法治政府建设中行政自由裁量权的控制探析

摘 要：行政自由裁量权是行政权力中的一个主要内容，其有一系列优势作用，一方面能够管理社会，另一方面也能够维持社会的公平正义。随着经济和科技的发展，行政自由裁量权的相关内容也随之增多，其对依法行政来说有不可忽视的重要性，为此需要立法机关、行政执法机关、司法机关协同配合控制自由裁量权，寻求与法治政府建设的平衡。

关键词：行政;自由裁量权;控制

中图分类号：D922.1   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2021）10-0049-03

在社会经济发展影响下，一些社会问题也随之出现，在大的环境背景下，现代行政范围也随之增大，政府在发展过程中所获得的自由裁量权也随之增多。受行政自由裁量权扩大的影响，政府在运行过程中出现了相应的问题。这些问题一方面不利于我国行政自由裁量权的长远发展，另一方面也破坏了社会的平衡，不利于政府形象的塑造。

一、行政自由裁量权概述

行政自由裁量权的相关文献论述，将其解释为是在相应条件下按照一定的职权并以最为恰当的方式所做出行为的权利^[1]。戴维斯在研究过程中发表过以下言论，认为对公共权力的有效限制并不足以排除行权者进行选择的可能性，因而在这种条件下就存在着自由裁量权^[2]。国内的王珉灿先生在《行政法概要》中对其解释为：但在法律中并没有具体的规定，而行政机关在处理相关案例时，就可以按照自己的主观标准并选取最为恰当的方式，而这种措施就是自由裁量的行政举措^[3]。

针对自由裁量权的定义，不同学者有不同的看法。但结合本质分析来看，其内在的实质大致相同，在分析过程中了解到自由裁量权主要表示的是行政机关在处理相关法律文件并没有授权具体的事项时，就可以根据自己的主观判断，并结合实际状况行使相应的权力。而在应用过程中，主要有三个特点：首先，行政自由裁量权的行政主体是行政机关，这类行政机关有较大的公共权力。其次，行政自由裁量权在应用过程中要确保符合法律，同时也要在一定的法律范围内进行。第三，行政自由裁量权要综合考虑，合理分析。

二、行政自由裁量权的合理性

受经济发展影响，行政管理范围内的事务也随之增多，其包括的事务较为复杂。在此基础上来看，行政自由裁量权的存在也有其自身的合理性色彩：一是符合现代行政对效率的要求;二是弥补法律体系的不足;三是维护社会公平正义的需要。

（一）现代行政对效率的要求

19世纪以前的西方崇尚“无法律无行政”的理念，要求政府做任何事情都要有法律依据。亚当·斯密在《国富论》中强调政府要当好“守夜人”的角色，这种情况下，行政机关是没有行政自由裁量权的，但这种做法也使之“机械化”，导致政府效率过于低下。

随着当今社会经济的迅猛发展及社会生活日渐复杂，过去的“机械化”模式已经不能适应现代社会的要求。现代政府的行政权范围不断扩大，不仅涉及经济、文化领域，还涉及医疗、教育、就业、民生等方面。

（二）弥补法律体系不足

党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国的决定，明确表示我国要采取措施努力推进依法行政，同时要结合我国时代发展特点建设法治政府，这也是当今时代下建设法治国家的重要任务。但是我国法律体系依然不够完善，随着我国行政领域范围的不断扩大，特殊情况也随时出现，就会发现我国现有的部分法律存在一定缺失，如果缺乏自由裁量权的话，大量的事务可能会因为无法可依而无法及时处理。法律存在滞后性、立法周期较长的特点，对于未来发生的事情无法完全预知，而且即便有了相应的法律法规，面对千变万化的具体事务，立法者也不可能提前对每一个细节都做出详尽规定。所以在法律规定的范围内，按照宪法要求给予行政机关合理使用行政自由裁量权的权利，推动行政机关在面对复杂事件又无具体法律依據和前例时，能够快速、公正、公平地做出反应，这是十分必要的。

