依托枢纽机场的临空经济区规划策略研究

叶宸希

广州市城市规划勘测设计研究院 广东 广州 510060

1 临空经济区总体发展情况

临空经济区能够依托枢纽机场推动区域经济发展，可以作为区域门户整合区域资源、吸引国际要素，参与到全球价值链的循环当中，是实现城市产业结构提升和空间结构优化的重要价值地区。我国临空经济区建设热潮显现，北京、上海、广州、天津、郑州等城市均依托其枢纽机场大力发展临空经济区。如何高质量建设临空经济区成为城市关心的议程，也是学术界较为关注的方向。

2 上海虹桥商务区概况

虹桥商务区是上海依托虹桥国际机场建设的临空经济区，位于上海中心城区西部，处于长三角城市轴的关键节点，既为上海连通长三角的桥头堡，是长三角咽喉之所在，又为联系亚太、面向世界的门户。虹桥商务区包括核心区、主体功能区和拓展区，其中核心区面积4.7km2，包括1平方公里的国家会展中心项目，由虹桥商务区管理委员会管辖[1]。借助2002年建设虹桥综合交通枢纽的契机，完成了周边土地的征收，现在已吸引国内外200余家总部企业入驻，重点发展总部经济、国际贸易、商务办公与保税物流的产业功能。

2.1 综合交通

上海虹桥综合交通枢纽位于虹桥商务区内，距离市中心12km，距离上海浦东国际机场直线距离46km，距离上海站和上海南站的直线距离分别为19km和16km。规划红线范围东起外环线，西至华翔路，北临北翟路，南到沪青平公路，总用地面积约26.26km2。2010年以前，仅局限于航空运输功能，目前虹桥综合交通枢纽将机场航站楼、高铁站、地铁站、公交站、长途汽车站等紧密衔接在一起，成为国际一流的现代化大型综合交通枢纽。2018年，虹桥机场完成旅客吞吐量4364.55万人，货运量40.75万吨，高铁发送旅客约6000万人次，3条轨道交通日运送客流量25.2万人。

2.2 功能分区

虹桥商务区由初期的“核心区-主体功能区-拓展区”空间布局调整为当前的“一核四区”空间布局，即核心区＋长宁、嘉定、青浦和闵行四个片区。核心区形成“两轴、一带、四组团”的布局结构：两轴是指东西向的中轴线（以下简称中轴线）和南北贯通的申长路商务功能发展轴，其中商业休闲景观轴是中心轴线，主要的公共活动功能均沿此轴线布置；一带是指西侧的滨水休闲带；四组团是指与枢纽本体衔接的核心商务组团、南侧和北侧的商务贸易组团，以及东侧的生态商住组团。

图1 虹桥商务区核心区功能分区示意图

2.3 产业发展

虹桥商务区的产业发展可以概括为以总部经济为核心，提升“大交通、大会展、大商务”功能。“大交通”主要是通过进一步完善综合交通枢纽建设，积极发展现代物流产业；“大会展”是指依托国家会展中心为载体，国际进口博览会为品牌，推进会展上下游的会展服务、展览贸易、保税物流等项目落地；“大商务”主要包括三个方面，一是强化高端商务功能，支持国际贸易、航空服务、新兴金融、健康医疗等服务业发展；二是推进低碳虹桥建设，支持绿色建筑、绿色能源等；三是推进智慧虹桥建设，支持智慧城市等。

表1 虹桥商务区企业发展情况表

3 上海虹桥商务区规划发展经验

3.1 创新土地出让机制导入优质开发企业

优质商业地产开发企业的遴选机制，是虹桥商务区的高水平建设的重要保障。大型开发企业具有资金雄厚，自主能动性高的优势，通过在土地出让阶段遴选出具备资格的大型开发企业，并鼓励大型企业自持运营的方式，虹桥商务区建设取得了显著的成效。具体遴选方式为通过复合式土地出让，即先招标企业后挂牌竞价，在招标公示中预先明确竞标企业的经济技术指标与技术方案，从而筛选出多个具备资质的企业参与后续竞标。整个出让机制既保障了商务区高品质开发的公共利益，也符合公平性的市场原则。总体来看，严格把关优质企业，同时加上政府的大力扶持，为市场投资该地区树立了极大信心，虹桥商务核心区及南北片区3.7km2土地在短短3年时间内完成了全部土地的出让手续。

