晚近20年英国毒品犯罪治理机制的发展与完善

何勤华，张 顺

(华东政法大学，上海 200438)

毒品问题不仅给英国带来了巨大的经济损失，而且也对民众的身心健康和社会安定造成了重大威胁。2008年，英国因毒品导致的死亡人数超过了交通死亡人数，成为最主要的死亡原因。同时，由于具有高度成瘾性的海洛因和可卡因价格昂贵，吸毒成了英国多数罪犯实施犯罪的主要动因之一，占据了85%的商店盗窃案件、70—80%的入室盗窃案件和54%的抢劫案件。因吸毒导致的艾滋病病毒传播、吸毒者的犯罪化以及成瘾者难以治愈的现状成为包括英国在内的世界各国亟待解决的难题。

由于地理环境、经济发展、文化差异等历史因素，毒品在世界各国的主要泛滥时期和发展特征并不相同。为了更好地解决这一问题，我们必须更清晰地认识各国毒品治理模式的形成原因，取其精华，去其糟粕，以期对我国的毒品治理问题起到一定的借鉴作用。

一、英国毒品犯罪治理机制的发展历程

早在18世纪初，英国就出现了吸食毒品的现象。当时，鸦片被视为治疗各种常见疾病的专利药与兴奋剂，不仅不受严格管制，而且可以轻易获取。鸦片和鸦片酊的使用广泛存在于英国社会，反映了当时盛行此种药物治疗模式。工人阶级通常将其作为廉价的麻醉剂或补充体力的辅助剂，这些药物被广泛地冠以“舒缓糖浆”“护士滴剂”“母亲的安静”和“一分钱的安宁”等商标名，口服阿片类药物是18世纪最受欢迎的毒品使用方式[1]248。

19世纪初，毒品在英国被广泛应用于战地医疗中，医生们通常会使用吗啡、海洛因等毒品为伤患进行手术麻醉，有时甚至将之作为提高士兵战斗力的兴奋剂。进入20世纪后，阿片类药物的滥用问题开始引起英国政府的关注。1908年，英国政府颁布了《毒药和药剂法案》(PoisonsandPharmacyAct1908)，正式将毒品纳入药物监管体系。与此同时，英国成为1912年《国际鸦片公约》(InternationalOpiumConvention)的签署国之一，主要目的是为了限制非医疗用途的鸦片生产[2]。

一战期间，士兵滥用可卡因的现象开始泛滥，与吗啡、海洛因和可卡因相关的犯罪行为也逐渐增多，警察与军队开始联合起来抵制毒品泛滥[3]。1916年，在向军队供应可卡因的公共丑闻影响下，英国根据《王国保卫法》(TheDefenceoftheRealmActs)(第40B号条例)规定，可卡因只能凭处方供应，任何人未经授权不得持有、销售可卡因[1]249。1920年《危险药物法》(TheDangerousDrugsAct)的颁布，结束了英国毒品管制的混乱状态，政府对毒品的生产、处方、存储、分配行为进行了规制[4]418。1924年，英国卫生部成立了吗啡和海洛因成瘾问题精神科委员会(the Departmental Committee on Morphine and Heroin Addiction)——罗勒斯顿委员会(Rolleston Committee)，由皇家医师学院院长汉弗莱·罗列斯顿爵士(Sir Humphine Rolleston)担任主席，委员会的成立奠定了毒品治理上的“英国制度”(British System，英国治理机制)的基石。

1925年，英国成为《日内瓦公约》(GenevaConvention)的签署国之一。同年出台的《危险药物法案》(TheDangerousDrugsAct)将毒品管制的范围扩展到了古柯叶和印度大麻[5]1273。由于政府实施的一系列积极举措，这一时期英国的麻醉成瘾者人数极少。1935年时，仅有700人，且多数为医源性或治疗性成瘾者。这种规模在19世纪四五十年代时基本上保持不变，1955年，英国已知的麻醉成瘾者约为350人。因而，有北美评论员称，医疗主导地位的“英国制度”是预防毒品相关犯罪和非法毒品市场增长的一种有效手段[6]。