（三）维护社会公平正义

随着行政管理领域的扩展和社会事务的复杂多变，行政机关在执法过程中经常会遇到案件不能与法律规定相符的现象。在这种情况下，如果并没有相应的案例作为理论分析依据，行政机关在这时就需要在一定的法律范围内行使自由裁量权。与此同时，行政相对人也希望尽可能地维护自己的权益，因此要求行政机关能够做出最为正确、最为科学的行政裁量，在这时行政机关必须履行职责发挥行政自由裁量权的使用价值。

三、行政自由裁量权滥用的形式、原因及后果

在研究过程中了解到行政自由裁量权的存在有其自身合法意义，但这并不是绝对的。下面主要从行政自由裁量权错误使用的新形式进行分析，从不同角度进行探讨，重点分析其原因以及危害。

（一）行政自由裁量权滥用的形式

在研究过程中了解到行政自由裁量权的滥用主要涉及两方面的不同形式：处罚不公平，畸轻畸重;拖延履行职责。在我国法律中就有明确规定，如果违反相应的法律，在食品生产或者是经营过程中没有达到规定的卫生要求，在法律范围内要求其迅速改正，同时要进行警告和罚款，这意味着违反此条规定时，相关行政机关可以给予行政相对人的罚款力度存在极大的自主空间，可以进行5 000元的罚款，也可以进行100元的罚款。虽然都是给予惩戒，但是惩罚的力度相差甚远。对于应当处罚100元的行为，行政机关却给予了5 000元的惩罚，这就是畸重，相反则是畸轻。同时该法并未规定卫生行政部门要在几个工作日之内进行处理，这就容易导致相关的部门拖延履行法定职责，造成职权滥用。

2017年3月11日，Q市H区某交警执法大队在执行巡逻任务时发现了王某驾驶一辆无牌三轮车在井冈山路段行驶，遂上前进行依法检查。王某承认自己为无证驾驶，随后执法人员发现王某的车辆属于三无车辆，于是当场对王某的三轮车进行了扣押，并向王某送达了凭证。至2017年6月10日，王某的三轮车仍旧处于扣押状态，并无任何通知。之后，王某也向人民法院提出了相关的诉讼请求。法院审理后，认定交警执法大队自2017年3月11日到2017年6月10日扣押王某的三轮车属于滥用自由裁量权，存在拖延履行法定职责。交警执法大队理应在3个月内尽早处理，但是在实际运行中经常出现拖延的状况，甚至故意拖延到期限末，这也属于滥用行政自由裁量权。

（二）行政自由裁量权滥用的原因

1.法律概念不明确

在我国行政法中有以下规定，为了公共的利益，行政主体可以在法律基础上更改或者撤回已经生效的行政许可决定。但是规定中并没有对“公共利益”进行法律界定，这种不确定的法律概念，给行政机关留下了相当大的裁量空间，需要行政机关自行辨别。

2.行政自由裁量权过于宽泛

我国法律中，在立法的相应环节也给予了行政机关过量的裁量权。举例来说，在《中华人民共和国反不正当竞争法》中有以下条款：如果经营者违反了相应的法条非法破坏了其他经营者合法在正常条件下所运行的相关服务，相应的监察部门就可以勒令其停止所做的违法行为，并处以十万元以上五十万元以下的罚款;情节严重的，处五十万元以上三百万元以下的罚款。轻度的违法行为罚款较少，严重的违法行为要处以较多的罚款，此条款中虽然对于不同程度的违法行为有着不同的处理方式，但“情节”如何界定，这里没有明确的要求，这就给行政机关留出了自由裁量的余地，并且罚款金额上下相差二百五十万元，而在这个范围之内的罚款都是法律所允许的，这又给自由裁量权的滥用留下了空间。

