乡村振兴背景下村规民约的完善路径

文婧 马冰

摘 要：当前，“三农”工作已进入全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化的新发展阶段。作为一种内生治理资源，村规民约是国家法在乡村社会的有益补充，在促进乡村有效治理、维护农村和谐稳定、实现村民共同富裕等方面发挥着积极作用。从武汉市新洲区凤凰镇的具体实践及有关研究情况来看，现行村规民约在制定实施等环节仍然存在着知情度与参与度不够、针对性与操作性不强、约束力与执行力不佳等困境。新时代呼唤新精神、新规范，必须在坚持合法合规合实际的前提下，从明确主体地位、强化执行机制等方面进一步修订完善村规民约，为乡村振兴提供不竭动力。

关键词：乡村振兴;村规民约;修订完善

村规民约植根于中国独特的乡土社会，是村民进行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的自治规范。作为国家法在乡村社会的有益补充，村规民约是提升乡村治理水平和文明程度的有效途径，也是全面推进乡村振兴的重要保障。2004年起，中央一号文件多次提到“指导农村普遍制定或修订村规民约”。2018年12月，民政部、中组部等七部门联合出台《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》（以下简称《意见》）[1]，提出“到2020年全国所有村、社区普遍制定或修订形成务实管用的村规民约、居民公约”。本文在对武汉市新洲区凤凰镇下辖19个村的党员干部及普通村民进行深度访谈的基础上，结合凤凰镇具体实践，探讨村规民约在推进乡村振兴过程中所发挥的积极作用，考察当前村规民约在制定、实施等环节面临的现实困境，进而提出全面推进乡村振兴背景下进一步发挥村规民约作用的可行性建议。

一、村规民约在乡村振兴中发挥的积极作用

作为一种内生的治理资源，村规民约融合了家法族规、乡风民俗、议事契约，在中国历史上对乡村社会管理起到了举足轻重的作用。当前“三农”工作进入全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化的新发展阶段，村规民约所蕴含的治理资源和作用机理，对于构建自治、法治、德治“三治”融合的乡村治理体系，调整乡村社会关系，全面推进乡村建设，仍具有不可替代的价值。

（一）以自治固本元，促进乡村有效治理

全面推进乡村振兴，治理有效是基础和保障。相较于其他治理手段，村规民约无疑成本更低，也更具有持久性。村规民约是从村民日常生活逻辑中生成的，其内容一般涵盖婚姻家庭、公共事务、集体资产、民间纠纷、环境保护等乡村生活的方方面面。按照程序规定，村规民约必须在大多数村民同意的基础上设立。由于在制定过程中充分发扬了协商民主，村规民约更易获得村民的普遍认同，吸引村民参与村庄治理，提高村民进行自我管理、自我服务、自我约束的主动性和积极性。凤凰镇在全国首批建制镇示范试点的建设过程中，创设“最完备的村规民约”——《村民自治章程》，通过户代表形式创新会议议事机制，通过组建村民理事会和户轮值形式创新公共事务管理机制，最大限度反映村民多样化的利益诉求，调动起村民参与村庄事务的热情。村民才是乡村社会治理的主体，乡村的全面振兴离不开村民主体意识的觉醒和他们的共建共治。村规民约不仅是村民自治的衍生物，也是村民自治有效的一种实现形式。[2]通过依法制定规范化、民主化的村规民约，完善农村自治机制，可以有力促进基层群众自治、提升乡村治理效能。

（二）以法治强保障，维护农村和谐稳定

随着“三农”工作重心的历史性转移，乡村建设和农村改革也进入“深水区”。不论是土地制度和经营方式的转变，还是文化生活形态的重构，都不可避免会给乡村社会造成巨大冲击，引发新的矛盾冲突。而村规民约建立在更广泛的心理认同和更民主的整合机制之上，兼具契约精神和现代法治精神，更能有效调解各方利益关系、化解村民纠纷。在制定村规民约过程中，凤凰镇党委、镇政府聘请专业律师团队全程开展法律服务，将农村各项事务纳入法治化轨道，通过制定流动人口管理、停车秩序、公共用地、环境卫生等专项村规民约，破解各类农村治理难题，为矛盾纠纷解决设计出口。在全面推进乡村振兴背景下，村规民约与国家的战略规划日益接轨，纳入了法律、政策的许多内容，将村域“个性”与国家“共性”、村民的个体诉求与村域整体发展利益融合在一起[3]，从乡情的角度有力弥补了法律、法规细节方面的不足，使农村一些突发问题得到及时解决。依据法律、政策及基本伦理规范制定的村规民约实际上是国家法律在村域事务中的有效延伸，在提高农村群众法治观念、促进基层社会和谐稳定等方面发挥着不可替代的作用，为乡村振兴提供了固根本、稳预期、利长远的法治保障。

