限塑政策执行中的政策工具变迁分析——以山东省为例

陈洪燕，崔晓璇，延柳，罗文婷

（山东师范大学公共管理学院，山东 济南245000）

0 引言

国家“十四五规划”明确提出生态文明建设实现新进步，主要污染物排放总量持续减少，生态环境持续改善的新目标。我国是全球塑料生产和消费第一大国[1]，不规范生产、使用塑料制品和回收处置塑料废弃物，使得塑料污染成为我国生态环境的重大挑战之一。据统计，截至2019年我国塑料袋年使用量超过400万吨，快递塑料包装每年消耗量约为180万吨，外卖塑料包装为50多万吨[2]，塑料污染形势严峻。2020年1月，《关于进一步加强塑料污染治理的意见》出台，为新形势下政策执行效能的提升指明了新方向。随后，山东省政府也重拳出击，对塑料制品的生产、流通、使用、回收等环节做了全新的规定和说明。本文将从山东省限塑政策工具的变迁角度，探究影响政策工具变迁的原因，以期更好地推进山东省限塑新政落实，实现“限塑行动力”的全方位升级。

1 问题的提出

随着现代国家政策执行逐渐由“简单化”时代向“精密化”时代的发展[3]，政府在特定的政策环境下针对现实问题而选择何种政策工具以调节社会资源、影响人们的经济和社会行为进而实现政策目标便显得尤为重要。根据霍莱特和拉梅什的观点，政策工具的变迁取决于国家治理能力的强弱和政策体系的复杂性[4]。一方面，中国是单一制国家，强有力的政府弥合各方博弈的空隙，在最大程度上影响着政策目标的实现。另一方面，限塑政策体系的复杂性影响着政府采用什么方式来推动限塑政策的执行。

山东省对塑料污染的治理经历了漫长的过程，在限塑政策的执行过程中，政策工具的运用也经历了一系列变迁。但在政策执行过程中，原有政策工具运用遗留的问题及现阶段塑料污染形势不容乐观的境况也成为了影响政策工具使用的一道难关，因此，选择什么样的政策工具，以及如何组合多项政策工具，进而形成合力将成为研究关注的重点问题。

2 理论工具和相关综述

随着各地限塑政策相继出台，各界对其的研究接踵而至。主要包括限塑政策执行存在的问题、原因及对策建议三方面。学者们认为消费者的“不理智”[5]、政府管理缺失[6]、相关厂商企业或商贩缺乏责任感[7]三方面导致限塑政策执行不力；也有认为是限塑政策本身存在问题。对于政府如何开展限塑工作的问题，学者们持有不同的观点。部分学者认为相关塑料企业厂商逐利的性质不会改变，居民对塑料制品的需求是刚性的，仅凭引导宣传难以改变厂商的生产销售需求和民众的消费习惯，应该加强执法力度[8]，采取强制措施，如严格禁止不可降解塑料制品生产和销售，对居民以税收代替收费、价格一步到位[9-10]。另一部分学者则认为高强度措施会降低民众参与积极性[11]，应采取柔性措施，鼓励开发和研制替代品，宣传引导公众积极参与，形成政府、民众和社会多元共治局面[12]。既有研究为限塑工作提供了一定支持，但也存在不足。多数对“限塑”行为本身进行分析，理论指导下的研究较少；且静态分析当前限塑现状和问题的研究较多，动态分析转变的研究则有所欠缺。

从社会科学领域来看，早在19世纪就有研究从“工具”视角分析公共政策。“政策工具”这一概念看上去简单，事实上其概念和分类描述并不统一。萨瓦斯和奥斯特罗姆从政府治理角度将政策工具分为政府服务、政府出售等十类[13]；瓦当根据政府权力的运用方式将之分为管制工具、经济性工具和信息工具[14]；霍莱特和拉梅什按政府的参与程度分为强制型工具、混合型工具和自愿型工具[15]。国内学者陈振明在其撰写的《政府工具导论》一书中将政策工具分为市场化工具、社会化工具和工商管理技术；张璋将之划分为行政手段、经济手段、法律手段和思想教育手段[16]。尽管国内外学者对其的分类各不相同，但都能看出政策工具主要是政府执行政策过程中所采用的一种方式、方法[17]，政府与目标群体的关系都是影响政策执行的关键变量。

