和平时期军舰介入海上执法的国际法规制

摘要：和平时期军舰介入海上执法领域和执法手段不断发展，存在引发国际武装冲突的风险。和平时期军舰参与海上执法的一个核心问题是如何区分军舰海上执法活动与海上军事活动，进而避免武装冲突的发生。构架和平时期海洋法框架下军舰海上执法的国际法制度，是应对军舰海上执法可能引发武装冲突的根本路径。这也是《联合国宪章》框架下严格解释禁止使用武力原则的需要。基于军舰海上执法应该分别遵循禁止使用武力、和平利用海洋以及善意之考量，构建以《联合国海洋法公约》为核心、以“执行协定”为主要模式的军舰海上执法国际法制度已是应然。

关键词：军舰执法;海上事件;禁止使用武力; 和平利用海洋; 执行协定

中图分类号：D993.5文献识别码：A文章编号：1009 - 5381（2021）05 - 0111 - 10

收稿日期：2021 - 07 - 30

基金项目：本文系国家社科基金重大项目“军民融合战略下海上通道安全法治保障研究”（项目批准号：18ZDA155）阶段性成果。

作者简介：马得懿，男，辽宁朝阳人，法学博士，華东政法大学国际法学院教授、博士生导师，华东政法大学交通海权战略法治研究所负责

人、“经天学者岗位”教授，中组部选派挂职海南政法职业学院党委委员、副院长。研究方向：国际法和国际航运法。

①本文“军舰海上执法”侧重指一国海上军事力量包括军舰依据相关国际法、国内法甚至是一国海洋政策而展开的海上执法活动，属于一种扩张性解释。

军舰介入海上执法活动的国际法制度并不完备。国际海洋法一直都与海军战略密切联系在一起，海洋法与海军力量之间的紧张状态成为整个20世纪海洋法编纂中一个非常棘手的问题。[1]作为全球海洋治理里程碑式的法治成就，被誉为“海洋宪章”的1982年《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）框架下的海上武力使用问题一直处于模糊状态。[2]1945年之后，和平时期海洋法的发展成为这一领域的主旋律。[3]联合国第三次海洋法大会的主要目的是构建一个崭新的海洋资源利用的国际法律秩序，但忽视了一国军舰海上执法活动引发的国际法问题，尤其是引发的国际安全问题。军舰海上执法①引发的一系列冲突与安全事件显示两个基本问题亟须关注：一是如何区分军舰执法活动与军事行动;二是和平时期军舰海上执法的国际法律秩序尚未成熟，如何构建军舰海上执法的国际法秩序。

一、军舰海上执法的模式与“海上事件”

（一）军舰海上执法的模式

军舰介入海上执法活动的模式，通常会受到海上执法领域、手段及依据的限制。各国军舰海上执法的实践与执法理念存在很大差异。相关海洋国家军舰参与海上执法的实践表明，通常军舰参与海上执法活动是应对海上传统安全威胁，诸如海上走私、海上贩毒活动、海上海盗犯罪、海上非法移民等。[4]从海上安全视角看，早期军舰介入到海上执法的领域属于传统海上安全领域，而且是在民事执法力量无法应对的情况下，军舰依据法律规定实施“协助执法”。不同历史时期军舰展开海上执法的法律基础并不缺失，无论是国际法基础抑或是国内法基础。总体而言，其执法对象是违背国际社会共同利益的行为。然而，军舰在以“协助执法”模式介入海上执法时，其执法手段容易引发国际安全问题，且导致颇多法律争议。

作为海洋强国，美国军舰参与海上执法的执法依据和理念是历史阶段的产物，且不断发生变化。1878年美国《民防法案》（Posse Comitatus Act）强调军人不能介入民事领域执法，但该法案没有明确禁止军舰和海上力量介入民事领域进行执法活动。经过修正的《民防法案》一直未明确禁止或者限制海军的海上执法。20世纪中叶以来，美国军舰以“协助执法”方式开始直接介入民事领域的执法活动。基于美国主要海上执法机构海岸警卫队执法力量的不足，20世纪80年代，曾经形成以美国军舰和美国海岸警卫队整合的执法模式实施海上联合执法。作为海上武装力量的军舰，其在国际法上或者国际关系上具有豁免权。启动军舰海上执法活动，历来具有敏感性，即军舰执法容易引发国际武装冲突。[5]美国具有军舰参与民事领域执法涉嫌违背“军人不得干涉政治”的传统或者执法理念。[6]然而，军舰展开“协助执法”的优势是明显的，军舰的机动性强，配置强大的火力攻击武器，在海上执法行动中具有很大的攻击性和威慑性。但是，指派海军执行海上执法的合法性始终是海军执法安全的敏感问题。尽管美国的民事领域司法拒绝军事介入的理念根深蒂固，但不存在限制军舰在公海上执法的具有说服力的理由，更没有理由阻止军舰从“协助执法”发展到公海上直接从事执法活动。[7]

