摘要:2021年1月1日,银行业金融机构房地产贷款集中度管理制度正式实施。作为房地产金融宏观审慎管理制度的具体举措之一,房地产贷款集中度管理制度是一项长期性、制度性的安排,对落实房地产长效机制,稳定房地产市场预期具有重要意义。基于房地产贷款集中度管理的制度实践,阐述房地产贷款集中度管理制度的实施原则、重要环节以及实施过程中应予关注的方面,并就当下制度实施中存在的不足,提出相关对策建议。
关键词:房贷集中度管理;房地产金融;房地产长效机制
中图分类号:F293 文献标识码:A
文章编号:1001-9138-(2021)10-0030-35 收稿日期:2021-09-10
为贯彻落实习近平总书记关于“房住不炒”的定位,坚持稳地价、稳房价、稳预期,2021年1月1日,《中国人民银行 中国银行保险监督管理委员会关于建立银行业金融机构房地产贷款集中度管理制度的通知》(银发〔2020〕322号,以下简称《通知》)开始施行。《通知》要求,房地产贷款集中度超出管理要求的银行业金融机构,必须制定调整方案,明确向管理要求收敛。制度实施以来,无论是房地产贷款增速,还是房地产贷款集中度,均处于持续下降态势。据银保监会官网消息,至2021年7月末,全国房地产贷款增速创8年新低,银行业房地产贷款集中度已连续10个月下降。可见,制度成效比较显著。
1 房地产贷款集中度管理的制度实践
所谓房地产贷款集中度管理,是指银行业金融机构(仅针对中资法人银行)的房地产贷款余额占比及个人住房贷款余额占比不得超过《通知》规定的上限。其中,两项占比计算公式的分母均为各项贷款余额,且分子分母均使用人民币口径。在制度贯彻落实中,宜遵循稳妥实施、差异化监管、整体公平等原则。同时,审慎践行集中度测算、管理要求确定、指导方案制定、跟踪监测等重要环节。
1.1 制度实施应遵循的原则
房地产贷款集中度管理制度事关老百姓切身利益,可谓制度敏感性强,对于个体受影响的感受度同样真切。因此,在制度实施过程中,务必遵循一系列原则,以保障制度稳妥推进,尽最大限度保障对房贷的合理需求。笔者基于《通知》等政策规定和对此项制度的理解,认为房贷集中度管理制度的实施,宜遵循以下原则:
一是坚持稳妥实施原则。房地产贷款集中度管理制度一旦实施,将在很大程度上限制银行的房地产相关贷款的发放额度,从而对居民申请新房或二手房贷款产生影响,或申请难度加大或期限延长。此项制度可谓关乎民生,较易引发社会负面舆情。因此,制度的实施不宜搞急刹车、急转弯,需要提前做好沟通,引导形成合理预期。同时,本着稳妥严肃的原则,针对超出管理上限且难以在短时间内调整到位的银行业金融机构,相關制度给予了过渡期安排,用于平滑制度实施带来的影响。
二是坚持差异化监管原则。一方面,根据银行资产规模、机构类型等因素,此项制度将中资法人银行分成五档,设定管理上限。其中,前两档的管理权限归于中国人民银行总行,后三档由人民银行省级分支机构进行管理。另一方面,对房地产贷款集中度超限的银行业金融机构,金融管理部门将指导其合理制定调整方案,分阶段、分步骤达到《通知》规定的集中度管理要求。此外,对于未超限的银行业金融机构,并不意味其可以快速提升房地产贷款集中度,抢占房地产贷款市场份额。制度同样要求,未超限的银行业金融机构应当稳健开展房地产贷款相关业务,保持房地产贷款占比、个人住房贷款占比基本稳定。
