生态修复如何“蝶变”

毕竟悦：国家能源集团研究院战略研究员、高级经济师，法学与管理学交叉学科博士，中国互联网协会青年专家。

在碳达峰、碳中和背景下，中国能源结构正面临“大洗牌”，其背后是一场深刻的区域、城市革命。无论是资源枯竭型地区还是资源富裕型地区，当前都面临着转型压力。

9月14日，国务院对国家发展改革委、财政部、自然资源部编写的《推进资源型地区高质量发展“十四五”实施方案》作出批复。其中指出，国家发展改革委要会同财政部、自然资源部等部门，强化工作协同，做好统筹协调，加强跟踪分析和督促指导，完善动态监测和评估机制，确保本方案提出的目标任务如期完成，推动资源型地区加快转型升级、持续健康发展，重大问题及时向党中央、国务院报告。

由此可见，资源型地区加快转型升级是破解中国发展瓶颈、推动整个社会高质量发展的重要一环。

转型之路，不能“等、靠、要”

一般来说，产业转型包括三种模式：一是替代型，即完全舍弃传统产业，实现彻底转型;二是延伸型，即通过深化原有产业模式，实现纵深一体化或产业集群化发展转型;三是混合型，即兼顾原有产业与培育新产业的混合型发展转型。资源型地区转型，不能“等、靠，要”，依赖财政补贴，要依靠自身特色谋求转型之路。

随着资源的开发利用，资源型地区大多会走向资源枯竭。当累计采出储量已达到可采储量70%以上，这些地区就被称为资源枯竭型地区。2008年、2009年、2012年，中国分三批确定了69个资源枯竭型城市（县、区），其中煤炭城市37座、有色金属城市14座、黑色冶金城市6座、石油城市3座、其他城市9座，涉及人口1.54亿。资源枯竭型地区的未来不仅关乎一座城市的命运，也关系到中国城市的发展生态，攸关整个社会高质量发展的成色。

对于资源衰退型地区，要实现转型发展，核心是大力发展接续替代产业，同时解决一些最突出的历史遗留问题。在资源型地区开采高峰时期，很难具备发展其他产业的动力，慢慢形成了产业结构单一、发展过于依赖资源型产业、难以抗击波动风险的隐患。到了资源开采后期，社保亏欠、失业人员比重过大、设施老旧不堪等诸多矛盾凸显出来。此时，让经济支柱已开始崩塌、财力入不敷出的地区再去考虑转型问题，难度很大。另外，还有很多发展意识、发展惯性的问题难以扭转。因此，资源型地区转型关键在于依靠现有基础和科技创新培育壮大替代产业。

资源富裕型地区作为中国资源能源供应地，其现实地位难以改变，此类地区仍是中国经济社会发展不可或缺的力量。在发展过程中，资源富裕型地区并不一定要摆脱资源型经济，需要创造性地构建适合自己的转型道路，避免未来资源枯竭造成发展波动，以实现可持续发展，未来可转型成为资源型产业的技术提供者。

目前，一些资源型地区已依托各自特色优势探索出了转型路径。随着产业结构升级，转型将有更广袤的外延空间。例如，中国“锌都”广东韶关主动融入粤港澳大湾区，在交通、产业、科技、金融、民生等方面开展深入合作;山东枣庄倾力打造“互联网小镇”，积极布局电子商务、大数据、产学研转化等产业;广西“煤都”合山立足工业研学，通过整修矿山、矿井、老火车站、铁轨等遗迹，努力打造独树一帜的“一城一轨一园”特色工业旅游品牌。由此可见，一些地区已成功转身，另一些地区仍在努力探路。

变废为宝，转型路上一个“绝招”

随着工业化进程加快，中国遗留了一批资源枯竭型城市。根据国务院印发的《全国资源型城市可持续发展规划》（ 2013-2020年），目前全国共有资源型城市262个，其中69个城市（县、区）被先后确定为资源枯竭型城市。同时.中央财政给予这69个城市转移支付资金支持。由于早期大量开采，资源枯竭型城市留下了许多“历史的伤疤”，环境污染、过度开发、贫富差距、经济严重衰退等问题显著。

面对“转型”这道终极课题，各地资源型城市给出了不同的解题思路。然而，受制于资源、环境、制度、技术乃至人才等多方面因素，转型困难重重。20年来，转型效果如何，有哪些经验和教训，未来的出路在哪里等，仍然是中国资源型地区在命运十字路口需要直面的拷问。

以山西省大同市为例，其一直是中国重要煤炭能源基地，建国以来累计为国家贡献优质动力煤30多亿吨和超过3000亿千瓦时电能，对全国经济建设作出了重大贡献。但是，依靠能源发展经济的同时也付出了沉重代价，大同市形成了“一煤独大”的产业结构和1687平方公里的采煤沉陷区。

“滴翠流霞，川原欲媚。坡草茂盛，群羊点缀……挹其芳澜，郁葱可冷。”《云中郡治》记载了历史上大同市的秀丽风景。但随着长时期、大规模的煤炭开采，一提及大同市便会让人联想到“黑色能源”、空气污染。近年来，大同市致力于产业结构调整，探索资源枯竭型城市未来发展之路，积极发展寻找新动力支撑，其甩掉“昔日煤都”的努力有目共睹。

早在2015年，“大同市太阳能资源十分丰富，发展光伏产业具有独特优势”得到广泛认可。经过深入调研和反复论证后，山西省决定在大同市设立采煤沉陷区国家先进技术光伏示范基地，建成光伏新技术示范地、领跑技术实践地和先进技术聚集地，有效解决了土地资源利用、搬迁农民生活和能源结构调整问题。

