减税降费背景下的地方财政对策探析

杨春光 枣庄市薛城区财政局

一、地方财政减税降费的理论分析

（一）地方财政减税降费的内涵和作用机理

“税收减免的政策”以及“取消或停征行政事业性收费”二者皆为地方财政减税的内涵理解，其主要目的是为了政府部门加强财务的管理，在减税降费会直接带来税收收入和收费类非税收入的下降，在刚性需求支出不变或增加的情况下，影响了地方财政的收支平衡。

学者许生指出，自2019 年以来，政府部门相关的财务报告中，说明了有80%的费用都是来自于减税，因此，这些压力分别是财政收支矛盾带来的压力和不断累积的地方债务风险带来的压力[1]。如果再加上新冠肺炎疫情及国际环境变化带来的不确定性风险，未来地方政府的财政压力势必大增，需要制定相应的改革措施保证地方政府的财政可持续性。

（二）地方财政减税降费的影响因素

一是地方经济发展水平。这样就会对各省市，区域政府管理带来不同程度上的压力。其中，已知的东部发达区域，当地政府其遵循“放水养鱼”，一定的减税降费不会影响财政收支平衡，且有利于促进现有产业的转型升级和新产业的形成发展。而中西部地区本来就不容乐观的财政自给率会雪上加霜，将影响地方政府的基本保障能力，更谈不上产业扶持发展了，财政收入结构和收支的矛盾会更加突出。

二是地方政府的土地出让收入水平。土地出让收入更高的地方政府能够更从容地应对减税降费带来的冲击；缺乏土地出让长期规划或土地市场不景气的地区，减税降费所带来的收入减少无法从土地财政收入增长中予以弥补。

三是地方财政支出状况。地方政府保证履行基层机构基本运转和社会公益事业服务职能等刚性支出的前提下，如果不能调整地方财政支出结构，对减税降费的适应过程就会更加艰难和漫长。

（三）地方财政减税的经济增长与税收政策效应

减税降费产生的地方经济增长效应主要包括对产业结构与市场主体活力的影响。第一，以交通运输业、建筑业、制造业等为主的第二产业和金融业、服务业为主的第三产业受益较大，地区产业结构会得到优化。第二，税收优惠政策向中小企业倾斜能够打破行业垄断，形成多元竞争格局，增强市场主体活力和创造力。

主要影响政策分别从不同方面入手，一共有以下三点：政府部门财务收入，政府部门财务出纳，政府部门财务债务。第一，地方税收收入减少，必然要通过其他渠道弥补缺口，而过多依赖资产变卖和土地出让的财政收入结构不是长久之策。第二，地区政府会根据减税降费的政策规定，再利息上面进行变动。第三，这样的变动，会使得区政府部门中的财政债务数额上升，再加上为改善民生而增加的公共支出，会进一步加大政府财政风险。

二、我国地方财政现状

（一）地方财政的发展历程

1979 年，我国经济体制改革拉开序幕，其中党中央已经部署了三套方针给予地方政府，分别是财务，重要事项，以及出纳税务，为的是加强地方政府对财务的重视。

1994 年分税制改革，增值税收入以75%和25%的比例分别划分给中央政府和地方政府。2002 年，所得税在央地政府的分配比例由50%:50%调整为60%:40%。2016 年全面推行“营改增”改革试点，这个时候，中央政府与地方政府根据调控，二者比例分配是5:5，这样做的目的是为了舒缓地区政府对于财务方面高压的政策。

2019 年以来，我国实施了大规模的减税降费政策，导致地方财政收入的增长空间受到大幅挤压，增大了保持财政收支平衡的难度，地方财政风险更加多发且复杂。

（二）我国地方财政的立法及存在缺陷

地方财政立法是一个由财政管理体制法、预算法、财政收入法、财政支出法四部分组成的系统性工作。

第一，有关地方财政的立法标准的设定是由党中央统一规定，并下发任务指标。但是由于目前我国关于分税制的相关立法工作还不到位，出现了区政府越权以及管理漏洞的情况出现。

第二，财政预算法是关于预算编制、审批、执行以及监督工作的法律。分别从两个方面加强了管理，其一是财务债务方面，其二是项目规格上面，一定程度上控制了债务风险的增加。

第三，财政收入法中最重要的一部分即为税法。目前我国缺少税法通则对税收基本问题作出规范，且地方没有独立的税收立法权。

第四，财政支出法主要是对财政转移支付、政府采购、政府投资以及财政贷款工作的立法，目前我国只出台了《政府采购法》，但是其中有关钱财转移的事项，并不成体系。

三、地方财政存在的问题

（一）地方财政规模

地方财政规模的主要问题在于财政收入规模减小、支出规模呈上升趋势，收支平衡难以维系。

减税措施主要集中在增值税税率下调、个人所得税扣除标准上调等方面，地方政府的主体税收收入整体呈递减趋势。这一趋势，造成了地方公司对社保的缴费数量下降，其次，对于政府事业性收费以及基金等，这些使得地方财政收入规模缩减、支出缺口增加[2]。

