民间纠纷适用治安调解路径探析

黄立林

(辽宁公安司法管理干部学院，辽宁 沈阳 1100161)

民间纠纷大多侵害的是公民的私权利而非社会公共利益，大多妨碍了公民的社会生活、家庭生活而非社会公共秩序。因民间纠纷产生的治安案件，不具有刑事案件因扰乱社会公共秩序而必须予以刑事制裁的严重性，也不具有治安案件因妨害社会公共利益而必须给予治安处罚的必要性。处理此类治安案件，可以选择给予治安处罚或者适用治安调解。如果给予治安处罚，在效果上可能存在两个问题：1.处罚结果未能解决或未能完全解决矛盾冲突，甚至在一定程度上激化了矛盾冲突；2.处罚结果在一定程度上影响了当事人的正常生产、生活和工作。如果适用治安调解，则可以避免这两个问题的出现。

一、民间纠纷适用治安调解的基本情形

民间纠纷是指公民之间、公民和单位之间在生活、工作、生产经营等活动中产生的纠纷，它主要存在于基层派出所处理的治安警情和纠纷警情中，也少量存在于刑事警情中。基层派出所处警后，基于各种客观因素，各大警情之间可能会发生转化，真正进入司法程序以刑事案件追究刑事责任，进入行政程序以治安案件给予治安处罚的警情大量减少，大多数警情转化为治安警情，并因符合治安调解的条件而以治安调解结案。

(一)刑事警情转化为治安警情的主要情形

刑事警情主要有盗窃类、诈骗类、伤害类。盗窃类警情占比刑事警情的绝大多数，诈骗类警情次之，而网络电信诈骗又占诈骗类警情的绝大多数。盗窃类警情由于失窃的物品不同，公安机关介入调查后可能产生不同的处理后果。例如扒窃、盗窃车辆、盗窃珠宝商铺等，大多会以刑事案件立案展开侦查。但是也有少数盗窃类警情并不是单纯以窃取他人财物为目的，而是双方当事人发生了经济纠纷。如甲向乙借款迟迟不还，乙多次催要无果，遂趁甲酒醉盗取甲的手表一只，此类警情即可能转化为治安警情。诈骗类警情中的一般诈骗，虽报警为诈骗警情，但有些案件是当事人想借助公权力解决双方的经济纠纷，也有转化为治安警情的可能。同样，抢劫、抢夺类的刑事警情中，有的并没有发生抢劫、抢夺的事实，实际上是纠纷一方想追回自己的财物，经公安机关处警调查后多不符合刑事案件立案标准，发生警情转化的概率也比较大。

(二)治安警情的主要情形

治安警情主要有殴打、伤害类，占比45.52%，约占治安警情的一半(1)参见马扩锦：《公安机关基层社会纠纷解决机制完善研究》，2019年山东大学硕士学位论文，第10页。。殴打、伤害类警情事发原因多样，情节轻重不同，伤害后果以及社会影响均各案有别。其中因民间纠纷导致的互殴、互相伤害比较多见，这类警情符合治安调解条件的一般适用治安调解处理。即便公安干警可能付出较多的时间和精力进行调解，但双方当事人在协商处理过程中，会有更多的机会互换视角、审时度势，从而找到恰当的解决方案，较比给予治安处罚更能避免矛盾冲突的升级和恶化。因车辆占道、邻里不和等导致的一方损坏另一方车辆、财物的毁损财物警情，双方当事人常常各执一词，无法自行解决矛盾，在胶着状态下只能寻求公权力的帮助。这是比较典型的因民间纠纷引起的治安警情，比较适合以治安调解处理。家庭暴力警情的报警方多为对施暴方予以警示或迫使其停止继续施暴，并非希望施暴方受到治安处罚，适用治安调解处理最为得当。

(三)纠纷警情转化为治安警情的主要情形

纠纷警情包含的纠纷类型很多，大多数纠纷在性质上属于民事纠纷，如交通事故侵权纠纷、车辆占道阻碍交通侵权纠纷、日常餐饮消费合同纠纷、二手车辆买卖合同纠纷、婚姻家庭侵权纠纷、租赁合同纠纷、拾物不还侵权纠纷等等。这些民事纠纷在发生发展过程中，双方可能发生殴打、侮辱、诽谤、侵犯隐私、损毁对方或他人财物等状况，原有的纠纷就会因此升级转化。例如，交通事故中因互相指责、达不成赔偿协议等而致双方互相谩骂甚至肢体冲撞，可能会发生纠纷警情、治安警情甚至刑事警情；消费纠纷中，消费者与销售者因货物质量、服务质量等产生的单纯民事纠纷也可能因为各种原因发生警情转化。当然，多数纠纷警情会转化为治安警情，在最后的处理结果上也表现为以治安调解结案(参见表1，表2)(2)参见马扩锦：《公安机关基层社会纠纷解决机制完善研究》，2019年山东大学硕士学位论文，第8-17页。。