3.监督机制不够健全

如果法律没有受到限制，在一定条件下可能会被他人滥用。结合我国现有监督体制，了解到现有的监督方式主要涉及两方面，分别是行政系统内部的监督，以及行政系统外部的监督，其对我国行政体系发展有重要作用。从理论上看，监督体系覆盖范围比较广、比较全面，但是在具体实施过程中暴露出部分弊端。首先，对于行政系统外部监督来说，其在某些监督方面落实不到位，监督过程中可能会有腐败现象。其次，对于行政系统内部监督来说，也有监督不足的时候。

（三）行政自由裁量权滥用的危害

美国行政法学家戴维斯说过，裁量权在一定条件下可以等同于一把斧子，其可以在不同条件下使用，既有可能是正确的工具，也有可能是错误的武器^[4]。当行政自由裁量权进行不合理使用时就会对人民、社会甚至政府形象造成严重危害。

1.损害行政相对人的合法权益

同案不同判现象，主要是指案件很大程度相同时，在处理过程中并没有得到等同的判定和相应的处理结果^[5]。目前，因为行政机关受到多方面因素的影响，导致其在使用行政自由裁量权时具有很大的主观性，即便法律存在一个大致的框架，但是这个框架中的具体内容并没有详细规定。如对于某一家药店销售无生产许可证的药品，行政机关在查处后决定予以吊销营业许可证以及进行罚款的处罚，但是对于另一家同样的药店，行政机关出于某些原因，只是进行了罚款。这样来说，虽然对两家药店都進行了处罚，但是显然对于第一家来说丧失了公平，同时也助长了第二家的售假气焰。

2.违背公平正义，破坏政府形象

任何一个行政工作人员都是行政机关的一部分，他们的一言一行都代表国家的形象，因此工作人员的职权滥用就意味着这个行政机关的失职，对国家政府形象和权威有严重损害。现代社会的发展使人民群众拥有了快速传播的舆论工具和强烈的保护自身权利的意识，当自身权益被损害，求助行政机关感到不公平后，一方面会寻求其他有助于维权的方式，另一方面会对行政机关失去信心。

四、合理控制行政自由裁量权的相关意见

这里的“控制”简单来讲，就是一方面防止滥用权力，另一方面是使行政自由裁量权能够在法律的框架内高效合理运行。在实际的控制中，我们既不能对行政自由裁量权管理过于严格（法律事无巨细全部进行规定，基本是不可能的事情，因为这样既不符合目前行政工作的复杂性，同时我们也无法预知未来的事件），同时，也不能过于松散（给予行政机关过于宽松的行政权力等于给予了它们滥用权力的钥匙，一旦打开关住权力的笼子，后果不堪设想）。

（一）立法控制

法律是一切合法行政行为的根本，立法控制是要站在建立法律的角度进行分析，来解决行政自由裁量权过量的相关问题。在这种条件下就对国家以及行政机关提出了更高的要求，对于行政机关管辖内的事务尽可能地予以立法。对于法律法规无法做出具体、明确的规定，需要权力行使机关依据具体情况做出判断的，需要在法律中尽可能成文化、明确化，将范围缩小到最小，避免用词模糊，产生歧义。立法机关需要提高立法水平，从源头控制权力的滥用，使自由裁量权能够在一个相对稳定的环境中行使。

（二）执法控制

执法控制是对行政自由裁量权进行控制的中心环节。在此过程中，使用此权力的工作人员要合理使用权力，按规矩办事。长久以来，我们形成了这样的基本观点：实体法高于程序法。但结合实际来看，程序法相比实体法来说作用更大。专家学者表示，行政机关手中的公共权力较大，因而其使用要确保公平，这在一定程度上取决于行政机关所应用的相关程序^[6]。一部相当完备的法律如果没有配套程序去执行，其效果将大打折扣;但是如果配备完备的程序去执行，则不仅可以发挥法律的原有效力，还可以减少行政自由裁量权滥用的现象，行政程序是为行政权力运行设置的一种安全装置^[7]。与此同时，应当进一步完善行政复议制度。我国的行政复议制度存在的目的主要有两方面：一方面审查行政机关的行政行为是否违法，另一方面审查行政行为是否合适得当。与行政诉讼法相比较，行政复议制度的监督范围更广，程序更加简洁，对于行政机关滥用自由裁量权所造成的不当或者是违法行为能够直接变更。