各国在享受海洋带来财富的同时，也面临着由于航行利益纠纷而产生的风险。军舰在敏感海域实施执法越发引发关注。军舰是否拥有在沿岸国领海的无害通过权问题，属于《公约》框架下的传统争议问题。[8]1982年《公约》赋予商船无害通过权并获得共识。然而，军舰行使无害通过权是否需要得到沿海国的批准或者应该事先通知沿海国，则争议较大。在这一点上，美国等海洋强国的主张与其他沿海国存在严重分歧。[9]很显然，国际社会基于商船所承载的国际贸易运输的便捷性之考量，商船在最大限度海域的畅通不应该被阻断;而强大的军舰“无害通过权”对于国防力量薄弱的沿海国而言，则是一个相当严重的威胁。[10]《公约》在特定海域航行秩序的解释与适用上存在利益分歧，比较典型的诸如专属经济区的军事活动、用于国际航行海峡的航行秩序等。由于《公约》对于领海无害通过权和专属经济区内军事活动的“战略性模糊”处理，致使海洋强国利用军舰在沿海国领海航行是否需要获得沿海国事先同意或者批准争议较大，并由此引发相当多的海上事件（冲突）。

争议专属经济区内的渔业执法属于典型的军舰在敏感海域执法范畴，构成军舰海上执法的另一模式。军舰直接介入渔业执法的历史悠久。一些国家采用军舰在渔业领域实施执法并酿成很多严重伤亡事件。法国在1967年6月7日通过的相关法案承认在专属渔区展开军舰执法是可行的。英国、澳大利亚、新西兰以及加拿大通过相关立法承认渔业执法中使用军舰的合理性。1973年美国和波兰达成大西洋中部渔业联合执法模式的双边协议，采用“特殊检查船”展开海上执法。[11]渔业执法之所以成为军舰执法的敏感领域，其根源在于《公约》框架下专属经济区划界和渔业资源分配存在争议，进而导致相关国家之间的争端。一些国家，诸如越南、韩国和俄罗斯，对中国渔船的渔业执法手段，一度发展到军舰直接介入到渔业执法活动，而且使用火力攻击中国渔船。军舰实施渔业执法的手段变化很快，通常由初期的驱离、登船检查，而后发展到火力攻击。表1显示军舰在渔业执法上引发的安全问题不容乐观。

上述针对渔船实施的所谓“海上执法”不仅酿成海上人员生命和财产的重大损失，而且具有引发海上武装冲突的重大隐患。表1“渔业执法”事件具有的共性是：其一，“执法”区域为相关国家存在争议的渔区;其二，执法者实施“海上执法”的法律依据是其国内法;其三，“执法”手段比较野蛮且容易导致更大的武装冲突。由此可见，构建具有约束力的军舰海上执法的国际法规制是国际社会的需要。不仅如此，军舰介入海洋划界存有争议的敏感海域实施海上执法同样引发复杂的安全问题。“圭亚那诉苏里南海洋划界案”属于比较典型的争议海域执法引发的安全问题。圭亚那声称，因苏里南使用武力威胁，其违反《公约》和《联合国宪章》（以下简称《宪章》）及一般国际法所要求的和平解决争端的规定。仲裁庭认为苏里南在争议海域驱逐“桑顿”号钻井平台的武力威胁行为，构成对《公约》《宪章》以及一般国际法原则的违背。同样，在“马来西亚诉新加坡白礁岛案”中，为加强对白礁岛的控制，新加坡派军舰巡逻白礁岛，阻止马来西亚渔民在该岛附近捕鱼。在“尼加拉瓜诉洪都拉斯领土争端与海洋划界案”中，争端方派出军舰巡航以展开海上行动。[13]军舰在争议海域執法多数具有“炫耀武力”的特征，同时执法手段由传统使用武力转向采用实施“高压危险动作”等多种行为。故此，军舰在“敏感领域”执法一直存在一个棘手的问题，即执法活动与军事活动的区分问题。