二战结束后，英国大麻的使用率出现过小幅增长趋势。不仅滥用阿片类药物的数据显著上升，而且在控制海洛因成瘾者的治疗过程中又出现了滥用安非他命类药物的现象，大麻犯罪数量也在同步增长。根据英国卫生部的调查显示，政府已知吸毒者的数量已由1954年的260人增加到了1960年的437人[7]503。1960年，毒品滥用开始与以伦敦为中心的另类青年亚文化联系在一起，年轻人使用大麻与安非他命类药物的问题引发了社会关注，已知的吸毒成瘾者数量更是由1960年的437人增加到了1968年的2782人[5]1390，增长趋势如图1所示。

1965年，英国前首相哈罗德·麦克米伦(Harold Macmillan)的孙子因吸毒过量遭到指控；两年后，滚石乐队的米克·贾格尔(Mick Jagger)因持有少量硫酸安非他命被监禁；1967年，披头士乐队的专辑《迷幻剂》(Psychedelic)横空出世，大麻的日益流行以及迷幻药问题再次引起大众关注，致幻剂的使用在1967年的“嬉皮士”夏天达到了顶峰。次年，毒品依赖问题咨询委员会谨慎地鼓动大麻非罪化，并指出大麻与鸦片制剂的使用危险被高估了，现有的旨在限制其使用的刑事制裁过于严厉。然而，这项提议一经提出便石沉大海[7]506。

图1 1950-1990年英国内政部登记的成瘾者数量(以千为单位)

1968年以前，英国近乎一半的吸毒成瘾者都能设法找到为其开具海洛因处方的医生，这些处方通常都过于慷慨。1962年，仅一名医生就为吸毒者开出了大约60万片海洛因(6公斤)[7]507。1968年，英国建立戒毒所时，接受戒毒治疗的海洛因成瘾者不到1000人。罗勒斯顿委员会建议，在向吸毒者供应药物时应当进行更严格的控制，医生有法定义务登记并上报其负责的吸毒者信息，此建议随后为立法所采纳[8]330。虽然，自1960年后，吸食海洛因的年轻群体有所增加，随意尝试大麻与LSD的人数也呈现出增长趋势。但截至1972年，依旧没有证据表明英国存在大规模的严重毒品问题[7]515。

20世纪70年代中期之后，贩毒集团通过新的分销路线将海洛因从西南亚、伊朗、巴基斯坦和阿富汗地区引入英国。从1979年开始，高浓度的海洛因以其廉价性与充足性首先出现于英国格拉斯哥地区的毒品市场[4]432。

同时，由于政府削减了海关工作人员编制，一定程度上助长了海洛因及其他非法药物的泛滥。到1985年，新登记的海洛因成瘾者人数已达5930人，较1980年增加了5倍，与海洛因相关的毒品犯罪数量增加了4倍[8]326。

为了应对毒品滥用以及与毒品有关的HIV病毒传播问题，英国政府发起了一系列大众媒体宣传与执法工作，同时加强了针对毒品市场的执法力度。在1994年至2005年的10年间，每年因毒品及其相关犯罪判处的刑期增加了三倍[9]。尽管如此，在整个20世纪的最后25年里，毒品问题依旧势不可挡地在恶化。到2000年，英国已经成为西欧毒品问题最严重的国家。

图2 1960-1995年英国内政部已知的成瘾者数量

图3 1920-2008年涉嫌毒品犯罪的被捕人数

进入21世纪以后，英国的毒品犯罪状况发生了许多变化。2001年，英国内政大臣布伦基特(Blunkett)要求内政事务委员会针对毒品问题再次进行专项调查，以确定未来英国毒品政策的开展方向[8]331。2002年，布伦基特领导的委员会重点讨论与毒品有关的盗窃、暴力以及有组织犯罪等问题，而非艾滋病毒、丙肝病毒和吸毒过量致死等健康问题。其关注焦点在于注射吸毒者为了满足毒瘾而从事盗窃、抢劫等犯罪行为的比例极高。政府以及执法部门普遍担心根据目前的毒品政策，英国执法部门没有足够的资本打赢这场“毒品战争”。2003-2004年间，英格兰和威尔士地区治理毒品相关犯罪的社会经济成本约为139亿英镑(按当时的汇率计算约为236亿美元)[10]271。图4与图5显示了英格兰和威尔士的16至59岁以及16至24岁人群的A类毒品、所有毒品、大麻使用比例。淡蓝色代表A类毒品，深蓝色代表所有毒品，黄色代表大麻[11]。

