环境影响评价中所起的作用较为有限。另一方面，目前我国核设施建设项目只在选址或建设前期开展公众参与，其他阶段公众参与工作相对较少。在核设施的环境影响评价方面公众参与较好，而在核能发展规划、核安全规划等前期阶段参与性较差，参与程度较低。福岛核事故后，为了提高公众的信任以及对核能的接受度，日本政府和核电运营商在信息公开、公众参与等方面做了很大的努力，尤其是日本东京电力公司在促进公众沟通方面所做的工作，为核能在我国健康发展建立相应的信息公开、公众参与机制提供借鉴。

可从以下方面提高我国核能公众接受度：

(1)完善信息公开、公众参与的法律法规体系，保障公众知情权和参与权

政府应完善涉及核与辐射领域信息公开、公众参与的法律法规体系，明确规定信息公开的具体内容、执行机构、公众参与的程序，参与程度、参与范围、参与内容、参与时间、参与形式，以及利益相关者可能需要的任何资源的提供。通过完善立法、加强执行，提升公众对核能发展的信任。

(2)利用新媒体等多平台，构建信息公开、信息沟通网络

日本信息公开、沟通的方式较为丰富，主要采取以网站为基础，线上线下多种方式并存的方法，这样可以促进公众多渠道、多方位了解核能领域，更多地了解核与辐射相关知识。由于我国很多政府部门存在交叉，建议我国以涉核国家政府部门官方网站为主体(如国家核安全局、生态环境部等)，与各核电运营商、涉核研究院之间设置网址链接，方便公众获取相关信息。同时，建议核电运营商通过发布期刊、年报、创建利于沟通的网站或APP等软件和实地参观等途径[12]，让公众深入了解核电厂相关工作、便于公众和核电运营商的互动沟通以及公众对核电运营商的监督。

(3)建立健全的监督机制、提高公众信任

健全的监督机制可以规范政府机构及核电运营商的行为，使其对核安全方面高度重视。应建立独立的审查、监管机构，确保监管机构不仅独立于政府或任何核能促进机构，而且向公众提供的任何信息也保持客观和公正，并接受公众的监督[13]。该机构应监督核能机构和核电运营商的信息公开、公众参与环节，确保过程的公开和透明，提高公众对核能的信任与接受度。