3.2 鼓励企业自持运营用地以保障开发活力

鼓励企业自持运营，是虹桥商务区营造商业活力的重要手段。商务区建成后整体达到80%地块由开发企业自持运营，其中核心区由27家国内优质的大型企业长久持续地参与开发和运营，持续吸引着本地与区域的投资。企业自持运营的发展能动性较高，以位于商务区中轴线的瑞安、龙湖地块为例，自主策划打造了4处大型的休闲娱乐主力店，使虹桥商务区不仅在工作日具有较高的活力，甚至在周末也吸引了大量的市区乃至区域性客流。虹桥商务区还进一步从限制产权分割转让上，对促进企业自持做出规定，规定可分割销售的办公面积不得超过总面积的20%。这样的做法保证了产权的整体完整性，形成了由大型企业主导的、中小型企业补充的商务区发展模式。

3.3 鼓励地下空间开发

虹桥商务区目前商务设施建设总规模达580万m2，其中地下面积达250万m2，规划鼓励各地块的地下开发，鼓励将商业商务体量设置于地面以下，有利于解决机场地区限高的问题。同时开敞的中庭采光与富有趣味的场地设计削弱了地下空间的压抑感，营造出类似地面的步行环境，使得地下商业空间的吸引力不亚于地面地上商业空间。

3.4 注重步行体系打造，发挥步行换乘的空铁联动优势

得益于毗邻枢纽经济与会展经济，机场与会展的人流带动了商务商业的发展。虹桥商务区大力打造便捷优质的立体步行体系，虹桥枢纽-虹桥商务区-国家会展中心的中轴线上设置了地下一层贯通式商业空间，利用地面、地下立体交通体系串联起中轴线上70万平方米的商业设施，促使商业功能进一步聚拢。

3.5 适当留白用地，为临空商务区转型升级预留弹性

目前，虹桥商务区内进驻了200家企业总部，以国内总部类企业为主（160家），国际企业总部数量有待提升（38家），虹桥商务区亟待转型升级，提升国际商务竞争力。然而由于在规划阶段没有提前预留充足发展用地，虹桥商务区缺失高品质的公共服务设施，成为吸引国际企业与高端人才的短板。虹桥商务区目前在核心区外积极引进国际教育、国际医疗、国际文体项目，引入7家国际顶尖学院，构建多元化国际教育体系，建设7家高端医院，提供国际化医疗服务，还将规划建设虹桥艺文中心、虹桥图书馆、音乐厅、电竞基地等高端文体项目[2]。

4 启示与建议

创新土地出让，加入企业遴选机制，鼓励企业自持。建议创新商办用地的出让机制，一是融入企业遴选机制，通过在土地招拍挂之前加入企业招标，以企业经济指标、开发技术方案、企业业绩等内容遴选出入围竞标人，将高价值地块交付给具备资质的企业进行开发。二是鼓励企业自持运营，在出让条件上增加限制分割转让的弹性条款，杜绝短期的开发炒作行为损害临空经济区的可持续发展。

打造空铁联运模式下的多首层的步行环境。加快枢纽机场航站楼与高铁站的一体化设计工作，建议形成以步行换乘为主导的“零距离换乘”模式，充分利用空中连廊、地面步行、地下步行等立体化换乘手段，打造多首层的步行环境，创造航站楼-高铁站-商务区之间的便捷步行联系。

挖潜枢纽机场周边地下空间开发的潜力。建议全面研究国际枢纽机场周边地下空间开发的需求和潜力，整体框定地下空间开发的总量规模和范围；同时加强各地块地下空间的互联互通，在城市设计导则中明确好地下空间的接口位置；研究地下空间的品质化提升手段，鼓励设置地下开敞中庭等[3]。

规划高品质公共服务设施，预留充足发展用地。一是摸清国际枢纽机场周边公共服务设施的供给现状，适当提高公共服务设施规划标准，大力引入国际医疗、国际教育以及国际文体项目。二是研究公共服务设施的规划布局，在临空经济区核心区内外预留充足的发展用地，避免核心区形成纯商办用地的布局，造成后续公共服务设施落位困难。