图4 16-59岁人群中使用A类毒品、所有毒品、大麻的比例

图5 16-24岁人群中使用A类毒品、所有毒品、大麻的比例

图6 11-15岁学生群体中认为获得毒品难易程度的比例

同时，大麻也是学生群体中最有可能服用的药物。调查显示，8%的学生在2018年服用了大麻，与2016年持平，但低于2001年的13%。自2010年以来，学生使用A类毒品的比例约为2%—3%，而一氧化二氮和新型精神活性物质在学生群体中的使用比例达到了4%和1%，57%的学生第一次尝试吸毒时是从朋友那里获取毒品的，且大部分为同龄朋友[12]。

事实上，经过英国政府在戒毒禁毒工作方面的不懈努力，21世纪以后海洛因、大麻等主要毒品的使用率都有所下降并呈现出趋于稳定的形式。然而，传统毒品使用率的下跌带来新型毒品的涌现，合成大麻素、兴奋剂、致幻剂、镇静剂、阿片类新型毒品成了毒品市场上炙手可热的新星，互联网交易模式又使得其传播范围进一步扩张。毒贩主要通过Tor或I2P等匿名暗网进行毒品交易，并使用带有托管服务的比特币或类似eBay的供应商反馈系统支付。

根据英格兰与威尔士犯罪调查(CSEW)2017年度至2018年度的数据显示，英国16周岁至24周岁人群中的新型毒品使用率达到了1.2%。因吸毒过量致死的人数自2010年后持续增长，其中很大一部分原因是新型毒品的混合性导致吸毒者难以确定其所吸食的种类与剂量，同时混合使用本身就比单一种类的毒品致死率更高[13]4。

图7 1999-2014年英格兰因药物致死的趋势

从图8可以看出，2013年，除25岁以下组别以外的其他组别死亡人数较上一年度都有所增加，其中25至54岁年龄组的增幅最大。在此期间，死亡年龄的中位数从1999年的32岁增加到2012年的41岁。这可能与毒品使用人口老龄化等其他迹象有关。

图8 1999-2013年英格兰各年龄段因药物致死的趋势

整体上看，滥用药物死亡的主要是男性。但是，妇女死亡人数总体呈上升趋势，详见图9[13]9。

图9 1999-2013年英格兰男性与女性因药物致死的趋势

截至2020年3月31日，英格兰和威尔士总共缉获的毒品比上一年度增加20%，中断了自2012年3月以来的下降趋势。大麻依旧是最常见的毒品，占据了英格兰和威尔士所有毒品缉获量的71%，其次为可卡因，占据总缉获量的10%。绝大多数(92%)缉毒活动由警察展开，边防部队的缉获次数较少，但数量往往要大得多。如边防部队缉获了92%的海洛因，88%的可卡因，81%的草药大麻，79%的合成代谢类固醇，77%的大麻脂和67%的摇头丸[14]。

图10为截至2020年3月整个英格兰和威尔士的毒品缉获数量趋势，该数据几乎不受冠状病毒(COVID-19)的影响，因为它主要涉及英国封锁之前的毒品状况。

自2020年3月23日后，英国政府应对新冠病毒(COVID-19)开展的封锁限制政策开始生效。政府对人们的日常生活施加了一系列严格限制，其中包括行动自由的限制以及一系列营业业务暂时关闭的要求。根据英国警方记录的犯罪情况以及英格兰和威尔士电话犯罪调查(TCSEW)的初步调查结果显示，2020年4月和5月，不包括欺诈和计算机犯罪在内的犯罪数减少了32%(1)减少的犯罪种类很多，尤其是盗窃罪的下降幅度最大。在2020年4月和5月分别下降到接近2019年同月份的一半，其中以家庭入室盗窃和其他个人财产盗窃案件数量的减少最为显著。这反映出封锁期间人们的居家时间增多，以及经营受限导致的公共场所被盗机会降低。。然而，毒品类犯罪却呈现上升趋势。与2019年同月份相比，2020年毒品犯罪在4月上升了22%，5月上升了44%[15]。

图10 2006-2020年英国警察和边防部队在英格兰和威尔士缉获的毒品数量

二、当下英国关于毒品犯罪的分类

在英国，与毒品有关的犯罪主要包括持有、供应、生产毒品，毒品贩运和生产通常由毒品卡特尔等有组织的犯罪帮派控制。使用、运输、制造、买卖或供应毒品都会被处以罚金或监禁，其处罚程度取决于毒品种类、数量以及犯罪情节。

