基于供需匹配视角构建干部应急管理教育培训体系

李雪冰

(华北科技学院 培训中心,北京 东燕郊 065201)

0 引言

当前，我国正处于经济转轨、社会转型的特殊历史时期。全球化、工业化、信息化、城镇化，多因素耦合孕育出高度复杂性、不确定性的系统性风险和非常规突发事件，给党和政府的治理能力提出了巨大挑战[1-2]。习近平总书记强调，应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负着保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命，新时代的领导干部既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险高招[3-4]。近年来，一些党政领导干部在突发事件应对过程中特别是新冠肺炎疫情防控工作中暴露出了治理能力和专业能力明显跟不上的现象，干部驾驭风险的本领与国家应急管理能力现代化要求还存在一些差距[5]。千秋大计、关键在人，人才队伍是实现事业发展和进步的战略性资源和决定性因素[6]。增强干部综合能力和驾驭能力，迫切需要将应急管理列为各级党政领导干部教育培训的必修内容，迫切需要做好干部应急管理培训的顶层设计和系统规划，构建一套适应新时代干部应急管理能力发展需求的教育培训体系。

1 分析视角与相关文献回溯

为推动应急管理教育培训体系建设，教育培训工作者开展了很多有意义的研究工作，从应急管理培训的基本内涵、特征和开发理念到应急管理培训体系的构建策略等方面进行了大量的理论研究和实践探索。张驎[7]阐释了应急管理教育培训的内涵和基本特征，他认为全面摸清应急管理工作需求是提升教育培训质量的关键所在。张力文等[8]根据四川省领导干部应急管理培训需求的调研结果，从组织体系、课程体系、支持体系三个方面提出了培训体系建设的基本思路。赖俊彦等[9]以省市两级应急管理人员需求为重点，开发了地震灾害应急管理培训课程体系。白雪[10]通过分析基层公务员应急管理培训的现实需求，提出了以组织体系、课程体系、师资体系、评估体系为核心的应急培训体系构建策略。杨璐遥等[11]认为构建符合应急管理工作需求的培训体系需要从培训对象、培训内容、培训模式、培训频率、效果评估等多方面进行考虑。郑捷等[12]从国家治理体系和能力现代化视角对应急管理教育培训的现实需求和内在要求进行了剖析，提出了加强应急管理培训改革的对策措施。王彩平认为不同层级的领导干部培训需求差异很大，应该根据不同的培训对象设置不同的培训目标，才能有针对性的开展课程设计[13]。另据文献报道，美国、日本、德国等发达国家在应急管理培训中的共性做法是先将培训对象细分化，弄清不同岗位职责人员的差异化需求，再以此为依据开展培训体系设计[14-16]。以往的研究表明，做好培训需求分析是构建培训体系、提升培训质量的先导性、基础性工作，但相关文献对应急管理培训需求的内涵以及如何开展需求分析没有做深入探究。如何在培训需求引导下进行培训体系建设、培训需求与供给侧各要素之间的关系等方面的研究也比较少，构建应急管理培训体系的基本思路还不够清晰。

笔者认为，培训是一种供给行为，应急管理培训体系和能力建设的关键是解决培训供需之间的不平衡、不适应问题，厘清培训需求和供给要素之间的衔接关系有助于理顺培训体系的构建思路。本文从“供需匹配”的视角出发，阐释干部应急管理培训需求和各供给要素的基本内涵、相互关系和建设策略，提出干部应急管理培训体系的主体框架和构建思路(如图1所示)，为应急管理教育培训体系改革创新提供参考依据。