（二）军舰海上执法引发的“海上事件”

晚近以来，军舰海上执法发展为以非传统手段展开执法活动，诸如采用以故意撞击手段实施执法，进而酿成“海上事件”。某种意义上故意撞击军舰和火力攻击并没有什么区别，因为两者都是精心设计或者合理预期去造成财产损害和人身伤亡。那么，军舰采用故意撞击等非传统手段是否属于诉诸武力的行为呢？抑或属于具有侵略性和挑衅性的“低门槛”（below that threshold）的措施？该类撞击行为是否属于军事行动？

实践中，军舰或军机针对外国的军舰或军机采用高压迫性措施，不会被认为是使用武力进而导致国际武装冲突。例如，美国与苏联的黑海撞击军舰事件，无论是美苏还是国际社会，都不认为该事件能够引发美苏之间的国际武装冲突。显然，美苏之间的黑海撞舰事件虽然属于暴力行为，但并没有达到使用武力的“门槛”。[8]从上面分析可知，某些针对外国军舰或军机的行动，虽然这些行动本质上具有挑衅性和侵略性，并不构成“使用武力”的标准。因为，这些行动不是故意预期去直接导致国际武装冲突的发生。国际的海洋执法实践表明，某些行为是必须严格避免的，因为这些行为具有导致局势升级的性质，尽管事实上这些行动并未导致国际武装冲突。

针对世界范围内若干采用暴力撞击军舰等非传统手段而造成的“海上事件”的属性问题，《红十字国际委员会评论》认为，若干不同程度高危险性“海上事件”，甚至包括使用小规模的枪支火力射击，这些都没有被认为是造成了国际武装冲突局面。但是，如果军舰实施海上撞击行为是经过国家有关机构精心组织授权的，那么，这将是一个引发国际武装冲突危险的军事活动。[14]可见，冲突双方的“敌意”和“国家授权”在判断国际武装冲突上具有重要地位。事实上，无论对峙双方采取什么形式的手段，其“敌意”和“国家授权”等因素成为区分军舰执法行动是否“升级”为军事行动的重要标志。马克多纳尔（Mac Donald）曾指出，敌国飞机列队在一国首都上空以低空形式飞越，如果这都不构成对该国领土完整和政治独立侵犯的话，那么是无法接受的。[15]红十字国际委员会曾指出，承认国家在特定情况下在海上使用武力的合法性，诸如对于合法行使登临权而遭到拒绝情境下可以使用武力。此种情境不一定被视为属于使用武力导致武装冲突存在的“海上事件”。这反映出红十字国际委员会在理解使用武力上对“交战意图”的依赖。[16]然而，关键的问题在于，诉诸武力引发的国际武装冲突与诉诸武力“低门槛”措施（包括海上军舰撞击行为）之间的区分是非常复杂的。