(一)持有、供应、生产毒品

持有A类毒品最高可判处7年监禁，无限制罚款或两者并处；供应与生产A类毒品最高可被判处终身监禁，无限制罚款或两者并处。持有B类毒品最高可被判处5年监禁，无限制罚款或两者并处；供应与生产B类毒品最高可被判处14年监禁，无限制罚款或两者并处。持有C类毒品最高可判处2年监禁，无限制罚款或两者并处，合成代谢类固醇除外，将其用于个人使用不构成犯罪；供应与生产C类毒品最高可判处14年监禁，无限制罚款或两者并处,如表1所示。

除以上三类毒品外，英国政府还设有临时类毒品，即政府可根据临时禁令规定在一年期间内禁止该药物投入生产使用，并于同期决定该药物如何归类。临时类毒品主要包括一些甲基哌甲酯及其简单衍生物，如3,4- 二氯哌甲酯(3,4- DCMP)、萘酸甲酯(HDMP-28)、哌醋甲酯(IPP或IPPD)、 4-甲基哌甲酯、萘酸乙酯、哌丙酯等，持有临时类毒品并不会被处刑，但警方可以没收[16]。而供应与生产临时类毒品，最高可判处14年监禁，无限制罚款或两者并处。

表1 毒品分级制度

精神活性物质主要指会引起幻觉、导致嗜睡，影响警觉性、情绪、同理心，降低时间、空间感知能力的物质，包括一氧化二氮(笑气)等，目前主要由2016年5月26日生效的《精神活性物质法》管制。食物、酒精、烟草、尼古丁、咖啡因、医疗产品以及受《1971年药物滥用法》管制的药物不属于该法管辖。若以供应为目的携带或制造、出售、交易、供应精神活性物质，则会被判处罚款或监禁。持有精神活性物质并不会被处刑，除非属于监狱服刑期间持有的。生产、供应、进出口精神活性物质则最高可判7年监禁，无限制罚款或两者并处。罚款数量取决于毒品的种类、数量、被发现的地方、个人犯罪记录等。

(二)毒驾(Drug Driving)

英国《1930年道路交通法》(RoadTrafficAct1930)首次将毒驾确认为违法行为，随后《1988年道路交通法》(RoadTrafficAct1988)与《1988年道路交通犯罪法》(RoadTrafficOffendersAct1988)又对其进行修订。2012年，英国政府为了减少起诉成本，规定了驾驶时使用特定种类受管制药物的公认限额[17]278。2017年8月27日，英国政府发布了关于毒品驾驶法的更新法，新法赋予了警方检测和对涉嫌服用超规定剂量受管制药物的司机实施逮捕的权力。服用处方药患者最好随身携带合法服用证据，以免被警察拦截。若涉案司机不配合检测，警方可根据《1984年警察和刑事证据法》(PoliceandCriminalEvidenceAct1984)将其逮捕，并以拒不配合检测罪论处。

若检测结果显示血液中的某类药物超过规定限度，且并未获得医生的处方，则会被判处毒驾罪。视犯罪情节可判处至少1年的驾驶禁令、无限制罚款以及最高6个月的监禁，同时驾驶执照上还会显示因毒驾被定罪的犯罪记录，该犯罪记录将持续存在11年。若因吸毒危险驾驶致人死亡，则最高可判处14年有期徒刑。同时也意味着购置汽车保险时的费用将大大增加[18]。

三、英国治理毒品犯罪之政策与机制的变化

非法毒品交易给英国带来了巨大的经济损失，同时也对民众健康、公众安全、政府稳定造成不可忽视的影响。根据英国《星期日电讯报》2006年4月2日的报道显示，英国超半数的犯罪集团都在进行非法毒品贸易，仅2006年的毒品交易额就达到了七十多亿英镑，主要销售种类为海洛因、可卡因与摇头丸等A级毒品。毒品的纯度升高，批发价降低，零售价格却保持不变，进一步促使了毒品犯罪数量的猛增。2006年，仅登记过的海洛因与可卡因成瘾者数量较五年前增加了足足一倍，由吸毒引发的死亡案件数量更是与日俱增[19]。