表1 山东省G县中心城区街道派出所2017年报警情况

表2 山东省G县中心城区街道派出所2017年处警情况

从表1接警情况可以看出，治安警情的数量最多，共2010起；其次为刑事警情1837起；纠纷警情926起。从表2处警情况可以看出，定性为治安案件824起，比治安警情少了1186起；刑事案件515起，比刑事警情少了1322起；法院诉讼853起，比纠纷警情少了73起。表2中协商处理即治安调解处理的警情1234起，占比处警总数的21.60%。从表1和表2的数据对比中，不难看出警情之间的转化，以及治安调解案件所占的较大比例，在一定程度上说明了民间纠纷适用治安调解的现实情况。

二、民间纠纷适用治安调解的宗旨

在我国，民间纠纷的调解有三种不同的渠道与方式：一是通过人民法院进行调解，即法院调解(亦称司法调解或者诉讼调解)；二是通过人民调解委员会进行调解，即人民调解；三是通过行政部门进行调解，即行政调解，包括县、乡(镇)人民政府的调解，公安机关及公安交管部门的调解等行政主管部门的调解。其中公安机关的行政调解数量庞大，公安干警对违反治安管理行为所引发的民间纠纷进行的行政调解即为治安调解(3)参见《公安机关治安调解工作规范》第2条：“治安调解，是指对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理、情节较轻的治安案件，在公安机关的主持下，以国家法律、法规和规章为依据，在查清事实、分清责任的基础上，劝说、教育并促使双方交换意见，达成协议，对治安案件做出处理的活动”。。

化解社会矛盾、促进社会和谐是民间纠纷适用治安调解的宗旨，这一宗旨体现在公安工作的相关法律规范中，主要包括《治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》(以下简称《程序规定》)和《公安机关治安调解工作规范》(以下简称《工作规范》)。三部法律规范对治安调解的概念、原则、适用范围、程序等要素进行了全方位设置。其中，《治安管理处罚法》第9条设置了治安调解制度；《工作规范》全文跟进，对治安调解的概念和范围、原则和程序等各方面都作了详尽具体的规定，是治安调解工作的实务操作规范；顺应时代的发展，修改后的《程序规定》第十章进一步将《工作规范》的内涵具体化，使其更易于操作。《程序规定》第178条、第179条从以下六个方面明确了治安调解的案件范围：第一，事由的缘起系因民间纠纷；第二，事由的属性系违反治安管理的违法行为；第三，事由的情形系情节较轻；第四，肯定式列举9种适用治安调解的行为(4)参见《公安机关办理行政案件程序规定》第178条：“因民间纠纷引起的殴打他人、故意伤害、侮辱、诽谤、诬告陷害、故意损毁财物、干扰他人正常生活、侵犯隐私、非法侵入住宅等违反治安管理行为,情节较轻，且具有下列情形之一的，可以调解处理：(一)亲友、邻里、同事、在校学生之间因琐事发生纠纷引起的；(二)行为人的侵害行为系由被侵害人事前的过错行为引起的；(三)其他适用调解处理更易化解矛盾的……”。，比《工作规范》增加了一种，即增加了非法侵入住宅的情形；第五，增加规定了当事人身份关系的限定等三种限定情形；第六，否定式列举7种不适用治安调解的行为(5)参见《公安机关办理行政案件程序规定》第179条：“雇凶伤害他人的；结伙斗殴或者其他寻衅滋事的；多次实施违反治安管理行为的；当事人明确表示不愿意调解处理的；当事人在治安调解过程中又针对对方实施违反治安管理行为的；调解过程中违法嫌疑人逃跑的；其他不宜调解处理的”。，比《工作规范》增加了两种，即增加了当事人明确表示不愿意调解处理的以及调解过程中违法嫌疑人逃跑的两种情形。另外，对于符合治安调解条件的当事人自行和解的治安案件，《程序规定》第186条增加了对公安机关认可条件的规定。