二、和平时期军舰海上执法、军事行动与行使交战权

（一）海上执法与军事活动

作为以和平利用海洋为目的的重要国际法治成果，《公约》框架下并未对“军事活动”和“执法活动”分别给予明确界定，更没有对两者进行区分。2005年由日本财团资助并制定《关于在专属经济区和功能性上空飞越的行动指南》（以下简称《指南》）中认为：“军事活动是指使用舰艇、军用飞机、军用器械的活动，包括收集情报、军事演习与实验、军事训练以及使用武器。”也有学者认为，军事活动是指国家在国际法和《公约》规定的关于国家享有的海洋权利前提下进行的在海洋和沿海水域搜集军事情报和海洋数据的活动，包括搜集海洋学、地质学、化学以及生物学等有关情报。[17]而执法活动是根据《公约》第二百九十七条的狭义解释，只是限于在专属经济区内的渔业执法活动和科学研究活动。然而，实践中海洋执法类型显然不限于这些。在“圭亚那诉苏里南案”中，苏里南认为其行为依据是《苏里南矿产法》而属于执法活动，沿海国有权对在争议海域内悬挂他国旗帜的船舶实施执法活动。仲裁庭之所以没有支持苏里南的主张，所依赖的一个关键细节在于“苏里南要求圭亚那船舶限期驶离指定海域，否则后果自负”。据此，仲裁庭认为苏里南的行为违反《宪章》第二条第四款禁止使用武力原则。在两国存在海洋划界争端的背景下，任何一方当事国采用武力威胁的性质显然不能视为“执法活动”。[18]可见，仲裁庭对某一特定海上强制措施定性时，如果某一行动兼具执法活动与军事活动性质时，那么，仲裁庭倾向于将其认定为使用武力威胁之范畴。这是因为，如果“警察武力”被宽泛解释的话，那么可能在普遍国际法基本原则中形成一个庞大而危险的漏洞。[19]该案中，争端双方并未爆发大规模的武装冲突，但苏里南仍然被认定为实施“武力威胁”的行为。不仅如此，海上执法活动的类型并非仅仅限于人们所理解《公约》框架下所界定的执法活动类型。

由于海洋执法实践中存在当事国“非敌意”和“国家授权”的情况，军舰海上执法与军事活动的区分属于一个可控和可预期的问题。因此，明确和平时期海洋法与国际武装冲突法的区分至关重要，和平时期海洋法规则之下的军舰海上执法，不同于武装冲突法之下的军事行动。鉴于上述认识，国际武装冲突的存在，是一个国家针对另一国家有效地参与军事行动或者任何其他敌对行动以阻碍其军事行动的客观状态。在武装冲突期间，这种行动将被视为一种推动敌人采取军事行动的行动。而在和平时期，这种行动仅仅是防范一国军事行动的介入“超过骚扰门槛（Beyond the threshold of harassment）”标准而引发国际武装冲突。

（二）军舰海上执法与行使交战权

有学者认为，《宪章》第二条第四款禁止使用武力的规定应该严格解释。根据《宪章》第二条第四款和第五十一条规定，合法使用交战权的情形仅仅限于自卫和联合国安理会授权行使的军事行动。[20]正确区分军舰海上执法与行使交战权，对于军舰海上执法的国际法体制构建具有裨益。

通常而言，海上使用武力是由于某种目的或者政治动机，而非国家在海上的例行执法活动。然而，对于军舰海上执法与军事活动的区分是非常困难的。历史上，根据海战法或者武装冲突法，行使交战权并不限于武装攻击，还包括所谓的针对中立商船的措施，国际武装冲突可能由此引发。这种措施可以被认为是行使交战权，而不仅仅是行使海上执法权。[21]

在理论上，行使交战权和海上执法权的区分是可能的。而在实践中，这种区分则是非常棘手的问题。因为两者的措施——登临、搜查、捕获，在表象上或多或少都是相同的。因此，登临、搜查、捕获船旗国的商船并不能得出该国已经从行使执法权过渡到行使海上交战权的结论。该结论只有“进一步因素”发挥作用才是可能的。“进一步因素”取决于各国依据海战规则对采取措施的合法性进行裁判。因此，决定一个国家是否诉诸武力的军事行动取决于当时情况，而没有既定的或使各国能够明确区分海上军事行动与海上执法活动的客观标准。同样，也没有国际规则禁止一国通过诉诸不具有侵略性的行动来主张主权。[22]事实上，一国执法体系之下的国家机构，在海上执法中的身份与法律地位总是变动不居的。以美国海岸警卫队为例，18世纪末期，美国海岸警卫队处于“警”的单一职能性阶段，主要是保护贸易安全和打击海盗。整个19世纪，海岸警卫队“军”的职能得到强化，尤其是美西战争导致其军事职能日益得到强化。1841年海岸警卫队开始履行海军职能，主要承担海岸防御和护航任务。进入20世纪中叶，海岸警卫队海上执法职能重新得到强化。[23]

由此可以推论出，军舰海上执法与行使交战权的区分，与探讨军舰海上执法与军事行动一样，亦亟须在和平时期海洋法框架下得以明确，进而规避海上执法活动由和平时期海洋法体系“滑入”武装冲突法体系之下。和平时期海洋法体系下的军舰执法的国际法制度的完善，不仅是完善《公约》体系的重要范畴，而且也是规避军舰海上执法引发安全风险的重要法治路径。

