粤港澳跨境运输便利化的现状、问题与对策研究

摘 要：资源要素的自由流动是粤港澳大湾区建设的关键之一，而其中劳动力资源和实物资源的高效便捷流动是以跨境运输便利化为基础的。粤港澳三地分属不同关税区域、不同法律体系、不同运输管理制度，制度规则的差异制约着粤港澳跨境运输的便利化。在分析粤港澳跨境运输便利化现状、所存在问题的基础上，我们认为当前应主要从制度协调方面来提升粤港澳跨境运输的便利化，并从宏观、中观、微观三个层次提出了促进粤港澳跨境运输便利化的对策。

关键词：粤港澳;跨境运输;跨境运输便利化

资源要素的自由流动是粤港澳大湾区建设的关键之一。《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确提出了大湾区资源要素流动的发展目标：到2022年，粤港澳大湾区要素流动顺畅;到2035年，大湾区内市场高水平互联互通基本实现，各类资源要素高效便捷流动。资源要素的流动包括劳动力资源、实物资源、财务资源、技术资源等各类要素在区域之间的转移。其中劳动力资源和实物资源的高效便捷流动是以跨境运输便利化为基础的。

跨境运输涉及不同关境的要素流动，受海关、边防、检验检疫等的影响，因而跨境运输往往是不便利的。粤港澳跨境运输是在“一国两制，依法办事”的原则下进行的，三地分属不同关税区域、不同法律体系、不同运输管理制度，制度规则的差异便构成制约粤港澳之间跨境运输便利化的主因。同时，粤港澳大湾区内的城市处在不同的发展阶段，对制度规则的诉求也各有侧重，制定的规则制度差异性明显。基于不同的制度规则体系、不同的发展阶段，各有侧重的政策制度，在粤港澳大湾区推进建设过程中，对市场互联互通、生产要素便捷流动、民生福祉对接等领域都会形成一定的制度障碍。

要促进粤港澳跨境运输的便利化，我们必须首先了解粤港澳跨境运输便利化的现状，分析粤港澳跨境运输便利化存在的问题，然后有针对性地提出促进粤港澳跨境运输便利化的对策。

一、粤港澳跨境运输便利化的现状

跨境运输便利化是指改进货物及人员跨境运输流程中所涉及的要素及条件，包括交通基础设施、信息化、海关、边防、检验检疫等要素，以达到简化规章制度、减少无形壁垒、提高跨境运输效率，降低跨境运输成本的目的。从对这些要素分类的角度来看，实现跨境运输的便利化包括两个层面：一是跨境运输物理通道的便利化;二是不同关境之间跨境管理制度的协调。下面我们从这两个层面来概述粤港澳跨境运输便利化的现状。

（一）粤港澳跨境运输物理通道便利化的现状

跨境运输的物理通道就是指跨境运输的硬件设施。据戴德梁行研究部的数据统计，截至2018年底，大湾区9个城市的高速公路通车里程达4335公里;到2025年大湾区9城的高速公路通车里程有望高达6053公里。是全国高速公路网密度最高的地区之一，核心区的路网密度已经超过纽约、东京、伦敦三大湾区。水运方面，基本形成了以西江干线和珠江三角洲“三纵三横三线”为骨架的江海直达、连通港澳的高等级航道网。2019年，粤港澳大湾区内河航道通航里程已经超过6000公里，位居全国的前列;同时，粤港澳大湾区是世界上沿海港口和机场分布最为密集的地区之一，拥有香港、广州、深圳、珠海、中山、南沙等优良港群，湾区内港口集装箱吞吐总量超过世界三大湾区总量的5倍;拥有5个国际机场，民航旅客吞吐量超过2亿人次，均位居全球湾区之首。

当前，粤港澳之间通关口岸情况如表1所示。总体来说，粤港澳跨境运输物理通道已基本实现便利化。

（二）粤港澳跨境运输管理制度协调的现状

粤港澳虽在地理空间上相连，属于同一主权国家范围内的不同行政区域。但由于历史的原因和当前“一国两制”制度安排，粤港澳之间的协作关系不同于一般意义上的省际或市际的关系，而是保持着三个相对独立的发展单元，呈现出“跨制度”、“严通关”特征。