其中霍莱特和拉梅什的政策工具理论被认为是这一领域的典型代表，既抓住了政策工具的本质特征和核心功能。该理论以政府在提供公共物品和服务的过程中的介入程度为划分依据。自愿型工具的核心特征是很少或几乎没有政府干预，如家庭与社区、志愿者组织和市场；强制型工具指政府指导甚至控制目标群体的活动，如管制、公共企业、直接提供；混合型工具则兼有自愿型工具和强制型工具的特征，政府对目标群体有一定管理，但目标群体为最终决策者，如信息的提供和倡导、提供补贴、产权的拍卖、税收与使用者付费等。

PEST分析是对一切影响行业和企业的宏观因素进行分析的一种方法[18]。其通常运用于公司战略规划、研究报告撰写等方面。研究认为，限塑政策执行作为一种公共政策的实施现状，可以用PEST分析方法对其宏观环境因素进行分析，即对政治（Political）、经济（Economic）、社会（Social）和技术（Technological）这四大类影响政策执行与政策工具变迁的主要外部环境因素进行分析[19]，从而更全面地分析限塑政策变迁的宏观因素。

山东省GDP常年位居全国前三，是名副其实的经济大省，在2002年省内就已经有地级市开始进行塑料垃圾整治，远早于2008年国务院颁布的《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》（以下简称《通知》）。作为常年位居前列的经济大省，为何限塑政策颁布20余年，塑料污染治理依旧未见成效值得探究。为此，本文采用霍莱特和拉梅什的政策工具理论分析山东省限塑政策工具变迁模式，同时采用PEST分析法分析其变迁过程及其内在逻辑，从而探究中国地方政府政策工具的变迁逻辑和未来发展趋势。

3 山东省限塑政策工具变迁历程及原因分析

纵观我国限塑政策的发展历程，塑料污染问题的形势变化推动着限塑政策不断变迁，政策工具在各阶段的运用也呈现出不同的特点。政策工具的选择则体现了政府在不同时期面对塑料垃圾治理问题上的不同态度和介入程度，呈现出以下特点：一是政策工具的使用种类逐渐多元、结构逐渐优化；二是强制型政策工具贯穿于限塑政策实施的三个阶段，混合型和自愿型政策工具在不同阶段进行配套使用。深挖政策工具变迁的原因，我们认为可以从政治、经济、社会和科技四个因素入手。面对纵向和横向的政治压力、财政和市场的双重作用、多元治理下的社会互动以及技术水平提高，地方政府在限塑政策执行过程中往往会相应地调整对“限塑”问题的关注度，采取不同的政策工具组合。

3.1 强制型政策工具占据主导（1999年-2007年）

1999年1月，原国家经贸委颁布《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》（第一批）（以下称“禁白令”），规定“禁产、禁用，限期淘汰一次型发泡塑料餐具”。发泡餐盒生产技术于1985年从国外引进中国，因使用不当易产生有毒物质和滥用加剧了“白色污染”而被严令禁止使用。此规定标志着我国“限塑史”的开端。山东省也于2002年1月发出通告，要求立即停止生产、经营、使用一次型发泡塑料餐具。

以2008年《通知》》为标志的我国大规模的限塑行动正式开展之前，即1999年至2007年间的限塑工作主要是以强制型政策工具为主，主要聚集于“发泡餐具”这一行业及“一批试点城市”，尚未发布全国范围内的政策法规，因此将该阶段划为我国限塑行动的探索时期[20]。

此阶段，由于我国第一次尝试治理塑料污染，没有其他配套政策支撑构成完整的治理体系，我国白色污染的治理主要运用强制型政策工具。其中“限期坚决淘汰”“一律不得新上、转移、生产和采用”“各地方政府要督促执行”“依法吊销营业执照”“取消生产许可证”“依法追究法律责任”[21]等政策条文，集中体现了组织领导、执行落实、监督指导、规范调整等强制性政策工具的使用[22]。同时，由于传统政治文化的影响，当时居民参与政治的氛围偏“非参与型”[23]，参与意识薄弱，政策环境相对简单，强制型政策工具在特定城市、特定领域能发挥较好的效果。同时，成本低廉的普通塑料在市场选择中成为替代品，推动了消费习惯的革新，兼顾了民众消费便利、食用安全的利益诉求，使得“禁白令”的民众遵从度高、多方利益协调度强，保证了政策的有效实施。