三、和平时期军舰海上执法的国际法基础

（一）军舰海上执法与《宪章》第二条第四款

在“科孚海峡案”中，英国声称其对阿尔巴尼亚领土完整和政治独立并不构成威胁，主要论据在于其在相关海域实施的行动并不是旨在攻击阿尔巴尼亚。对此，国际法院反驳了英国的主张。国际法院认为，英国的行为具有一定的潜在的危险性，尤其是违背《宪章》第二条第四款的立法初衷和目的。不仅仅是英国，其他国家也习惯于依赖其海上力量而刻意炫耀武力，这种做法是不值得推崇的。[24]国际法院在后续相关案件中，都对《宪章》第二条第四款维系严格的解释且与联合国大会在《侵略的定义》和《友好关系宣言》中的方法相一致。武力攻击可以是传统意义上的正规军部队的行动，也可能是一国派遣的或者代表该国的武装团伙、武装组织、非正规军或雇佣军执行针对另一国的武裝行动。这也预示着国际关系意义上的“武力攻击”标准的门槛很低。[25]

尽管并非所有的军舰介入海上执法都必然导致武装冲突或者武力攻击，但由于军舰在国际法上的独特法律地位，导致军舰海上执法很轻易进入“武力攻击”的范畴。不仅如此，基于国际关系意义上的禁止使用武力原则语境下“武力攻击”的门槛很低，因此，军舰海上执法应该充分顾及《宪章》第二条第四款的立法意旨。事实上，基于军舰本身属性及其海上执法活动的特征，其执法产生的国际法效果基本上可以归属到国际关系范畴。按照此种逻辑，军舰海上执法活动所依赖的国际法基础必然与《宪章》第二条第四款下的禁止使用武力原则相互契合。在《宪章》第二条第四款语境下理解军舰海上执法活动，是避免海上武力滥用的国际法基石，更是防范海上武装冲突的根本路径。毕竟，《宪章》下禁止使用武力原则的理解，具有严格解释的趋势。在条约解释意义上看，《宪章》第二条第四款主要适用于国际争端领域。[26]同时，《宪章》第二条第四款下禁止使用武力原则并非独立存在，而是与其他原则或者国际法互为体系的，《公约》第三百零一条的规定即印证这一点。军舰在敏感领域执法的实践及其引发相关安全挑战，无不与海洋争端密切相关，即军舰海上执法的多数情境是与海洋主权或者海洋划界相关联的。故此，军舰海上执法以《宪章》第二条第四款为国际法基础，是军舰海上执法安全的重要保障之一。

（二）军舰海上执法与《公约》“和平利用”条款

《公约》在不同条文采用“和平使用”或者“和平目的”以应对专属经济区、海底区域以及公海遇到的问题和挑战。人们可能认为《公约》引入“和平利用”条款的目的在于对和平时期海上军事活动的排除。如果是这样，那么排除或者限制海上军事活动将成为《公约》的原则之一，由此，作为《公约》文本中反复出现的主题，“和平利用”条款似乎具有一般性规定的地位。然而，探究《公约》框架下“和平目的”提法，其实具有一定程度的差异性。比如国家管辖范围外的海床的使用、“区域”活动以及海洋科学研究和采矿设施的使用等存在不同的表述。在《公约》设置“和平利用”条款时，尚待澄清的问题是“和平利用”条款是否属于《宪章》第二条第四款在海洋领海的特定适用？抑或“和平利用”条款属于以《公约》特有的“和平”目的来限制或者禁止军事活动？一些国家认为，国际社会坚信海洋应该用于“和平目的”。而相反观点认为，《公约》“和平利用”条款必须理解为没有任何限制利用海洋，包括不能排除海洋军事行动。美国一贯认为“和平目的”的军事活动完全符合《宪章》并遵循国际法原则，对军事活动的任何具体限制将需要另外展开以“军备控制协议”为形式的谈判。美国一直认为，联合国海洋大会没有赋予“军备控制”这样的议题和动议，任何转移联合国海洋法大会主要议题的企图将使目前的努力付诸东流。[27]