粤港澳之间制度性的协调是从民生保障工程——供水协议开始的。随着城市的发展，香港和澳门的供水逐渐跟不上城市发展的步伐，为从根本上解决饮水问题，粤港之间、粤澳之间分别在1964年4月和1985年底签订了相关供水协议，开始了粤港、粤澳之间最早的制度性协调。改革开放之后，全球产业向东亚地区转移，粤港澳三地由于紧密的经贸联系相互之间的制度性协作也开始向多领域发展。20 世纪90 年代中后期，随着港澳地区的回归，为推进粤港澳沟通协作的常态化，粤港两地、粤澳两地分别从1998 年和2001 年开始，逐步搭建了以粤港合作联席会议、粤澳合作联席会议为基础的多层次制度性协作框架。2003 年港澳地区分别与内地签署了《关于建立更紧密经贸关系的安排》（简称“CEPA”），CEPA的实施和后续《补充协议》的签订，促进了粤港（粤澳）之间制度性协作向多领域的深层次发展。

CEPA签署实施的自由贸易协议，也为粤港澳跨境运输管理制度的协调构建了顶层设计;2010年签署的《粤港合作框架协议》强调了要构建综合交通运输体系，实现人流、物流、资金流和信息流便捷互通，在通关、便利往来、检验检疫和物流行业标准方面加强合作。2011年签署的《粤澳合作框架协议》提出要创新口岸通关模式，探索实施货物“单一窗口”通关;率先在珠澳跨境工业区专用口岸通道探讨两地申报单证统一;探索实行双方便利换领小型汽车驾驶证工作;推进海关查验结果参考互认，推动海关资料格式及数据模型的统一，减少重復查验，提高货物流转速度;加强双方在检验技术标准和检测方法等方面的交流合作，推动建立两地检测结果互认和信息共享机制，提高货物通关速度。

当前，粤港澳跨境运输的协调表现为一种软约束的协作治理模式，即粤港澳三地逐步构建了以粤港（粤澳）合作协议为顶层设计，粤港（粤澳）合作联席会议加上专责小组为基础的多层级协作治理机制，推动粤港澳跨境运输管理制度协调的不断拓展、合作内容的不断丰富及合作空间的不断聚焦。

二、粤港澳跨境运输便利化存在的问题

港珠澳大桥的贯通进一步提升了粤港澳跨境运输物理通道的便利化，但由于受跨境通行政策等的影响，港珠澳大桥通车后的车流量过低，远没有发挥大桥应有的跨境运输通道的功能，这说明当前粤港澳跨境运输便利化还存在诸多问题。这些问题主要表现为粤港澳之间税制、法律体系、运输管理规则等制度性差异还没有得到充分的协调。

（一）粤港澳分属不同的关税区，过境所需的海关检验和关税征收环节给跨境运输便利化带来一定障碍

香港和澳门都是WTO中的单独关税区，也都是免税港，只对酒类、烟草、甲醇、碳氫油、若干不含酒精的饮品等少数商品征收进口关税和消费税之外，其余的进出口商品不征收任何关税和增值税，即所谓的零关税制度。粤港澳在国际经济贸易法律关系中是相互独立的几个主体，属于不同的关境，三地之间跨境运输的海关手续依旧繁琐，运输成本较高，给跨境运输便利化带来影响。

（二）粤港澳法律体系的差异给跨境运输带来一定的影响

在粤港澳大湾区“9+2”城市群中，广东9个城市的法律属于大陆法系，香港、澳门的法律属于英美法系，粤港澳之间法律体系的差异不仅在于粤港澳内部法律体系的不同，而且各自参加的国际跨境运输协定也不尽相同。根据港澳《基本法》的规定，中国参加的国际协定不必然适用于港澳地区，而中国尚未参加的某些国际协定却已适用于港澳地区，这就可能出现三地之间本地法与适用的国际跨境运输条约之间以及各自适用的不同国际跨境运输条约之间的“冲突”，不利于跨境运输的便利化。