三是坚持整体公平原则。通常,对于公共领域实施的政策或制度,应当践行公平理念,即对处于同一市场的参与主体,政策实施应当一视同仁。当然,由于个体情况、实施环境等因素往往差异性较大,因此,准确地讲,制度实施更应保证整体公平性。具体到集中度管理制度的实施,应确保同一辖内同档、同类银行执行同一集中度管理标准。同时,制度实施应当坚决杜绝银行业金融机构可能存在的博弈心理,不严格执行政策要求。此外,还要严防挪用消费贷、经营贷资金作为购房款或“过桥”资金,借机绕开房地产贷款集中度管理要求,消减制度实施效果。
1.2 制度贯彻应关注的重要环节
在坚持稳妥实施、差异化监管、整体公平等原则的基础上,在房地产贷款集中度管理制度的落地阶段,应当审慎践行以下重要环节:
一是准确测算辖内银行业金融机构房地产贷款集中度占比。众所周知,在推行一项制度前,应当对实施区域做到“底数清、情况明”。具体到房地产贷款集中度管理方面,首先应当就辖内银行业金融机构的房地产贷款集中度两项占比,进行全面准确的测算。该步骤的目的在于,识别出不满足《通知》所确定房地产贷款集中度管理要求的机构范围,进而为制定相应的监管要求(如调整方案)提供依据和支撑。
二是合理审慎确定辖内房地产贷款集中度管理要求。我国东、中、西部相关省份的经济金融发展水平差异性较大,房地产市场的热度、市场容量也各不相同。因此,为避免制度刚性带来的“一刀切”等现实问题,《通知》提出,人民银行分支机构可以会同所在地银保监派出机构,在充分论证的前提下,结合所在地经济金融发展水平、机构具体情况和系统性风险特点,以《通知》规定上限为基准,在增减2.5个百分点范围内,合理审慎确定辖内适用的集中度管理要求。
三是积极指导超出房贷集中度上限的银行业金融机构制定过渡期内的调整方案。房地产贷款集中度超出管理要求的银行,需要结合自身情况、所属档次的上限要求及过渡期安排,制定逐步达到管理要求的调整方案,明确向管理要求边际收敛的具体举措。根据超限银行的超出比例,政策上分别给予2年和4年的过渡期。设置过渡期的目的,在于确保政策的平稳实施,尽量做到按年度均匀分布压降数量,有序压降房地产贷款集中度。
四是考核评估、跟踪监测超限银行的方案执行情况和房地产贷款集中度的变化情况。为保证银行业金融机构能够按照所制定调整方案进行序时整改,《通知》要求,超出管理上限的银行,须按季度报告执行情况,报送房地产贷款相关数据等。
1.3 特殊情况的处理
一方面,为响应党中央、国务院关于大力发展保障性租赁住房,推进住房供给侧改革的要求,房地产贷款集中度管理制度对符合定义的住房租赁贷款给予“不纳入集中度统计范围”的豁免。目前,何为“符合定义的”住房租赁贷款,尚未出台相关认定细则。因此,在现阶段的房贷集中度管理中,住房租赁贷款的豁免计入尚没有正式实施。此外,暂不纳入统计的住房租赁贷款,只涉及企业端(在进行房地产开发贷款认定中即予以分类考量),不涉及个人消费端。
另一方面,为配合资管新规的实施,在资管新规过渡期内(至2021年底),银行业金融机构回归资产负债表(简称回表)的房地产贷款同样不纳入统计范围。但是,对于哪些回表房地产贷款能够被剔除,还需要银行业金融机构提供佐证材料,供监管部门进一步认定。
2 当前制度实施中应予关注的方面
2.1 小银行压降难度较大,尤以县域农商行和村镇银行为甚
从房地产贷款集中度的计算公式看,压降集中度无非有两个途径:一是压降分子,即压降房地产贷款余额或个人住房贷款余额的规模;二是做大分母,即做大人民币各项贷款余额的规模。当然,按照《通知》精神,压降分子和做大分母,均是希望降低银行对房地产的依赖,引导更多资金流向实体等政策支持的领域。从实践情况看,县域农商行和村镇银行等小银行的业务单一且市场拓展难度大,人民币各项贷款规模较小,其短期内通过扩大总量从而压降占比的难度较大。从分子端看,县域农商行和村镇银行的压降手段也是十分有限。房地产贷款多属于中长期贷款,全国性银行或许可以通过证券化、打包转让等方式较快降低房地产贷款存量,而小银行调整集中度,基本上需要依靠调整信贷结构等传统方式。