根据《公约》规定，军事船舶在《公约》下享有两个方面的特权，即享有完全豁免权和海上执法的垄断权。然而，《公约》作为和平时期海洋法规则的集大成者，对于军舰编队在海上航行强调必须遵循“和平目的”。这与《宪章》和国际法精神是一致的。因此，海上侵略性行动，诸如海上非法封锁、阻止航道以及使用武力发动战争等，属于违背《宪章》和国际法习惯精神的。除此以外，《公约》第三百零一条下的“海洋的和平利用”意味着，缔约国在《公约》下履行义务并享有权利，应该禁止对有关国家的领土完整或政治独立进行任何威胁或者使用武力，或者以任何其他与《宪章》不一致的国际法原则采取行动。如此看来，军舰海上执法与“海洋的和平利用”之间的内在逻辑关系很容易建立起来。正如前文所阐释的那样，军舰海上执法应该毫无疑问地遵循《宪章》第二条第四款，而《公约》第三百零一条下“海洋的和平利用”与《宪章》第二条第四款是一脉相承的。

当然，军舰海上执法遵循“海洋的和平利用”原则并非僵硬不变。考察相关军舰执法引发冲突的例证，沿海国领海一直是使用武力的重点海域。军舰领海执法引发海上冲突通常是沿海国对其认为外国船只的挑衅或者攻击作出反击，或者是外国军事船舶在沿海国领海行使航行权而引发的冲突。[28]最好的例证是“鳕鱼战争”中，冰岛单方面决定采用武力将外国渔船排除在其海岸线的一定海域范围以外。国际法院判决对冰岛是否可以合法诉诸武力以执行其渔业立法问题没有提供说明，尽管原告英国和联邦德国安全法院宣布冰岛应该对骚扰其渔船行为负责。[29]国际法院认为之所以没有宣布冰岛应负责是因为损失的证据不足。因此，国际法院认为其还有机会来评估冰岛使用武力保护沿海国的权利是否合法。[30]这彰显特别敏感海域军舰的执法活动，虽然应该恪守“海洋的和平利用”，但在坚守这一理念或原则中，应该有灵活处理的空间。

（三）军舰海上执法与善意原则

善意原则是构成国际社会承认和尊重的重要国际法原则之一。无论是《维也纳条约法公约》，还是《公约》，都无一不对善意原则给予强化和固化。《维也纳条约法公约》序言中认为善意原则是举世公认的，并且条约文本中多次提到“善意”之措辞。[31]《公约》以“一般规定”的形式明确和强化善意原则。一些权威国际公法学者亦高度重视善意原则在国际法体系中的重要价值。奥康奈尔认为，国际法上的善意原则是一项基本原则，由此引出条约必须遵守原则和其他与诚实、公正和合理相关的规则。[32]善意原则在国际法体系中发挥着根本性作用。正如法国学者M·维拉利所强调的那样，任何人忽视善意原则是构成整个国际法结构基础的一部分，都可能使国际法降为一套空洞无物的法律形式。[33]不仅如此，善意原则在海洋领域得到广泛的重视。“查戈斯群岛案”就查戈斯海洋保护区建立的合法性问题而言，该案进一步固化了“善意原则”构成海洋保护区建立的国际法基础。该案中James Kateka法官和Rudiger Wolfrum法官认为，英国在设立海洋保护区的意图上有所隐瞒，并且违背了善意原则。故此，该案在固化和发展遵循善意原则上具有建设性作用。[34]

军舰海上执法在遵循《宪章》第二条第四款和《公约》第三百零一条“海洋的和平利用”之外，是否要顾及《公约》第三百条下的“善意原则”呢？相关国际司法实践显示，在《公约》框架下的善意原则必须得到足够的尊重。“Norstar号案”的判决更是强化了恪守“善意原则”的重要性，海洋实践催生善意原则的适用和解释不断发展。在“Norstar号案”中，巴拿马提出意大利违反《公约》第三百条规定的“诚意与滥用权利”问题。然而，法庭援引“Louisa案”的判决，认为一国如果想要援引《公约》第三百条，必须在第三百条和依据《公约》承担的义务或《公约》承认的权利、管辖权和自由之间存在联系。可见，该案助推《公约》第三百条善意原则的适用和解释必须顾及体系性的需要。1968年普韦布洛事件的解决，依赖于朝鲜与美国之间签署的协议，才使得被朝鲜扣押船舶得到释放，前提条件是美国承认其从事间谍活动。在该案中，美国赤裸裸地漠视善意原则。而在1981年苏尔特湾事件中，利比亚主张使用武力的合法性以保护其海洋权益，而美国则主张捍卫其远洋舰队享有“航行自由行动”的权利。[35]上述典型事件说明沿海国与外国军舰之间的冲突，如果仅仅主张航行权，即便展示武力本身可能并不构成非法使用武力。然而，为了维护国际法的尊严和在《公约》框架下对善意原则的追求和尊重，法院应该宣布利害关系方必须遵守和平解决方式，放弃危害国家安全的武力行为并避免采取加剧争端的行为。这是当事方尊重善意原则的体现。[28]可见，善意原则的秉承在军舰海上执法活动中极为重要。