(一)传统毒品治理之举措的强化

英国是判例法国家，但在21世纪之前，英国政府对毒品犯罪的治理，主要是通过系列立法和建立相应的反毒机构和机制(毒品治理上的“英国制度”)来实现的[20]465。1868年，《药剂法》(ThePharmacyAct)的通过，对药剂师、药店以及杂货店销售吗啡与阿片衍生物的行为进行了限制[10]283。1964年，《防止药物滥用法案》[TheDrugs(PreventionofMisuse)Act]的颁布，规定未经授权进口或持有该法附表所列之物质(如安非他明、LSD、其他致幻剂、THC和甲喹酮(2)甲喹酮是一种非巴比妥类镇静剂，具有高度依赖滥用可能性。等)为犯罪行为。1965年，《危险药物法案》(TheDangerousDrugsActof1965)的颁布，将以往的立法编入法典，并将毒品管制范围扩大到1961年《联合国麻醉品单一公约》(TheUnitedNationsSingleConventionofNarcoticDrugs)中所列的全部物质。1967年，《危险药物法》(TheDangerousDrugsActof1967)的颁布，加大了对疑似管制药物上瘾者的法律与医务监管力度[20]469。1971年，《滥用药物法案》(TheMisuseofDrugsAct1971，MDA)的出台，取代了1967年的《危险药物法》、1964年的《防止药物滥用法》，这项综合性的立法，被视为针对英国日益增多的药物使用问题的基本治理法(3)该法案的主要条款包括：第一，英国内政大臣有权对毒品进行管制，而不必等待国际机构的建议。也就是说，当新型毒品产生的时候，内政大臣可以直接命令委员会将新药纳入被管制毒品清单中。第二，引入法律程序对不负责任的处方行为进行调查与控制。第三，法案以危害性为标准将毒品分为三类，并设立了“意图供应”毒品的新罪名以抑制毒品走私行为，加重针对贩运与走私行为的处罚，同时保留警察制止与搜查涉嫌非法持有毒品的权力。与此同时，英国政府根据这一法案成立了滥用药物咨询委员会(Advisory Council on the Misuse of Drugs，ACMD)，该委员会目前由国务卿任命的24名专家组成，任期最长为三年，各专家组成员拥有不同的专业背景，委员会的成立使得专业知识被融入英国药物政策体系中。参见Deborah Browne，Mark Mason，Rachel Murphy, Drug Supply and Trafficking: an Overview,Howard Journal of Criminal Justice 42, 324-334(2003)。[8]332。1986年，《贩毒法》(TheDrugTraffickingOffencesAct1986，DTOA)的出台成了英国毒品政策的一项重大创新，也是英国政府专门处理毒贩收益洗钱的第一项法案[21]290。

与此同时，建立专门的反毒品机构成了英国朝野的共识。1974年，英国政府在新苏格兰建立了英国中央毒品情报局(Central Drugs Intelligence Unit，CDIU)，同时建立了国家毒品情报局(National Drugs Intelligence Unit，NDIU)。此后，英国中央毒品情报局又上升为高级毒品情报指导小组(Drug Intelligence Steering Group，DISG)，负责监督国家毒品情报局的工作，并不断审查缉毒战略，维持警察与海关之间的联系，同时向部长们提供战略评估[21]309。1984年，英国又任命了一个部长级小组委员会(Ministerial Subcommittee)，并于1985年3月发布了名为《解决药物滥用问题》(TacklingDrugMisuse)的战略文件对毒品治理进行规范[20]472。在1998年反毒品战略白皮书《打击毒品，建设更美好的英国》的指引下，英国建立了多机构毒品行动小组，从街头到来源国逐级打击[17]312。这些举措使得英国在押少年犯的人数减少了一半[22]。

进入21世纪以后，英国治理毒品的政策主要以“危害最小化”原则(Harm Reduction)为核心。该原则旨在减少滥用毒品给个人、家庭以及整个社区造成的伤害，而非简单执法与惩罚违法者，对这一原则的强调体现了“英国制度”的连续性特征，具体有三个方面。

1.减少供应。1999年，时任英国海关和消费税总署主席的瓦莱丽·斯特拉坎女士(Dame Valerie Strachan)在议会委员会上表示，毒品缉获量的增加并没有减少其使用量。在2002年的毒品战略中，政府的目标被修改为：5年内减少毒品的供应，10年内彻底消除毒品，并将阿富汗的毒品产量减少70%。显而易见，至少最后一个目标已成泡影。据统计，阿富汗的鸦片产量从2002年的3400吨飙升至2007年的8200吨。而英国2000年至2005年间，街头毒品价格从每克海洛因70英镑降至54英镑，每克可卡因从65英镑降至49英镑。2003年，首相战略小组(Prime Minister’s Strategy)和高级海关官员均指出，遏制非法药物流入英国极为困难。但是，减少海外毒品供应的困难性，没有阻止英国旨在增加缉获毒品数量的毒品政策[20]480。