2.2 對非法人银行的弱约束,恐减弱制度实施的区域效果
《通知》及其配套新闻稿指出,房地产贷款集中度管理制度的实施,是以法人银行为单位。跨区域经营机构以法人机构总资产为统计口径,不以分支机构各自业务规模统计计算。以东部某省为例,辖内非法人银行占据了该省房地产贷款市场的绝对份额,而法人银行的市场份额非常少。从省域政策执行效果看,督导法人银行严格贯彻落实好房地产贷款集中度管理制度,能够影响到的房贷市场份额十分有限。虽然从法人银行入手进行管控,在全国层面能够做到房地产贷款集中度的整体平衡,但难以限制资金的区域性集中,进而影响区域热点城市的房地产市场,误导公众预期。因此,在做好法人银行房地产贷款集中度管理的同时,非法人银行分支机构在一省的制度执行也是至关重要。但现行房地产贷款集中度管理制度无法对“跨区域经营银行对其分支行的房贷额度分配”进行约束性管理。总之,在地方层面,若不增强对非法人银行房地产贷款集中度的约束力,政策的区域执行效果恐有减弱。
2.3 政策传导相伴的舆情压力应予关注
随着集中度管理制度的深入实施,商业银行尤其是超过集中度上限的银行,纷纷趋向于收紧房贷、提高审查标准,甚至暂停接单。从近期舆情看,房地产贷款集中度管理制度的政策影响已传导至个人房贷市场,市场主体感受较为明显。公众倾向于选择投诉的方式表达诉求,由此银行也是面临较大的舆情应对压力。经了解,公众投诉的原因主要有:一是房贷额度较紧,不能按时放款。如某国有大行的分行反映,受上级政策调整,贷款指标持续收紧,个人住房按揭贷款额度锐减。某股份制银行也反映,至2021年3月末,该行上年度受理的存量已批待放的贷款仍未完全消化。二是房贷发放周期拉长,导致客户投诉。据了解,对于款项到账时间,二手房买卖双方通常会有事先承诺。在卖房款迟迟不能到账时,为求加快放款速度免于合同违约,客户通过拨打银行客服、银保监局、人民银行及12345市长热线等渠道进行投诉的概率非常高。此外,部分中介机构不规范宣传,也是导致购房者情绪焦虑的重要原因。
2.4 须持续关注中小房地产企业的现金流
房地产贷款集中度管理制度对房地产企业融资的影响主要包括:一是拉长房地产开发贷的审批和提款周期。银行贷款是绝大部分房地产企业的主要融资渠道。据了解,许多房地产企业表示,因商业银行额度收紧出现延迟提款;相当比例的房地产企业预计今年开发贷项目审批存在困难。二是因商业银行房地产贷款放款时间的拉长,降低了房地产企业的销售回款速度。三是短期内中小开发商再融资难度增加。房地产贷款集中度新规叠加前期房地产企业融资“三道红线”政策,短期内银行将更倾向放贷给大型优质的房地产开发商,中小开发商可能无法及时获得银行贷款,只能通过加快销售、以价换量等方式保证现金流。
3 相关思考及建议
目前,房地产贷款集中度管理制度的实施,取得了较为显著的政策效果。但是,综合来看,房地产贷款集中度管理制度的实施还有持续改善的空间。为推动制度实施,促进房地产市场持续健康发展,基于房地产贷款集中度管理实践,提出如下思考及建议。
3.1 持续优化制度,提升制度的区域实施效果