四、和平时期军舰海上执法“执行协定”模式

海洋的天然特质使之成为国际海洋地缘政治的表演舞台，海洋问题历来具有跨国性、流动性与整体性。1982年《公约》强调各个海洋区域的种种问题都是彼此密切相关的，有必要作为一个整体来考量。当今的国际海洋法，已经不再满足于如何规避海上冲突，而是更加关注促进海洋安全合作的全球框架。[36]如果和平时期军舰海上执法制度缺位于《公约》体系，必将有损于海洋法体系性的完整，并进一步损害海洋法体系的运行。因此，军舰海上执法构成和平时期海洋法的重要范畴。

（一）《公约》框架下执行协定的法治经验

自20世纪90年代以来，国际社会逐渐形成了或即将形成三个相对独立的执行协定模式，分别应对深海采矿、养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群以及国家管辖范围外海洋生物遗传资源等重要领域。20世纪80年代，美国联合一些海洋大国，一致否定《公约》关于国际海底区域开发制度，并拒绝签署1982年《公约》。在此基础上，以美国为首的海洋国家积极推动“小公约”的形成，并于1994年7月达成《关于执行1982年12月10日联合国海洋法公约第十一部分的协定》，对于深海采矿规章作出实质性修改。[37]1995年，为了应对世界渔业资源因过度捕捞而衰竭的难题，国际社会形成执行《公约》有关养护和管理跨界魚类种群和高度洄游鱼类种群协定。2017年7月20日，联合国大会开始讨论《海洋生物多样性养护和可持续利用的具有法律拘束力的国际文书建议草案》。国际社会意识到，制定一份具有法律约束力的公海及国际海底区域生物遗传资源管理协定已迫在眉睫。上述业已通过或生效的执行协定或者正处于起草阶段的执行协定，积累了相当丰富的国际法治经验。这也为构架军舰海上执法的国际法制度积累国际法治经验和基础。军舰海上执法的国际法制度应该确保和平时期海洋法的诉求，重点在于从根本上和源头上避免“海上事件”无可控制地滑入到“国际武装冲突法”的状态。这不仅是对《公约》体系的完善和发展，而且为丰富和平时期海洋法下海上武力使用规则提供法治经验。

（二）防止海上意外事件协定的践行

晚近以来，各海洋大国为了防止军舰在海上活动或者实施执法活动引发武装冲突，致力于双边或多边的防止军舰海上意外事件协定的制定。这些协定为构建以《公约》为核心的规制军舰海上执法活动的国际法制度提供了蓝本。基于军舰实施的海上行动极易引发对抗和冲突的考量，长期以来，国际社会尤其是海洋大国尝试通过构建双边协定以减损和防范海上冲突的发生。此外，一些传统海洋大国之间签署了防止海上意外事件协定。防止海上意外事件协定的國际法支撑主要是1972年《国际海上避碰规则》和海洋习惯法。这些双边协定在防范海上意外事件上作出系统安排，为进一步构建和平时期军舰海上执法的国际法规制积累了实践经验。[38]

