警惕打着服务名义的“执法外包”

于平

近日，江苏南通数十名身着市容制服的人员围抢老人甘蔗一事，激起了社会各界的谴责声浪。当地有关方面对此回应称，涉事人员来自南通静通市容管理有限公司，属于政府购买服务的第三方市容公司。舆论压力之下，南通三星镇政府登门向老人致歉，并终止与静通公司的合作。其后，包括三星镇镇长在内的6名干部受到处理。

这一事件，将“执法外包”的问题推到了舆论的聚光灯下。事实上，类似的将“市容管理”外包的案例，并不少见。有统计显示，我国现存市容管理相关企业高达12.28万家。近年来，第三方市容人员的越轨事件屡有发生，饱受社会诟病。比如今年3月，浙江桐乡一名自称“市容巡查队大队长”的男子，要求药店清理张贴在玻璃墙上的医保定点标识、防疫要求等“垃圾广告”，“如果反抗，则格杀勿论”，引发舆论哗然。该名打着“大队长”旗号的男子，其实就是第三方外包公司人员。

事实上，“执法外包”是我国法律明令禁止的行为。比如行政处罚法就明确规定：行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。行政强制法也规定：“行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。”由此可见，一些地方将市容管理等职能外包给第三方公司，并允许第三方人员参与市容执法，有明显的违法之嫌。那么，为何这一做法颇为流行，且能一路绿灯、通过政府招投标程序呢？

其实，诸如此类的“执法外包”，大多打了一个擦边球。以南通事件为例，据媒体披露，南通静通市容公司与当地多个政府部门签订的合同，都打着“市容管理服务”的名义，根据合同约定，该公司的具体职责包括：“对园区内市容环境进行日常巡查，及时发现秩序混乱、占道经营、乱设摊、跨门营业等行为，对违法违规行为进行劝阻，督促当事人进行整改。”从表面看，这一合同似乎并无问题，但只要仔细推敲，就不难发现其中已埋下巨大的风险。

市容管理是带有一定强制色彩的行为，所谓巡查、劝阻、督促等工作，面对的大多是小摊贩、小商户等弱势群体，这一群体通常并不具备监督第三方市容人员的能力和意识。因而在不受有效约束和规范的情况下，“市容管理服务”很容易演变为变相执法甚至是暴力执法。南通事件若不是遭舆论曝光，恐怕被抢甘蔗的受害老人只能自认倒霉。而静通市容公司涉事人员在光天化日之下如此毫无顾忌，恐怕这样的越轨行为也非偶一为之。

政府服务外包或政府购买公共服务，原本无可厚非，因为这有助于压缩行政成本、提升服务效率和服务质量。然而，南通事件却提醒人们，必须对打着服务名义的“执法外包”抱有足够的戒心。执法权和立法权、司法权等公共权力相似，都是国之重器，并且，执法权在很大程度上是一种强制权，关乎公民人身和财产权利的处置，因而只能由经过严格训练和考核的合格人员行使，而决不能成为可以转让的商品。正因此，一些地方将城市管理的部分职能交由民营企业承担，甚至将这一做法视为“成功经验”，应当对此予以充分的反思。

市容管理的“执法外包”所暴露的弊端，并不仅仅源于行政部门的监管不到位，更需检讨的是这一模式本身。在缺少完善的制度规范的情形下，将市容管理等领域外包出去，其越界和滥权风险可想而知。并且，“执法外包”也容易降低行政部门的责任感，一旦出现侵犯公民合法权益的恶性事件，很可能将责任转嫁至“外包人员”或“临时工”，进而损害政府的公信力。

一起抢老人甘蔗的恶性事件，让南通静通市容公司进入了黑名单，相关官员被问责。但是个案的公正处理，并不意味着“执法外包”现象能就此画上句号。对于多地依然存在的“执法外包”现象，有必要及时进行全面清理。而在法律和制度层面，如何进一步作出相应的规范，也已成为当务之急。如此，才能确保执法权的合规行使，真正服务于社会和大众。