土地利用是制约光伏项目落地的一大难题。针对大同采煤沉陷区地表植被条件较差，主要为小型灌木林地和移林地的实际情况，大同市设计了“林光互补一体化”方案。同时，对用地政策进行认真研究，用足用好政策红利。

实施“林光互补”具有明显好处：一是解决了规模化开发建设光伏项目用地难题;二是促进了采煤沉陷区环境综合治理;三是生态效益显著;四是采煤沉陷区“借光”重生，不用政府进行生态修复投入，树木成活率、养护等均由电站投资企业负责。

作为中国首个百万千瓦级光伏“领跑者”基地，大同基地各项目所采用的光伏组件全部达到领跑者参数要求。大同还建成了国家级信息技术创新中心，全面打造与国家新能源信息互联互通的大数据监测、統计和分析平台，加强基地项目管理，为领跑者项目提供全方位的信息支撑。

实践证明，利用废弃矿井建设可再生能源项目，不仅有效利用了沉陷区土地，废弃矿井周边已不用的变电站、输电管网等也被有效利用。“废弃矿井，变废为宝”，发展替代产业，成为资源型地区转型的一条绝佳路径。

腾笼换鸟，“包袱”变成财富

20世纪90年代初，福建安溪石材加工业开始发展。2007年，安溪全县已有各类石材开采加工企业700多家.完成工业总产值28.72亿元。2008年，全县规模以上石板材加工企业完成工业总产值12.23亿元，占全县工业总产值3.39%。经过20年的发展，石材加工业已成为安溪支柱产业之一，从业人员两万多人。

虽然石材业为全县经济发展作出巨大贡献，但矿山开采造成了严重的污染——花岗岩矿采坑和废弃矿山面积大、荒料石碴多、遗留采矿坑多……更为揪心的是，安溪距离泉州、厦门只有1个小时车程，本应是一方投资热土，却因恶劣生态环境，导致许多优质企业不愿来、不敢来。

在资源尚未枯竭情况下，安溪主动“求变”。2009年，安溪决定分阶段、分批关停石材企业。到201 1年，安溪在全省范围内率先实现整个石材行业全面彻底退出。退出后，安溪共关闭石材采矿企业73家、石材加工企业637家，县财政一年减少收入1.5亿元（相当于当年财政总收入的十分之一）。然而，正是安溪当时率先在全省实施石材业退出，为安溪发展赢得宝贵空间，通过腾笼换鸟、筑巢引凤，引进了一大批高新企业。

安溪采取三种模式修复矿山，即变矿山迹地为耕地（或茶园）、农业综合体和生态景观。如利用矿山迹地开垦茶园1450多亩;引进建设休闲农庄项目;建设狮子寨东片区休闲公园、铁峰山半天飞、风空口观景凉亭、龙门镇美顶村村民休闲广场等一批景观景点。

通过生态治理，安溪直接增加建设用地3386亩、耕地4218亩，环保“包袱”变成财富。在此基础上，安溪积极培育新兴产业。循着信息技术、现代物流、智能制造的开发定位，按照“石材退出、恢复生态，山上复绿、山下建厂”思路，相继成功引进一批好项目。如安溪历史名山铁峰山主峰下的弘桥智谷（泉州）电商产业园，曾是一片石材加工区，如今这里变成福建省规模最大、配套最齐全的电子商务产业园区。该电商产业园的负责人林志强，原来曾经营石材加工。从石材业退出后，他看准电子商务发展商机，通过投资转型成功。

随着中国国际信息技术福建产业园、海峡两岸金融研究中心、天湖生态旅游休闲中心、连捷温泉世界等一批大项目的落户，安溪实现了从吃“石头饭”到赚“绿色钱”的转变，拓展了经济发展空间，加快了产业向中高端迈进。点绿成金，定位“强相关” “强特色”

笔者认为，在推动资源型地区转型中，各地政府不妨以企业经营的视角规划产业。具体来说，考虑以下三点：

首先，找准定位。挖掘地方难以被替代或复制的优势，以及与本地“强相关”、而非“放之四海皆准”的机遇，并将这些独特优势和机遇组合并联，提炼出具备本地“强特色”的定位。

其次，以战略投资的逻辑配置财政。在厘清了经济发展方向、目标和内容后，产业政策需要具备操作性强的“抓手”和发力点。可以说，任何政策都有“机会成本”，有限的财政资金如果分散在众多部门和项目中，不但造成和战略定位脱节，更难以实现成功转型升级。对此，政府可借鉴战略投资理念，市场化、专业化、高绩效地配置财政资金。但是，这并不意味著与提供公共服务相矛盾，而是在众多公共服务和财政出资的各类项目中，体系化地“呼应”战略定位。

在清晰产业定位指引下，资源型地区转型可采用“赋能平台+政府引导基金”模式，实现体制内外并肩、招商引商并重、创新孵化并举、线上线下并行的效果。当然，这需要一整套适合当地情况的运行机制与盈利模式，并有赖于充分发挥政府资源调配能力、头部企业与科研机构的技术攻坚能力以及头部企业的行业与市场资源。

第三，以产品营销理念塑造品牌。在规划和赋能准备充足的情况下，招商自然“水到渠成”。政府可借鉴产品营销理念，塑造城市品牌。

（责编

王茜 美编

刘晓莹）