2.加强执法。2000年11月，英国伦敦地区发起了一场毒品“打击行动”(Operation Crackdown)，该行动被称为政府禁毒战略的“关键成就”。行动开展后的前两个星期，就查获了价值150万英镑的街头毒品，逮捕了240人，然而随后政府却发现，伦敦毒品市场的供应、价格以及使用状况方面几乎没有变化。同样相似的还有“德比郡药品市场项目”(Derbyshire Drug Market Project)，这一行动逮捕了200多名毒贩，目的是通过制造毒品短缺，开展禁毒活动，让吸毒者接受治疗。但是，该项目不仅没有造成毒品短缺，对犯罪率也没有产生任何影响，吸毒者很快就找到了新的供应链。上述行动的微薄成效以及监禁罪犯高昂的执法成本足以说明，通过进一步加大执法来遏制、减少毒品犯罪，是一个极其复杂和长期的过程(4)2001年英国发布的全面开支审查的文件显示，实施禁毒法的年度费用(包括警察、缓刑、监狱和法庭费用)约为21.9亿英镑，其中约5.81亿英镑用于监禁罪犯。参见John Watson, The Good, the Bad and the Vague: Assessing Emerging Conservative Drug Policy,Critical Social Policy 33, 285-304(2013).[23]290。

3.建立恢复。这一机制起源于美国的刑罚体系，1926年，罗尔斯顿委员会成立后，英国学界和政府开始将之引入。同年，英国政府出台了《戒毒治疗和检测令》(DrugTreatmentandTestingOrder，DTTO)，正式将戒毒治疗制度纳入刑事司法体系。

1997年，托尼·布莱尔(Tony Blair)领导的工党政府上台后，英国成立了社会排斥办公室(Social Exclusion Unit，SEU)(5)社会排斥或社会边缘化是指个体处于社会中的劣势或边缘地位。这是一个在欧洲广泛使用的术语，最早在法国使用。被排斥的个体通常在获得不同群体成员享有的各种权利、机会和资源的过程中受到阻碍，而这些权利、机会和资源对于该特定群体内的社会融合与人权保障至关重要(例如住房、就业、医疗保健、公民参与、民主参与等)。，主要负责研究药物依赖问题背后的潜在因素。调查结果显示，问题严重的吸毒者往往也是最贫困和最遭受排斥的社区成员。于是，政府开始采取试探性的措施来解决这个问题。例如，增加提供治疗服务的资金款项，关注贫困幼儿的早期生活环境等。这些政策取得了一些的成功：等待成瘾治疗的时间显著缩短，吸毒人数总体稳定，略有下降；大麻使用量下降；海洛因使用减少；年轻吸毒者减少。尽管如此，英国仍是欧洲吸毒人数最多的国家，吸毒人数仍处于历史高位。

2002年，英国自由民主党指出，英国目前的毒品政策并不十分有效，并提出建议停止对持有B类和C类毒品的监禁；将个人用途的持有、供应、种植大麻合法化；将摇头丸由A类重新归类为B类；以及扩宽医用大麻使用范围等相关政策。2009年，滥用药物咨询委员会针对1971年《滥用药物法案》中规定的毒品分类制度提出建议，要求将摇头丸从A级降到B级，同时将大麻归为C级。然而政府并未采纳这一建议，并辞退大卫·纳特(David Nutt)教授的主席职务[23]295。

2010年，英国政府发布的毒品战略中提到“建立恢复”的举措，但对于“恢复”这一概念的定义引发了争论。有人指出，严重的吸毒成瘾者几乎不可能恢复到完全正常状态。然而，支持者却认为，否认稳定使用美沙酮患者的恢复状态是一种特别污名化的观点。这种观点只会增加患者所面临的耻辱。康复的宗旨不一定意味着治愈——“临床康复”，相反，它强调的是一个有心理与生理健康问题的人，为自己建立克服疾病的正常生活——“社会康复”。一个人虽然并未完全从疾病中恢复，但可以恢复其正常生活。英国毒品政策委员会正是借鉴了这一点，将恢复视为一个过程，而非一个最终状态[24]。尽管政府仍在推进这项政策，但污名化依旧是其重新融入社会的主要障碍，使用过和目前稳定使用美沙酮的患者都会在就业时面临耻辱[25]。