（三）粤港澳运输管理制度及政策的差异，影响着三地之间跨境运输的协调

首先，粤港澳在制定运输政策的诉求点不同。香港运输政策强调公共交通的发展、交通效率的提高、环保及维护香港国际交通枢纽的地位。澳门运输政策致力于打造宜行、宜游的绿色交通城市。港澳运输政策都比较追求环保、绿色交通，同时由于港澳城市容量有限，对跨境车辆入境有较多的限制;广东对进入境内的港澳车辆也限定于在广东省内行驶。这些政策对粤港澳跨境运输的便利化都带来一定的影响。

其次，粤港澳交通领域公共政策的强弱不一样。香港崇尚自由经济，政府对市场的影响力有限，这一特色也使特区政府在交通领域难以制订和实施强有力的公共政策。港澳公共政策的制定不是由某一人能决定的，它需要经由所谓的民主方式，即社会各界的讨论后才能形成。跨境运输政策的制定都是由立法会讨论后出台，考虑了多方面的利益，是各方意见和力量博弈的结果，因而出台某一项跨境运输政策，程序比较复杂，受到的阻碍也比较多。例如港珠澳大桥香港段的建设就曾因香港一居民提出的环境影响评估司法复核而被逼停。粤港澳跨境运输政策强度的差异影响着三地政策的协调，进而影响着跨境运输的便利化。

再次，由于粤港澳有不同的利益追求，相互之间协调发展引导不足，使得跨境运输合作保障制度较为薄弱。从现有的合作制度来看，粤港澳内部尚未摆脱各自为政、各谋发展的单打独斗格局。当粤港澳不同区域间的利益难以平衡时，区域政府间的合作与协调将面临现实障碍，进而影响跨境运输政策的协调。例如一辆从事跨境运输的车辆，除了要租用跨境运输的线位之外，还要购买港澳及广东省各地的保险，缴付各地政府的养路费、营运费及相关税费，且每年都要在港澳和广东省对车辆做验车手续才可正式运营，这无疑增加了营运车辆的成本，阻碍了跨境运输的便利化。

最后，一些在特定历史背景下形成的跨境运输管理制度，至今没有随着时代的变化而调整，不适合当前粤港澳跨境运输发展的要求。比如对粤港跨境运输的车辆，至今仍然沿用着20世纪80年代执行的配额管理制度。这一制度是受粤港澳历史条件下口岸通关能力、三地不同关税区、车辆保险互认、路网结构等条件的限制而实施的。配额管理限制了车辆和人员的自由往来，大大影响了粤港澳跨境运输的便利化。同时由于配额数量过少，也大大限制了港珠澳大桥等重大跨境基础设施作用的发挥。

三、解决问题的对策

通过对粤港澳跨境运输现状的描述和对所存在问题的分析，本文认为当前应主要从制度协调方面来提升粤港澳跨境运输的便利化，而跨境运输制度的协调又可以从宏观、中观、微观三个层次来寻求相应的对策。

（一）从宏观层次上看，应遵循《粤港澳大湾区发展规划纲要》关于资源要素流动的发展目标，为粤港澳跨境运输做好顶层设计

粤港澳三地都属于中央政府领导下地位平等的行政区域，在国际经贸法律体系中都是独立的法域，相互之间不从属。在制度协调的层面上，凡涉及粤港澳跨境运输合作中的重大事项都要经过中央部门的许可，原有的区域性合作制度难以有效发挥粤港澳内部的协调功能，这意味着粤港澳三地需在中央部门的协调下，总揽全局，对粤港澳跨境运输进行顶层设计。

（1）把握大势，前瞻统筹。按照《粤港澳大湾区发展规划纲要》中对大湾区资源要素流动的发展目标，结合粤港澳的实际情况，协调三地在跨境融合中的合理分工与定位，对跨境运输的发展进行前瞻性的设计与规划，推进口岸综合治理体系和治理能力现代化，提升跨境运输的便利化。