图1 干部应急管理培训体系构建思路

2 厘清培训需求明确目标定位

2.1 构建干部应急管理培训需求体系的必要性

干部教育培训重在务实管用。构建管用导向的干部应急管理培训体系应从两方面着手，一是要对干部培训需求做出精准定位，二是要用科学的培训内容、方式和方法来最大限度的满足培训需求。需求不清则目标不明，目标不明则体系不成，体系不成则诸事不顺。精准把握培训需求是构建干部教育培训体系，提高干部教育培训质量的基础和关键。如何精准把握培训需求是各级政府主管部门和培训机构面临的难题。因为通过各种方式获取的需求信息往往带有很强的模糊性和概括性，难以做到精准定位，也很难据此设计出具有针对性有效性的培训方案。导致这种现象的主要原因并不在于干部本身，因为干部对组织需求、岗位需求以及自身与两者的差距经常是模糊不清的状态。这种现象在应急管理这类“新型事务”上体现的更加明显。就像食客走进一间陌生的餐馆，在没有菜单和菜品描述的情况下却要说出自己需要的食物时就会感到很茫然，相反，如果食客面对的是自助餐品,则会很轻松的挑选出所需要的食物。因此，政府主管部门和培训机构要想解决这一问题，就必须对抽象的组织需求和岗位需求做出细致的描述，构建出具象化、菜单式的组织—岗位需求体系，这样才能引导干部对照目标进行深度反思，从而找出个人差距，认清自身需求。

2.2 干部应急管理培训需求的内涵

培训需求由组织需求、岗位需求和个体需求组成[17]。其中，岗位需求是对组织需求的分解和具化，个体需求发挥补充完善组织—岗位需求和反应个人求知欲望的作用。所以组织—岗位需求是应急管理培训需求的主体。应急管理组织—岗位需求是在充分理解应急管理组织需求内涵的基础上，将复杂抽象的组织需求解析为简单具体的需求单元，再将这些需求单元按照干部岗位职责进行分类组合而形成的。国家和社会期望干部在应急管理工作中具备防范化解安全风险，及时应对各类灾害事故的能力。从语境上理解，应急管理组织需求是一种能力需求，但行为能力的发挥离不开意识形态的引导，意识形态的形成又源于对知识信息的理解和认同。因此干部应急管理培训的组织需求应该理解为：国家和社会对各级领导干部在防范化解安全风险、应对各类灾害事故方面应具备的知识、意识和能力的总体要求。关于知识、能力和意识的辩证关系，清朝诗人袁枚给出了经典的阐释，他在《续诗品·尚识》中讲到：“学如弓弩，才如箭镞，识以领之，方能中鹄”。意思是说，学问如弓，才能如箭，只有在正确的意识引导下才能命中目标。因此在干部应急管理综合素质的培养过程中，知识是基础，能力是保障，意识是关键。知识的扩充、意识的强化和能力的提升可以作为干部应急管理培训目标的三个维度。

新时代干部应急管理工作面向突发事件的整个生命周期。干部应急管理能力是由辨识力、研判力、决策力、执行力、指挥力、协调力、沟通力、应变力、动员力、引导力等构成的综合能力[18]。应急管理能力的发挥除了要求党员干部强化“四个意识”外还要具备风险意识、忧患意识、红线意识、协同意识、责任意识、担当意识等思想基础。培养各种能力、意识形成的理论基础是由政治、管理、科技、人文、法律等构成的庞大知识体系。所以应急管理组织需求应涵盖知识体系、意识体系和能力体系。同时应急管理的培训目标也应具体到扩充什么知识，强化什么意识，提升什么能力的程度。

2.3 干部应急管理培训需求的研究策略

干部应急管理组织需求需要融合国家安全发展的战略需求、突发事件应对规律的客观需求和干部应急管理能力意识提升的现实需求，其研究过程可参考以下策略。首先，要坚持以总体国家安全观为指导[19]，深刻理解把握习近平总书记关于安全生产、防灾减灾救灾抗灾、应急救援、防范化解重大安全风险等应急管理重要论述精神和抗击新冠疫情的重要指示精神，凝练出党和国家对干部应急管理能力和意识的具体要求。其次，基于应急管理理论,研究各类突发事件整个生命周期的不同阶段分别需要干部具备何种类型的能力素质。再次，研究近年来政府在重特大突发事件特别是新冠疫情应对过程中暴露出的一系列问题，查找分析背后的原因，重点挖掘政府应急活动与事件演变规律的关联性，识别出在事件发展态势上起主导作用的行为理念，反推出领导干部的意识盲区和能力弱项。最后，研究支撑各种能力意识形成所必需的知识体系，形成以“知识-意识-能力”为主干的应急管理组织需求体系。

厘清组织需求后，可以按照国家应急管理“一案三制”要求分解出各级党政机关及职能部门的岗位需求体系。在组织-岗位需求体系下对个人需求开展调查研究，可以掌握不同类型层级的干部对各类能力意识需求的主次，便于把握真实需求，明确目标定位，制定出具有针对性有效性的培训内容体系。