（三）以德治润民心，实现村民共同富裕

习近平总书记强调，提倡文明的健康的生活方式是脱贫致富的必要条件。虽然我国脱贫攻坚工作已取得全面胜利，农村精神文明建设也日益焕发出新气象，但在部分农村地区仍然存在炫富攀比、大操大办、好吃懒做、酗酒赌博等陈规陋习，这些可能导致产生返贫现象，成为乡村振兴过程中不容忽视的阻碍因素。伦理道德自古就是村规民约的重要内容，它以温和委婉的方式教化村民，發挥着春风化雨般的德治功能。[4]凤凰镇以村规民约的形式制定红白事办理标准，探索外出务工人员互助及养老服务新模式，有力倡导了文明新风。在全面实施乡村振兴战略的今天，充分挖掘和利用村规民约所蕴含的传统道德文化资源，将其与社会主义核心价值观相融合，通过弘扬勤劳节俭、尊老爱幼、诚实守信等美好品德，能够有效引导广大农民群众克服陈旧思维，激活农村发展内生动力，为乡村振兴提供强大精神支撑。

二、现行村规民约存在的主要问题

根据《中国人权法治化保障的新进展》白皮书，尽管早在2016年全国已有约98%的村庄制定了村规民约或村民自治章程[5]，民政部也于2018年对此专门下发了指导意见，但从凤凰镇的具体实践及相关研究情况来看，现存村规民约在制定实施过程中仍存在一些问题，并在一定程度上影响了其积极作用的发挥。

（一）从制定过程看，知情度与参与度不够

依照《村民委员会组织法》，村规民约的制定与修改必须经由村民会议讨论决定。[3]但是，由于当前农村“空心化”问题严重，青壮年人口大多外出务工，导致村民会议很难达到法定的参会人数标准。在镇政府和村“两委”主导下，许多村庄在制定村规民约的实际过程中，选择绕过村民会议开会难的问题，仅仅经过村民代表大会讨论交流，或者直接照抄照搬上级“模板”，并没有充分发动村民参与。刘伟安、房建恩等对河北省87个村庄的调研发现，有87.36%的村民表示“仅了解一点或完全不了解”所属村庄的村规民约，73.56%的村民没有向村委会提过意见。[6]

（二）从具体内容看，针对性与操作性不强

村民参与的缺位，造成部分村规民约脱离实际，没有吸收各村传统习惯法的内容，也没有结合各村具体情况制定可操作性较强的细则，很大程度上成为对《宪法》等国家法律的简单罗列或归纳汇总。从凤凰镇下辖19个村的情况来看，尽管各村村规民约体现出了村域特色，但仍以准公文形式撰写，条款繁多冗长，对于文化程度不高的村民来说，记忆难度较大。加之修订程序的复杂烦琐，一些村庄的村规民约并没有得到及时更新和完善，有些内容显得陈旧过时。

（三）从实施效果看，约束力与执行力不佳

文本的空泛化、模式化，使得原本应该具有风俗传承功能且富有号召力的村规民约在很多情况下沦为一纸“倡议书”，在实践中无法对村民产生实际影响，更无法收到约束效果。《村民委员会组织法》虽然规定了村规民约的制定主体和程序，但并未明确指出村规民约的执行主体。有些村规民约在制定或修订完成后便被“束之高阁”，没有具体机构负责跟踪监督其实施情况，成为一种用来应付上级检查或考核的“摆设”。作为基于村民共同意愿的地方规则，村规民约的制定要报乡、镇人民政府备案，这为村规民约发挥效用提供了法律依据。但是，在村规民约的实际制定与实施过程中，因遵从地方习俗做法而背离国家法律法规的情况仍然时有发生。特别是当村规民约中的责罚方式触及村民法定权益时，甚至会引发上访等社会事件。