（2）协调差异，融合发展。基于“一国两制”的特殊性，考虑粤港澳三地的关税制度、法律体系、运输政策等的差异性，从粤港澳的整体利益出发，客观评估“立法协调”的可行性，破除制度性障碍。重新规划粤港澳港口和机场的分工，协调粤港澳机场的人流和物流，同时对不同港口推行错位发展，促进粤港澳三地运输领域的融合。

（3）对标国际一流口岸，优化通关环境。粤港澳大湾区建设的定位是打造国际一流湾区，与此相对应，构建粤港澳跨境运输体系也应定位为世界一流口岸城市群。因而从长远战略考量，粤港澳应协同对口岸及大通关建设、口岸通关便利化电子化水平提升等方面提出具体要求;要广泛应用一体化物流管理和信息化技术手段，探索粤港澳三地口岸资源互联互享、优势互补，构建便捷高效的大通关体系;要制定相应具体政策措施，提高口岸管理决策的科学性，努力营造自信开放、文明通畅的口岸通关环境。

（二）从中观层次上看，可以基于粤港澳政府联席会议制度，构建粤港澳跨境运输政府间的定期沟通机制

要破除粤港澳跨境运输制度性障碍，必须依靠三地政府间的合作。一个地区所有的制度性安排都是由该地区的政府来制定和来执行的。因此，要突破现行制度局限来解决区域合作的需要，推进某些特殊措施的安排，必须通过政府之间的合作与协商来完成。政府力量的主要结果是创造一种制度环境，这是市场力量不可能做到的。只有通过政府这只“有形的手”达成了区域合作，合作区域内的其他市场主体、民间主体和社会主体才能在这个前提下开展相互的合作与协作，才能带动地区之间各种要素的流动。

1998年、2001年粤港和粤澳分别建立了粤港合作联席会议和粤澳合作联席会议，每年举行一次会议，每次会议都讨论了具体的合作内容并取得实质性进展。就粤港澳跨境运输便利化的提升方面，建议基于粤港澳政府联席会议制度，构建有关跨境运输的政府间定期沟通机制。

（三）从微观层次上看，应在分析跨境运输流程要素的基础上，逐步消除各要素存在的障碍

跨境运输流程中所涉及的要素包括交通基础设施、信息化、海关、边防、检验检疫等要素，针对这些要素存在的便利化障碍，提出如下应对策略。

（1）继续构建和完善布局合理、方便快捷、运行高效的跨境运输基础设施。统筹优化粤港澳跨境运输基础设施布局，通过高速公路、轨道交通、水运航道等多元化基础设施相互交织，形成粤港澳综合性跨境运输网络;优化口岸周边交通组织形式，完善口岸交通接驳方式，加强周边道路通行能力与集散能力，减缓口岸进出口交通拥堵;推动港口货运的江海联运、水铁联运，减少疏港货物经由道路运输的数量，降低货运车辆对沿线城区的影响;强化高速公路承担的机场、港口、口岸的集疏运功能，减少对城市路网的影响;构建综合货运枢纽，容纳货物集散各环节。重新规划粤港澳区域内港口和机场的分工，推行错位发展，避免重复投资过度竞争。共建共享机场、港口间的全方位交通连接和配套设施，实现区域内要素资源的自由流通。

（2）应用“大通关”信息化工程，大幅提升通关速度和监管效率。要提高通关效率，必须向科技要人力、向科技要效率。通过把物联网、移动互联网、大数据、云计算等新技术综合应用到物流、监管等各个业务环节，构建口岸快速核放系统、快速查验系统和检验监管系统等“大通关”信息化工程，实现人工盖章放行到电子放行、查验指令纸面传输到快速电子互动、被动滞后监管到主动提前监控的转变，大幅提升通关速度和监管效率。