公安机关适用治安调解处理民间纠纷，允许当事人协商一致地处分和让与私权利，表现出对公民意思自治的充分尊重，是更为便捷、更为妥善地化解社会矛盾、促进社会和谐的有效行政手段。治安调解具有以下特征。其一，调解过程中，公安机关居中主持。公安机关采取对双方当事人劝解、说服、教育的方式方法，促使其在互谅互让的基础上，自愿达成协议，使矛盾冲突的解决在效果上更有益于公民对私权利的保护，同时也不会损害社会公共利益、扰乱社会公共秩序。其二，调解以双方当事人自愿为前提。在双方是否同意调解、是否达成一致等方面，充分尊重当事人的自由意志，公安机关不进行干涉和强制，当事人的私权利有充分的行使空间。其三，调解协议不具有强制性。调解达成的协议，双方当事人应当履行。但因治安调解不属于公安机关的具体行政行为，调解协议不具有强制执行的法律效力，公安机关不得强制当事人履行。

三、民间纠纷适用治安调解存在的问题

(一) 适用治安调解的案件范围的界定不够严格

虽然相关法律规范对于治安调解的案件范围已经明确界定，但少数公安干警没有严格区分哪些治安案件适用治安调解，哪些治安案件不适用治安调解，在基层派出所的实际工作中，仍然存在着治安调解案件范围模糊不清的各种情形。例如，有的公安干警为了满足案件指标要求、完成工作量，或者为了减轻工作压力，甚至为了私下的请托、人情，对于可以适用治安调解的治安案件直接给予治安处罚，或者对非因民间纠纷引起的违反治安管理的行为适用治安调解，甚至对某些寻衅滋事或者侮辱情节严重的治安案件适用治安调解；再如，有的公安干警把握不准治安案件是否因民间纠纷引起，随意扩大治安调解的案件范围；更为常见的情况是有的公安干警只看治安案件是否由民间纠纷引起，一旦界定起因为民间纠纷，就不加选择地适用治安调解，而不是严格遵照相关法律规范执行。这些现象不仅可能影响治安案件从受理到处置的程序合法性，也可能影响治安案件在处理结果上的实质合法，执法效果上可能会有失公正、有损警察权威；同时，从社会效果上看，治安调解化解社会矛盾、促进社会和谐的宗旨亦难以实现。

(二) 适用治安调解的任意性规范被“任性”自由裁量

对于治安调解的启动，《程序规定》第178条及《工作规范》第3条皆规定，只要治安案件符合治安调解的范围，均“可以”调解。“可以”作为任意性规范，是法律规范设定时预留的选择空间，公安干警有权予以选择。也就是说，公安干警依法被赋予了是否启动治安调解的自由裁量权。对于符合治安调解范围的治安案件，是否调解取决于公安干警的意愿，他们有权选择给予治安处罚，或者选择适用治安调解，任何一个选择都具有对应的合法性。同样，《治安管理处罚法》将违反治安管理行为分为“情节严重”“情节较重”“情节较轻”等情形，只有“情节较轻”的因民间纠纷引起的违反治安管理法律法规的行为，才适用治安调解。也即“情节较轻”是适用治安调解的一个重要量化标准。而衡量“情节较轻”，也需要公安干警运用自由裁量权。然而，少数公安干警仅凭借多年从警工作经验自由裁量，为提高工作效率自由裁量，为谋取私利自由裁量，突破了法治原则的约束，将自由裁量的任意性规范变成任意裁量的“任性”规范。其结果就是案件处理有失公允，社会公众评价不佳，警察公信力降低，甚至有可能使案件发酵或者恶化为冲突事件，进一步引发负面的社会效应，并产生不良的价值导向。

(三) 适用治安调解的程序操作不规范

在治安调解程序的设定上，《程序规定》及《工作规范》互为补充、互为发展，除设置了程序的启动制度外，还设置了调查取证、代理人、调解协议等制度，旨在以程序操作的规范性保证治安调解私人自治的规范性，在双方当事人互谅互让的基础上，使纠纷得以公平合理解决。但在适用治安调解时，少数公安干警容易出现脱离程序或者虽然按程序办案，但减少或跨越部分程序的情况。主要表现为：不立案；立案后不调查取证、只进行调解；虽然进行调解，但缺乏调解笔录；调解不成，不制作调解终结书等。这些现象导致某些案件的事实及证据可能缺失，某些治安案件可能被强迫或欺瞒调解，某些当事人在被诱导或欺瞒状态下达成协议等非法后果的出现，也使得治安调解在某种程度上处于明暗不清的尴尬状态；公安干警的公众形象大打折扣，公安机关的公信力有所下降，社会矛盾也因此不能得到彻底化解。