三、修订完善村规民约的具体路径

村规民约是一种“伦理教化”，更是一种“法治规范”，在乡村振兴战略中有着不可替代的积极作用。新时代呼唤新精神、新规范，新的历史条件下更要坚持问题意识和问题导向，不断修订和完善村规民约，为乡村振兴提供不竭动力和创造力。

（一）加强引领创新，坚持合法合规合实际

把完善村规民约作为推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的重要手段，对于当前乡村社会面对的共性问题以及本村范围内的公共事务，以村“两委”换届为契机，及时通过民主协商的方式纳入村规民约内容。村“两委”在主持修订村规民约过程中，应严格按照“征集民意、拟订草案、提请审核、审议表决、备案公布”等程序，在遵守宪法、法律、法规的前提下，充分考虑村域特色和群众基础，整理出便于操作的实施细则，并精心浓缩和逐条提炼相关条款，确保村规民约的修订过程和具体内容既合法合规又合村情民意。必须进一步健全备案审查制度，落实事前、事后双重审查程序，即村规民约修订前应由乡镇党委政府、法律顾问、村民代表等进行事前审查，修订后第一时间报请乡镇司法所进行事后审查，增强村规民约的规范性和权威性。同时，充分利用红色阵地资源，依托广播、标语、布告栏、宣传画、微信群等多种形式的宣传载体，提高村规民约修订工作的知晓率。

（二）明确主体地位，发挥基层群众组织作用

乡村全面振兴离不开村民主体作用的发挥，村民集体始终是修订和践行村规民约的主体。必须严格遵循民主程序，创新会议议事机制，从村民最关心、最直接、最现实的利益问题出发，借助QQ、微信、公告、入户等方式广泛征求村民意见，努力破解村民会议难以召集的困境。必须注重发挥新乡贤组织在地缘、血缘、人缘等方面的积极作用，创新村民参与公共事务的管理机制。以本地德高望重、公道正派、热心服务群众的老党员、退休教师、退伍军人、致富能人、村民代表等为骨干，组建多种形式的村民理事会，协助村“两委”开展村规民约的修订完善工作，并负责日常监督村规民约的落实情况，拓宽村民表达利益诉求、进行自我管理和自我服务的平台，增强村民积极投身乡村振兴的主人翁意识。

（三）强化执行机制，完善奖励惩罚办法

除了村民的积极参与和自觉践行，村规民约的有效实施还需要建立起合理的激励与约束机制。必须制定精细化的考核办法和惩戒奖励措施，尽量设立具体、可操作的参照标准，通过常态化开展模范村民、文明家庭评选等活动，选树正面典型，进一步激活乡村道德力量，涵养崇德向善、守望相助的社会风尚。必须加强对村规民约执行情况的监督和检查，明确与奖惩机制相配套的责任机构，强化村民代表大会的监督职能，成立村民理事会及其他村民执约小组，积极探索匿名星级评比、积分制等群众监督模式，对于履约较好的村民给予物质补贴或荣誉奖励，对于严重违约的村民给予村广播通报、暂缓享受相關优惠政策等处罚，形成相互监督、共同守约的良好氛围，凝聚乡村振兴合力。

参考文献：

[1]民政部、中组部、全国妇联等7部门联合出台《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》[J].中国民政，2019（1）：29.

[2]赵银红，闫萍.村规民约研究热点及未来展望[J].石家庄学院学报，2021（2）：110-116.

[3]周特涛.村规民约的当代形态及其乡村治理功能[J].湖南农业大学学报（社会科学版），2017（1）：49-55.

[4]高艳芳，黄永林.论村规民约的德治功能及其当代价值——以建立“三治结合”的乡村治理体系为视角[J].社会主义研究，2019（2）：102-109.

[5]中国人权法治化保障的新进展[N].人民日报，2017-12-16（6）.

[6]刘伟安，房建恩.乡村振兴背景下村规民约的功能检视、现实困境及应然走向[J].山西农业大学学报（社会科学版），2021（1）：41-46.

（作者文婧，中共武汉市委党校、武汉市行政学院理论中心讲师，历史学博士，研究方向：中外社会建设与治理比较研究;作者马冰，青岛大学政治与公共管理学院社会学系讲师，历史学博士，研究方向：社会政策与社会服务）