3 以培训需求为导向引领培训课程体系建设

需求定则目标明，需求和目标是教育培训工作的一体两面。需求和目标可以引导干部教育培训供给与需求之间实现精准匹配和有效衔接。教育培训以课程为产品向学员供给知识信息，而这些知识信息能否被学员接受并转化为特定的意识和能力是衡量需求满足与否的标准，这在很大程度上取决于课程的内容和教学的方法。

3.1 基于培训目标划分课程类型

知识掌握的关键在于理解和运用。从知识掌握到能力提升必须注入“经验”的成分。经验源于实践，是知识经过反复的“运用—反思—总结”后形成的。例如，风险辨识力就是在掌握风险特性和一些辨识方法的基础上，再进行不断的运用反思，最终总结出个性化经验固化于大脑之中而形成的。当遇到类似状况时，经验迅速发挥作用，就像大脑早已为行动准备好模板一样，使能力得以体现。

意识的形成机理与能力有所不同，它要求学习者理解理论知识中蕴藏的思想观点，并做到深度认同和自觉贯彻。行为能力的背后必定有思想意识的影子。例如风险意识在特定环境下会催动人体产生辨识风险的行为，至于风险能否全部被识别出则取决于辨识能力的强弱。正所谓“江山易改、本性难移”，成人思想意识的培养和强化更多时候需要借助某种“外部刺激”的力量。例如，行政问责机制和失职追责案例就为干部责任意识的强化注入了警示性刺激，而容错纠错机制则为干部担当意识的强化注入了激励性刺激。又如，突发事件的模拟演练越贴近实战就越能刺激参与者的神经，预期效果就越好。因此，为了保证干部应急管理培训的有效性，必须考虑在课程开发过程中注入实践经验和外部刺激这两种元素，至于注入量的多少取决于课程本身要实现的目标和意图。基于这种逻辑，应急管理培训课程体系按照教学目标侧重可以划分为知识扩展、意识强化和能力三种类型的课程模块。

3.2 不同类型培训课程的开发策略

知识拓展类课程可以保障干部知识学习的准确性、深入性、全面性，为意识强化和能力提升夯实理论基础。该类型课程按内容可划分出两大分支：一是用于描述应急管理及相关事物的特性和关系，解决是什么、为什么的问题；二是侧重于阐释突发事件应对的程序方法，解决做什么和如何做的问题。为保证知识信息的传递效率，在教学方法上应以讲授式为主，但要注意融入知识运用的示范性教学，以利于知识信息的理解和掌握。

能力提升类课程则不能止步于知识信息的示范性运用，因为示范性运用的本质还只是停留在“学”的层面，没有达到真正意义上的“用”。学只能掌握普适化的方法，很难形成个性化的经验。例如，案例教学是备受学员青睐的教学方法，由于案例中蕴含着很多现实性问题的应对经验，即便只是采用讲授式来对这些经验方法进行分析和解读也能够产生知识运用的示范效应，容易让学员产生获得感。但实际上,这种获得感多数还停留在知识扩展的层面。而如果采用情景构建、角色扮演的方式来进行案例教学，让学员从被动学向主动用转变，则容易引导学员在知识运用和反思中总结出个性化经验，在能力提升层面可以获得更好的效果。所以，能力提升类课程要特别关注学和用的区别，在真用、实用上下功夫。探索开发桌面推演、实战演练等沉浸性好、体验感强的应用性特色课程是干部应急管理培训课程体系建设的重要任务。

如果说能力提升类课程的着眼点在一个“用”字，那么意识强化类课程则应该注重的是“情”。熟用而巧生，情动则意来。“用”的目的是形成经验，“情”的作用是涤荡心灵。意识强化类课程应该更多的融入能够触动情感、情绪的刺激性元素才更容易获得刻骨铭心，触及灵魂的教学效果。干部应急管理意识是一种综合意识，培养不同类型的意识需要接受不同形式的刺激，教育培训工作者应该认真研究强化每种意识的刺激条件，巧妙设计课程形式来提高应急管理培训的有效性。