四、民间纠纷适用治安调解的解决路径

(一)严守法律规范限定的治安调解案件范围

就治安调解的案件范围而言，相关法律规范的设定已经足够明确、具体、易于理解，具有充分的可操作性。之所以实践中出现范围不清、界限不明等问题，主要是基层派出所公安工作中，少数公安干警没有认真解读规范性文件，以及因各种原因随意解读规范性文件的结果。我国现阶段正在大力推进法治国家、法治政府、法治社会一体化建设，政治文明、经济发展、科技进步、文化传承、社会治理无一不在法治的框架下进行。守法，是法治社会中各级、各类社会组织以及公民个人的基本义务，更是作为执法者的公安机关的首要职责。公安干警在工作中，不能因为经验丰富而忽视了法律规范的遵守，不能因为上级领导指示而违背了法律规范的执行，不能因为个人的原因模糊了法律规范的界限，更不能因为他人的请托背离了法律规范的立法初衷。

(二)适度控制自由裁量权

行政自由裁量权的行使遍布于行政机关的行政行为过程中，它具有伴随社会发展而发展的能力，是法治社会必不可少的法律元素，补充着法律因滞后于现实而产生的覆盖力不足的空白。治安调解层面的自由裁量权也具有上述特征。因此，公安干警适用治安调解处理治安案件，不应该机械地否认自由裁量权，而是应该适度控制自由裁量权。

1.通过制定裁量基准，适度控制自由裁量权

裁量基准一般是行政机关的规范性文件，用以规范自由裁量权的行使。《工作规范》第3条的“经双方当事人同意”，系告知义务的设置，即要求公安机关在民间纠纷符合治安调解条件时，向当事人履行告知义务，经当事人同意，方可启动治安调解程序。这一法律规范设置的意义，在于以当事人的知情权限制公安干警“可以”启动治安调解的自由裁量权，可以认定为行政机关规范性文件中适格的裁量基准。《程序规定》第178条、第179条就治安调解的案件范围，分别通过肯定式、否定式两个维度的列举，对“情节较轻”的含义予以释明，表明治安调解制度的价值取向和立法精神，亦可以认定为一种适格的裁量基准。当然，基层派出所接警范围广泛、警情种类繁多，即便是同样类型的警情通常也各具特点。在考量“情节较轻”时，公安干警的自由裁量权是否适度，可以进一步从以下三点考量：主观方面，考虑动机、目的是否恶劣；客观方面，考虑手段、性质是否严重；客体要件上，考虑是否造成被侵害方较大的人身利益或者财产利益损失、是否后果较为严重、是否具有较大的社会危害性等。当然，判断“情节较轻”时，应当条件有机组合、价值综合评判，而不能过于僵化或者以偏概全。如果行为的动机、目的、手段、性质不恶劣，后果不严重，社会危害性较小，实施的次数较少，应当属于“情节较轻”；如果动机、目的和手段特别恶劣但后果并不严重，则不应当归于“情节较轻”一类；如果后果比较严重但主观上系因疏忽和懈怠，应当属于“情节较轻”。

2.建立健全绩效考核等业绩考评机制，适度控制自由裁量权

绩效考核等业绩考评机制在我国国家机关、事业单位已经实施多年，各级地方政府也制定了不同层面的规范性文件。但我国已经迈入智能化社会的快车道，相关规范性文件的内涵也要紧跟时代的脚步，不断改革和更新。对于能够适度平衡公共利益与私人利益，综合考虑案件的具体情况，使案件的处理体现保障双方当事人重大权益的立法精神，行使自由裁量权时能够实现社会效益最大化的公安干警，应该予以肯定性评价，并体现在其工资待遇、奖金发放、职位晋升等工作待遇中。反之亦然。

(三) 设置科学有效的治安调解程序流程

近年来，智能化设备和网络化生活伴随并推动着社会的进步，也融入到包括公安工作在内的几乎所有的工作环境中。通过设计严谨、科学的程序操作流程，使公安工作与智能时代有机对接，可以有效地实现既降低工作强度又抑制私欲滋长的公安工作目标。对绩效考核机制、奖惩机制进行有效整合，发挥其能动性，不仅适用于控制自由裁量权，同样也适用于治安调解程序的规范操作、流程完善。另外，加强基层公安干警业务素质与综合素养的提高也不容忽视。通过学历学位教育、岗位业务培训、专业技能培训等教育、教学模式的长期的、有规律的植入，可以使公安干警有机会不断提高业务素质、专业技能，与时俱进，更好地适应基层公安工作。