（3）顺应时代变化，修订不适合当前粤港澳跨境运输发展要求传统制度性安排。有些粤港澳跨境运输的制度性安排是在过去特定的历史环境下做出的，已不适合现今跨境运输便利化的要求。但是在当前“一国两制”的背景下，港澳原有的政治制度、经济制度等至少50年保持不变，这些制度性安排由于各种原因一直沿用下来了。但从有利于粤港澳大湾区建设的角度出发，我们应在协调各方利益的前提下，对一些不适应跨境运输便利化要求的传统制度性安排做出适当的修订。

比如粤港跨境车辆配额管理制度，由于申请配额门槛高、程序繁琐，近两年来部分配额没有用完，造成了指标的浪费;另外配额的分配也不尽合理，导致资源闲置。虽然当前还没有条件完全取消粤港跨境车辆的配额，但我们可以针对配额的数量、申请的门槛、办理的手续和配额的分配等，做出适当的修订，使之朝着有利于粤港跨境运输便利化的方向发展;再比如关于粤港澳交通规则的差异，现在港澳实行的是右舵左行规则，大陆实行的是左舵右行规则，这也给跨境运输的便利化带来了困扰。因而从长远发展的角度看也应做出相应的协调。

（4）协同通关标准，探索逐步构建粤港澳经济与货币联盟。粤港澳相互间为独立关税区，三地海关、检验、检疫等程序和标准不统一，延长了跨境运输时间。不同关税主体所构成的区域市场，按照市场一体化程度由低到高可以划分为地区性合作集团、自由贸易区、关税同盟、共同市场以及经济与货币联盟五种模式。在达成粤港澳资源要素高效便捷流动的目标指引下，建议首先协调粤港澳三地制定统一的海关、检验、检疫程序和标准，大幅提高通关效率，为粤港澳跨境运输便利化破除最大的藩篱。同时进一步建立粤港澳之间的关税减免制度，从创建最初的粤港澳关税同盟，到条件成熟后构建粤港澳共同市场，直至最后建立粤港澳经济与货币联盟，实现粤港澳大湾区内市场高水平互联互通，各类资源要素高效便捷流动。▲

参考文献：

[1] 新华社. 中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》[EB/OL]. https：// www.gov.cn/ zhengce/2019-02/18/content_ 5366593.htm#1，2019-02-18.

[2] Allen Consulting Group. Funding urban public infrastructure： approaches compared [M]. Allen Consulting Group， 2003.

[3]崔艳萍. “一带一路”倡议背景下推动国际运输便利化的研究[J]. 铁道运输与经济， 2017（10）：89-93.

[4] 第一财经. 大湾区交通圈全面发力，9城高速里程2025年或超6000公里[EB/OL]. https：// baijiahao.baidu.com/s？id=1633596912699593510&wfr=spider&for=pc，2019-05-15.

[5]张显未. 粤港澳大湾区建设的制度约束与创新路径[J]. 黑龙江科学， 2020 （24）：134-137.

[6]李建平. 粵港澳大湾区协作治理机制的演进与展望[J]. 规划师， 2017 （11）：53-59.

[7]王福强，李丹. 粤港澳大湾区跨境车辆往来现状与问题分析[J]. 港澳研究，2020 （1）：79-87.

[8]涂成林，苏泽群，李罗力主编. 粤港澳大湾区蓝皮书：中国粤港澳大湾区改革创新报告（2020）[M]. 北京：社会科学文献出版社，2020.

[9]吴文伟.粤港澳大湾区铁路客运量预测研究[J].交通企业管理，2021（4）：63-65.

[10]刘世明，皮晓芳，赵文德.广州建设粤港澳大湾区交通物流枢纽网络研究综述[J].中国商论，2020（2）：1-2.

[11]赵辉，张改平，孙东泉.推进粤港澳大湾区交通物流一体化发展研究[J].综合运输，2018（9）：101- 104.

[基金项目]本文系广州市哲学社会科学发展“十三五”规划2018年度课题“促进粤港澳大湾区跨境运输便利化的政策研究”（2018GZGJ125）。

[作者简介]唐国华（1970—），男，管理学博士，广东交通职业技术学院教授;研究方向：交通运输管理。