历史上存在的诸多防止海上意外事件的双边协定中，影响比较大的当属美国和苏联于1972 年签署的《美国政府和苏联政府关于防止公海及其上空意外事件的协定》（以下简称《美苏防止意外事件协定》）。《美苏防止意外事件协定》签署的目的是美国和苏联就如何防止“海上事件”发生的机制达成共识。同时，该协定就公海上的军事设备的使用形成了具有可操作性的规则，其中包括军舰在海上意外相遇时的信息交流规则。[39]另外，前文提及的《指南》在性质上是一套非拘束性的自愿性准则，对于在专属经济区的外国军事活动和情报搜集活动提供广泛的共识准则。《指南》反映出相关国家对于在本地区容易引起争议和造成紧张局面的相关问题达成共识的意愿，提供应对各种问题的处置方法。[40]某种意义上，《指南》的积极价值在于为军舰海上行动提供某种准则以规避军舰海上执法陷入武装冲突中。

（三）非战争军事行动理念的勃兴

非战争军事行动理念的生成和勃兴，为理解构建和平时期军舰海上执法的国际法规制模式提供重要路径。1993年，美军在《作战纲要》中把军事行动分为“战争”和“非战争”两大范畴，首次提出“非战争军事行动”的理念。[41]1995年《非战争军事行动》正式将其定义为“包括除战争之外所有军事行动的军事能力应用”。非战争军事行动重在慑止战争、解决冲突、促进和平以及支援地方当局应对危机。英国学者詹姆斯·凯博（James Cable）则认为各国应该将海军力量的运用置于战略和外交的框架之下，使之与单纯的军事行动相区分，从而可以以较小代价换取较大利益，避免大规模军事冲突。[42]

各国积极探索非战争军事行动的理论与实践，这不仅为军舰海上执法的国际法制度的形成提供了理论供给，而且也为和平时期海洋法规则融入军舰海洋执法提供可能。“非战争军事行动”丰富和发展军舰海上执法国际法制度的实践和理论，为以《公约》为核心而形成的军舰执法国际法制度提供路径。

五、结论

为了形成成熟和稳定的军舰海上执法的国际法制度，基于国际社会对于国际和平秩序的孜孜追求之考量，军舰执法可能引发的安全风险应该置于严格解释《宪章》《公约》以及一般国际法原则的语境之下。故此，《宪章》第二条第四款、《公约》第三百条以及第三百零一条之间是互为体系的。而系统和全面的军舰海上执法的国际法制度的形成，必须构建和平时期海洋法框架下的军舰海上执法框架。其基本框架应该是以《公约》为核心、以“执行协定”为主要模式来规制军舰海上执法活动。

为应对海洋治理中的新挑战和新发展，单一的国际公约几乎不能解决国际海洋新秩序的所有问题。由于国际海洋秩序与世界上其他矛盾纠缠在一起，比如军备竞赛、国家安全、世界能源分配的公平性，同时也面临协调发展经济与生态保护的矛盾。因此，《公约》需要政治力量的平衡与融入。[43]因此，为了全面构建一个相对具有可行性的军舰海上执法的国际法制度，必须认真考虑平时海洋法的完善和发展，尤其考虑平时海洋法下以“执行协定”为模式来构架军舰海上执法的国际法制度。而构建军舰海上执法的国际法制度，必须依赖于遵循《宪章》禁止使用武力、和平利用海洋以及善意原则的法治保障。

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On the International Law Rgulations of Warship's Involvement in Maritime Law Enforcement in Peacetime

Ma  Deyi

（East China University of Political Science and Law，Shanghai 201620，China）

Abstract： In peacetime， with the continuous development of warships' involvement in the field of maritime law enforcement and law enforcement means， there is a risk of international armed conflict. A core issue of warships' participation in maritime law enforcement in peacetime is how to distinguish between warships' maritime law enforcement activities and maritime military activities， so as to avoid the occurrence of armed conflict. Constructing the international legal system of naval ship maritime law enforcement under the framework of the law of the sea in peacetime is the fundamental way to deal with the possible armed conflict caused by naval ship maritime law enforcement. This is also the need for a strict interpretation of the principle of the prohibition of the use of force within the framework of the Charter of the United Nations.Based on the considerations of the prohibition of the use of force， the peaceful use of the sea and goodwill， a mature and stable international law system of warship maritime law enforcement is possible， that is， the international law system of warship maritime law enforcement with the United Nations Convention on the Law of the Sea as the core and the“implementation agreement”as the main model.

Key words：maritime law enforcement by warship;incident at sea;refrain from the use of force;peaceful use of seas;implementation agreement