过去十年的英国毒品政策与社会福利改革密切相关。2009年，英国福利改革法案中规定，因使用阿片类药物或可卡因的吸毒成瘾者可以申请社会福利，但这一法案在2012年被保守的自由民主党政府废除[26]。2016年，英国政府通过了《精神活性物质法案》(PsychoactiveSubstancesAct)，该法案通过禁止在英国销售、供应精神活性物质以应对新型毒品市场的变化，此外，政府采取减少危害的战略和方法，帮助个人从毒品依赖中恢复过来。同时通过建立有效的控制机制与数据库，为未来的政策反应提供支持[27]。

2019年4月3日发布的《监狱毒品战略》体现了英国政府通过限制供应、减少需求和建立恢复来解决毒品问题的雄心。该策略由英国司法部和监狱与缓刑服务中心联合制定，其核心要素反映了英国政府毒品策略的三个重点：第一，通过改善安全性、增强情报能力以及针对监狱毒品犯罪网络的措施来限制毒品供应。第二，通过建立更有效的制度，减少囚犯对毒品的需求，为囚犯度过监狱时光提供更多良好的生活方式，并确保激励措施的平衡，鼓励囚犯做出正确的选择。第三，加强卫生部门与司法部门的紧密合作，为想要克服滥用药物的囚犯建立康复之路，为那些认真改造的囚犯提供必要的支持，以确保英国政府能够提供以人为本的服务[28]。

2021年1月20日，英国内政大臣和卫生大臣宣布了一项1.48亿英镑的投资，该项投资是近15年来药物治疗资金增加最多的一次，主要目的是为了减少毒品相关犯罪并保护人们免受非法毒品之害。1.48亿英镑的投入为执法部门严厉打击有组织的犯罪团伙并减少毒品供应提供了强有力的支撑，同时也为毒品治疗和康复救助提供了更多资金。

其中，2800万英镑用于投入ADDER(Addiction, Diversion, Disruption, Enforcement and Recovery)试点项目(6)ADDER项目是英国政府削减毒品相关犯罪与暴力运动的一部分，是一种解决药物滥用的新方式。该项目旨在将更具有针对性的警务工作与康复服务相结合。通过大力支持地方警察部队的活动，使得吸毒者远离犯罪，同时加强药物治疗，提供更多的康复支持服务。，该项目将召集包括警察、地方议会和卫生服务机构在内的合作伙伴，将更严格的治安措施与针对性更强的康复治疗服务结合在一起，帮助人们从毒品成瘾中恢复过来。作为一揽子计划的一部分，政府还将投资250万英镑用于为出狱的囚犯提供连续护理，即为有需求的罪犯提供出狱后一年内的心理健康治疗、药物滥用治疗以及其他服务，使罪犯有机会打破再犯罪和成瘾的循环。

这些资金代表着政府将从各个方面努力帮助人们摆脱吸毒的祸害并减少相关毒品犯罪行为。英国首相鲍里斯·约翰逊(Boris Johnson)表示：“我决心减少犯罪，使我们的街道更安全，这就是为什么我们要招募2万多名警官，并确保警察和监狱拥有镇压罪犯和制止犯罪的权力和工具。很明显，毒品是暴力的严重驱动力，暴力摧毁社区并夺走了年轻人的生命。这就是为什么我们必须采取行动打击犯罪团伙，切断供应，斩断蛇头。”[29]

(二)关于医用大麻之合法化的讨论

据联合国统计，1998年至2008年，全球大麻的年消费量增长了8.5%，由1.474亿人增加到1.6亿人。非法使用毒品导致的财政与社会影响使得许多国家开始考虑制定新的、日益宽松的法律，促进大麻使用合法化，从而实现毒品政策的现代化转型。在欧洲，荷兰于1976年将大麻个人使用合法化。1980年，澳大利亚各州开始通过实施行政处罚使大麻个人使用合法化。1992年，西班牙改为对持有符合公约管制药品的行为实施行政处罚措施。1999年，葡萄牙取消了个人使用毒品的刑事定罪措施。