（三）司法控制

结合我国有关的行政诉讼法来看，人民法院在处理相应案件时，要首先对相应内容进行核实，看其是否符合法律的要求，这也等同于行政机关的行政行为要确保其并没有违反具体的法律^[8]。

当前我国法治建设已经取得初步成效，司法机关更需要加强职能建设。首先，在司法审查过程中要在其内部纳入合理性原则，这对于法治社会建设有重要作用。众所周知，司法审查是目前为止我们知道的最为有效且公正的方式，将合理性原则纳入其中，使司法审查从实质上发挥作用。其次，依法办案，在保证公民合法权益不受侵犯的基础上，维护行政机关的合法权益。最后，完善司法建议权，也就是说司法机关对于超出其本身权力管辖范围的或者无法通过诉讼予以纠正的违法乱纪现象，可以通过其他形式向具有管辖权的部门提出，比如说：司法建议、请求予以管理纠正。

（四）加强对行政机关人员的监督与培训

针对行政自由裁量权的具体执行者来说，其主要是行政机关的有关工作人员，执法人员在执法过程中要拥有较为灵活的主观性，因而要加强对于人员的管理和培训，主要做到以下三方面。首先，要采取措施提高人员的素质，要不断增强工作人员的专业能力和基本素质，无论在文化素质方面还是业务能力方面都要提升执法人员的综合水平，这有助于工作人员在行使自由裁量权时能够做到科学、公平、公正。同时要改进对于工作人员的选拔方法，一方面要多方面多角度考量参选人员，综合评估工作人员能力，尤其要突出测试对突然出现的特殊性行政案件的处理能力;另一方面加强对于工作人员的专业知识培训，定期考核并公开成绩，使每一位执法人员从内心深处认识到滥用权力的后果。其次，要强化工作人员的法律意识，树立正确的价值观、权力观。最后，要建立相应的行政责任制，确保工作人员能够按照法律要求认真工作，严格、严肃执法。

行政自由裁量权是一把双刃剑，用好可以提高行政机关工作效率，保障人民群众的合法权益，维护社会公平正义;用不好便会违背法律意志，破坏政府形象，严重影响政府公信力。而行政法又是建设法治政府的核心环节，对行政自由裁量权进行有效控制，使其在合理的范围内行使，对于依法行政、建设法治政府有着十分重要的意义。当然建设法治政府需要各个部门的协调合作、密切配合，只有立法机关、行政机关、司法机关、监察机关共同行动、协同发力，最终才能促进行政自由裁量权的正确行使，并实现社会主义法治社会的目标。

参考文献：

[1]Hery Campbell Blak，M.A.Blacks Law Dictionary[M]. St.Paul Minn.West Pblishing Co.1979：419.

[2]王锡锌.自由裁量与行政正义——阅读戴维斯《自由裁量的正义》[J].中外法学，2002（1）：116，121.

[3]王珉灿.行政法概要[M].北京：法律出版社，1969：4.

[4]肖金明.法治行政的逻辑[M].北京：中国人民公安大学出版社，2005：23-32.

[5]沈杨，陈南松.论典型案例的报送与发布[J].判例与研究，2004（2）.

[6]王名扬.美国行政法（上册）[M].北京：中国法制出版社，1995：410.

[7]赵永行.行政权力运行与行政程序[J].现代法学，1999（3）：22-23.

[8]賀思源.论行政自由裁量权滥用的司法控制[J].九江学院学报（社会科学版），2005（1）：84-88.

（责任编辑：许广东）

收稿日期：2021-03-29

作者简介：陶彦均，硕士研究生，从事中外政治制度研究。