在全国层面,建议监管部门多措并举,持续引导银行业金融机构对存量房贷做“减法”、向实体经济做“加法”、优化额度“分配”。结合实践看,对房地产市场热点区域,可从以下途径予以针对性引导和优化:一是将房地产贷款增量作为参考指标。对于贷款规模小但集中度超限较多的小法人银行,可以侧重于调控增量,适当缓解集中度上限的刚性要求和机构压降压力。二是降低大型银行(尤其是全国性银行)房地产贷款投放的顺周期性特征,指导其合理分配房地产贷款额度。通过制定合理的发展计划,综合考虑城市房地产热度、房地产贷款规模等顺周期因素,合理分配房地产贷款额度,推动房地产贷款均衡投放。三是建议在房价上涨压力大、居民购房意愿强的地区,因城施策,适时推出房地产金融宏观审慎管理的另两项举措,即居民债务收入比和房地产贷款风险权重,从而引导居民预期,降低银行体系对房地产贷款的依赖性。
3.2 采取合理激励,引导信贷资源更多流向政策支持的领域
据监管部门披露,房地产贷款占比已经超过总贷款的三分之一。随着房地产贷款集中度管理制度的实施,银行体系将有大量的信贷资源得以从房地产领域抽离。政策有堵有疏方为上策。建议采取合理的激励措施,对银行体系的信贷资源加以引导。具体包括:一是尽快做实住房租赁贷款的豁免。建设住房保障体系,能够有效缓解住房租赁市场的结构性供给不足。这是党中央、国务院相关决策部署明确支持的政策领域。建议监管部门尽快明确住房租赁贷款的核心定义,以早日将符合定义的住房租赁贷款豁免统计。二是采取合理适当的激励措施,鼓励银行业金融机构多向实体、小微、三农等政策支持的领域投放信贷资源。例如,对于房地产贷款集中度未超出管理要求的银行业金融机构,允许其在低于集中度上限的差额范围内,获得央行低息的再贷款再贴现等政策支持;或者对低于集中度管理要求一定幅度的银行业金融機构,在给予政策性资金或优惠措施时,作为一项考量因素。
3.3 加强部门联动,提升制度实施的社会效应
按照社会学理论,社会效应是指对社会产生的效果、反映和影响。一项政策的出台,最终利弊考量主要是看此项政策是否产生良好的社会效应。建议不断加强部门联动,提升制度实施的社会效应。具体包括:一是加强多部门协作,做好对银行业金融机构的政策指导。引导金融机构将消化存量签单和压降规模有效统筹,合理安排存量待投放房贷进度,避免产生不良舆情。二是加强与房地产管理部门的合作,引导市场形成合理预期。加强对房地产企业、房地产中介的宣传引导,采取联合惩戒等方式,防止故意曲解政策,刻意渲染购房紧张情绪或将政策随意解读为“监管部门收紧房贷”。三是加强与大数据管理中心等部门的合作,探索应用大数据、区块链、人工智能等技术,提升信贷资金流向监管效率,加大房地产信贷资金使用合规性审查,防止经营性贷款违规流入房地产市场。
3.4 多维度政策协同,坚决做好房地产宏观审慎管理
一是从金融机构端,应当坚决贯彻落实好房地产贷款集中度管理制度,防范潜在系统性金融风险,提高银行业金融机构稳健性;推动金融供给侧结构性改革,强化机构内在约束,优化信贷结构,推动金融、房地产同实体经济均衡发展。二是从政府端,持续降低对土地财政的依赖,加快建立健全房地产税收体系,建立全面、系统、动态更新的住房信息系统,改善信息不对称约束;把握并控制好供地节奏,强化市场预期管理,坚持“房住不炒”定位,引导住房向居住本质回归。三是从房地产企业端,加强对房地产行业的风险研判和预警,进一步推动房地产行业稳健发展;健全对房地产企业的差异化监测制度,针对超过“三道红线”的房企,加强对其有息负债规模和资产负债率、短期偿债能力等指标的关注度;针对中小房企,重点关注资金流状况,以及融资可得性等情况。
作者简介:王鹏飞,硕士研究生,经济师,供职于中国人民银行南京分行。