2013年12月，乌拉圭成为第一个将大麻种植、销售和使用合法化的国家。2012年12月，华盛顿州成为美国第一个正式将大麻合法化的州，但根据联邦法律仍然非法。 2013 年 1 月 1 日，科罗拉多州首次允许私人吸食大麻，但禁止买卖。2013 年 5 月，加州最高法院裁定，尽管加利福尼亚州法律允许将大麻用于医疗目的，但地方政府可以对医用大麻药房进行限制。2015年11月，北阿坎德邦成为印度第一个将用于工业目的的大麻种植合法化的邦。由于受到印度教和佛教等宗教文化的影响，印度的大麻使用很常见，许多街头小贩公开出售大麻产品用于娱乐和宗教庆祝活动。2018年6月19日，加拿大参议院通过了大麻合法化的法案，并于2018年10月17日正式生效，加拿大成为第二个将大麻合法化的国家。

在捷克共和国、哥伦比亚、厄瓜多尔、葡萄牙和南非的大麻使用也实现了合法化与非罪化。根据世卫组织建议，联合国麻醉药品委员会(CND)本应于2019年3月就大麻及其相关物质的全球事项进行重新安排，然而投票被推迟[30]。在英国，对如何处理吸食大麻的问题也一直存在争议。自1971年《滥用药物法》颁布以来，大麻在多数时间里都被归为B类药物(7)2004年至2009年期间，大麻曾被英国政府归类为C类，2009年又被移回B类，受到更严厉的限制。，娱乐用途的大麻使用是非法的。直到2018 年 11 月 1 日，注册专科医生开具的医疗用途大麻被正式合法化。

英国医用大麻的合法化与两名癫痫儿童密切相关。这两名儿童分别是12岁的比利·考德威尔(Billy Caldwell)和6岁的阿尔菲·丁利(Alfie Dingley)，他们在用大麻治疗癫痫后，身体状况发生了明显好转，但根据英国法律，使用大麻进行治疗是非法的，于是医院不得不停止用药。脱离大麻治疗后的比利·考德威尔危在旦夕，并由此引发了公众的强烈抗议。2018年6月20日，当时的卫生部长杰里米·亨特(Jeremy Hunt)宣布支持大麻的医疗使用。2018年7月26日，内政部长萨吉德·贾维德(Sajid Javid)宣布，大麻产品将合法适用于有“特殊临床需求的患者”。然而，截至2019年2月中旬，几乎没有人能够获得医用大麻。根据规定，全科医生不得开大麻衍生药物，治疗必须由专家顾问领导，并且只有在明确公开证据显示已用尽其他治疗选择时，才能开出医用大麻处方[31]。

2015年，阿伯里斯特威斯大学经济学专业的詹姆斯·理查德·欧文(James Richard Owen)在英国政府的官方请愿网站上请愿，呼吁大麻的种植、销售和使用合法化。截至2015年9月28日，已收集了218,995个签名，远远超过了议会审议该签名所需的10万个。于是，议会于2015年10月12日就该请愿书进行了辩论[32]。

2016年3月，自由民主党成为英国第一个支持大麻合法化的主要政党。2018年，英国经济事务研究所(the Institute of Economic Affairs ,IEA)发布了一份报告，探讨了英国大麻市场的规模和合法化的潜在影响。该报告给出的结论是，目前英国大麻的黑市价值超过了25亿英镑，大麻的税收收益可能在2.04亿至5.71亿英镑之间。经济事务研究所给出的建议是，如果大麻合法化，税率不应过高，因为高税收会使零售价格竞争力下降，从而无法促使黑市萎缩。经济事务研究所的经济学主管将大麻合法化描述为“双赢”，并指出：“罪犯失去了利润丰厚的行业，消费者获得了更好、更安全和更便宜的产品，普通纳税人的负担减轻了。”[33]但是，这一想法并未在英国得到进一步的推行。

结语

通常来说，严重的毒品问题往往存在于与中央力量疏远的地区以及大多数贫困地区，毒品贸易作为一项非法收入来源，市场根深蒂固。人们害怕向当局报告这些问题，即使罪犯可能会被起诉甚至监禁，也无法减轻大多数人的恐惧，与非法毒品贸易相关的市场构成了当地管理的重大挑战。毒品问题是世界性问题，面对严峻的非法毒品交易状况，必须依靠国家之间良好有效的多边合作才能达到打击犯罪的目的。就中国目前而言，毒品及其相关犯罪行为也是困扰社会已久的严重问题之一，对此，我国犯罪学界、社会学界和法学界都有许多研究成果，政府每年也会公布相关数据及其相应措施。而在这方面，晚近20年英国毒品犯罪治理机制的发展和变迁以及其所取得的成就，作为“他山之石”也会给我们提供非常珍贵的借鉴和启迪。