4 以服务支撑培训课程体系建设为宗旨推动培训师资体系建设

培训师资体系建设必须坚持服务支撑课程体系建设的宗旨，才能符合教育培训需求导向和目标导向的原则。培训教师是培训课程的开发者和知识信息的传递者，教师的专业性质、理论水平和实践经验决定着课程的内容和形式能否与培训需求衔接匹配。因此，建设培训师资体系要重点关注培训课程体系在内容和形式上的需求。从内容上来看，干部应急管理培训必须涵盖由政治、管理、科技、人文、法律等专业构成的庞大知识体系，才能避免出现知识上的空白、意识上的盲区和能力上的短板，所以培训师资体系的专业类别应至少涵盖工、管、文、法等学科领域，并且在数量上要满足课程体系建设的需求。从形式上来看，知识扩展、意识强化和能力提升三种类型的课程对教师的理论水平和实践经验的要求各有侧重。我们很难要求所有教师既理论深厚又实践丰富。因此，应急管理培训师资体系应由理论型、实践型和综合型三种类型的教师构成，并且要按照课程体系建设需求来合理设定三类人员的比例。总之，培训师资体系是为满足培训课程体系建设需求而自然形成的，也可以认为是在培训需求的引导下逐渐形成的。

5 以提升培训效果为目标引导培训设施和案例库建设

5.1 案例库建设的基本策略

灾害事故案例给予人们的经验、教训都是用生命和鲜血换来的，可谓是弥足珍贵的，我们必须利用好、分析好、总结好。前文已提到，通过分析近年来政府在突发事件应对过程中暴露出的问题和不足可以反推出干部在应急管理能力意识方面存在的短板，为准确掌握培训需求信息提供了重要途径。这是案例分析的用途之一，其二是能够为探析突发事件演化规律和应对手段提供重要研究资料；其三是能够为培训课程开发提供鲜活的素材。因此，案例库建设应统筹需求分析、科学研究和课程开发的需求，做好以下五个方面的工作：一是摸清事件演进路径，深度挖掘干部应急行为与事态演化规律的关联性，品评各项应急行为的优劣；二是分析与干部行为相关联的应急能力和意识方面的优劣，做好评价总结；三是做好案例复盘分析，探索一些假想性的应急行为对事态发展产生的影响，研究采取何种处置措施才能取得最佳的应对效果，同时要求干部具备怎样的能力素质；四是抓住案例本身尤其是事件调查处理结果中能够触及干部思想情感的刺激性元素，分析这些刺激性元素能够为强化哪种应急意识提供帮助。五是将案例中暴露出的问题和总结的经验教训上升为科学应对突发事件的理论方法，提高案例的学习借鉴价值。总之，无论出于何种目的的案例研究，其成果都可以在提升教育培训效果中发挥重要的服务支撑作用。

5.2 培训设施建设的基本策略

干部应急管理培训的重点和难点如何是提升政府的非常态管理能力。由于突发事件的偶发性，政府很难在常态化管理中养成非常态管理的思维和方法，必须依托于定期的模拟演练培训。模拟演练类课程与常规的课堂讲授不同，必须借助于一定的场地、设施和专业化的科技产品才能达到预期的培训效果。所以，应急管理培训设施建设应该围绕服务支撑模拟演练类课程建设来开展。具体讲，就是要尽最大可能为参训人员提供贴近现实的体验感，同时必须兼顾由此带来的培训费用的增加，做好培训成本与效果分析。

6 结论

(1) 干部应急管理培训是一项涉及供需平衡问题的系统性工程。坚持系统性思维，从供需匹配视角出发，厘清培训需求和培训供给侧各要素之间的关系，充分发挥培训需求对系统各要素的支配控制功能，是科学构建培训体系，解决培训供需不平衡、不适应问题的基本方略。

(2) 培训是一种供给行为，课程是其核心产品，如何开发产品取决于培训需求。以培训需求为导向引领培训课程体系建设，以课程体系建设为核心引导师资体系、案例库和培训设施建设是构建干部应急管理培训体系核心内容的基本思路。培训体系中的其他要素诸如培训组织体系、教学管理体系、质量评估体系、后勤保障体系等也要围绕服务支撑核心要素的运行来设计。

(3) 干部教育培训主管部门和各级培训机构应坚持供需匹配原则，尽快组织开展应急管理培训需求研究，全面准确把握培训需求信息，推动干部应急管理培训体系和能力现代化。