中央政府在事权下放的同时，另一方面，这对区政府也是一次考验，加强了其承担的工作内容，但是这也往往需要地方政府提供配套措施，使得地方财政支出规模上升。

（二）财政成本效益

成本效益分析是指通过比较预计投入的成本和可能获得的收益来判断该决策的价值。将成本效益分析应用于地方政府财政工作中，能够增加财政决策的科学性。

目前我国地方政府在选择和确定财政支出项目及支出方案时，成本效益分析的理念和方法还不够完善，存在只着眼于短期收益、未能看到长期收益，影响了成本效益分析的质量。部分地方政府甚至在选择支出项目时只看重“面子工程”，完全忽视了支出效益，造成财政资金浪费。这样会使得减税降费背景下本就不容乐观的财政收入得不到有效利用，影响当地经济增长和居民获得感的提升。

（三）地方财政政策的风险

风险主要问题存在于其效果的不理性，说明了未能全面落实党中央下发的任务，其出现在：对政策目标的实际性、政策主体行为的合规性以及政策工具选用的规范性。当出现了区政府财务部门呈现的报表不理想的情况下，如若仍以提升地方财政收入增长速度为目标，并选用增加政府债务的方式来满足财政支出刚性需求，就会使得地方政府陷入“债务成本上升——财政支出结构不合理——财政资金利用率下降——无力支持地方经济发展——财政收入进一步削减”的恶性循环。

要防范化解地方财政风险，就要处理好经济增长与制度改革之间的关系，都是为了提高当地人民群众的经济水平。因此，区域政府应当着力加强人手管理，其目的在于提升财政政策风险的防控能力。

四、地方财政工作的对策建议

（一）完善地方财政支出体系

政府应当紧紧围绕满足当地公共需要的原则建立财政支出体系，在财政收入减少的情况下，优先“保工资、保运转、保基本民生”，保证教科文卫、社保、乡村振兴等公共服务领域的支出，履行好政府的公共服务职能。继续加大对“三公”经费的控制，缩减行政管理成本，为减税降费留出更多空间。一般竞争性领域的财政支出应注意保持“非直接参与性”，避免干扰市场主体的正常经济活动，摆正政府在经济领域的位置。

（二）建立健全地方政府管理机制

减税降费背景下，应当从建立完善地方税体系、加强地方收费管理以及完善预算编制管理工作三方面入手完善地方政府管理机制。

如今，党中央正在做到权利和责任到人，避免出现双重管理的情况出现，加强人手委派到区政府，着重管理财务部门，以及及时完善对于支付问题上面出现的漏洞，做到“财权与事权”相匹配[3]。

在收费管理工作中，每日都要进行严苛的核查工作，为的是防止过度收费、无效收费等问题的出现。在调整收费项目前应当充分做好调查分析工作，确保调整后的收费能够为优化财政收入结构、增强市场主体活力、提升政府公共服务质量服务。

在预算编制工作中，从区政府的经济入手，加强财务管理的同时，也需要时刻准备面临新出现的问题，并将预算编制与经济发展规划、地方财力水平相结合，确保预算编制的科学性和可执行性。

（三）改革地方债务融资渠道

如今，党中央已委派给各区政府对于财务管理方面的人员，同时其限制了地方政府过度融资发展的冲动。因此，区政府也需接纳审核通过的民营企业的融入，解决当前地方政府“必须办、无钱办”的事项，并根据项目的规模、建设时间、风险状况以及预期收益等确定政府与社会力量的出资比重，确保“利益共享、风险共担”。

五、结语

政府和企业是我国减税降费政策影响的两大主体。企业税收压力的降低、经营状况的改善固然值得肯定，但因此而加大的地方财政压力更加不容忽视。要继续深化财税体制改革，加快推进制度建设，完善央地事权与支出责任的划分，积极采取对应措施以改善地方财政可持续性不足的局面，更好地促进地方经济发展。