经过多年的政策规范，山东省内一次性塑料发泡餐具的生产、销售、使用量已大量减少，取得了较好的成绩。随着社会环境发生变化，一次性发泡餐盒符合国家食用包装用具相关标准，达到可回收再利用、可节约石油资源等条件，国家发改委于2013年对《产业结构调整指导目录(2011年本)》[24]有关条目进行调整，将一次性塑料发泡餐具从淘汰目录里移除。

随着发泡餐盒的污染问题得到了有效的控制，我国塑料污染治理的主要矛盾逐渐向一次性塑料袋转移。相较于我国发泡餐具使用地点较为集中、替代品市场较为成熟、监管难度较小等特征，一次性塑料袋则呈现出市场相对成熟、产业链发展完备、介入居民生产生活程度深、居民消费习惯根深蒂固等现状。单一政策工具的使用已无法适应更为复杂的塑料污染治理环境，因此，提升政策工具使用的灵活性和有序性，成为促进限塑政策目标实现的必然要求。对强制型政策工具以外的其他政策工具的综合使用，成为了更有效的解决方案。

3.2 强制型、混合型政策工具并重（2008-2019年）

经历了强制型政策工具为主的阶段后，为适应更为复杂的治理环境，混合型政策工具与强制型政策工具综合使用也开始发挥越来越重要的作用。政策法规约束与市场调控双管齐下，促进了政府管理触角的精准延伸。随着限塑政策的执行力度与规制范围进一步加大，我国正式开启了第一次规范化、大规模的塑料污染治理。

在1999年至2007我国部分地区自主试点进行限制塑料袋使用的探索基础之上，国务院办公厅于2007年12月出台《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》，拉开了治理时间长达12年的“限塑令”的序幕。在此阶段，“限塑令”的执行主要呈现出对政策规制对象干预性高、约束性强的强制型政策工具和政策受众自主性高的混合型政策工具并重的特征。一方面，全国范围内“禁止厚度小于0.025毫米的塑料购物袋的生产、销售和使用”，加强对一次性超薄塑料袋的执法监督、指导规范和行政处罚等强制型手段；另一方面，“有偿使用塑料袋”作为经济杠杆将塑料袋的销售流通交由市场选择，通过政府购买服务执行垃圾分类解决塑料污染最后一公里问题。此外，政府部门的教育学习、舆论宣传、劝诫与示范等也是混合型工具的具体表现方式。

在此阶段，政府继续保持着“强政府”形态，颁布强约束力的政策法规，使用行政处罚等强制型手段。且随着多元协商治理理念的发展与政府功能定位的转变，政府越发重视以经济、信息手段为主的混合型与自愿型工具。社会经济的不断发展使限塑治理各参与主体实力增强，仅靠强制型政策工具难以激发其自觉“限塑”的动力。为此，价格、税收、信息倡导、使用者付费等更为灵活的混合型工具的运用得到加强。此外，由于社会民众参政议政的途径与渠道愈发畅通，民主型社会的建设得到进一步发展；非政府组织与企业发展壮大，使政府购买服务、PPP模式等一些新型治理方式不断成熟，推动了混合型工具的采用与深入实践。最后，此阶段虽有许多可降解塑料制品进入市场，但由于技术不成熟导致产品存在缺陷、价格高昂，其成为普通塑料袋“替代品”仍存在难度。在此背景下，企业亟需技术创新的市场环境、政治环境、制度体系等的支持。为此，以财政补贴、税收优惠、公私合作等为代表的混合型工具得到大量使用。

兼顾强制型工具和混合型政策工具，“限塑令”政策初期取得一定成效，但总体效果不尽人意。在以“目标责任制”为核心、以GDP为考核指标的政治锦标赛体制下，山东省限塑政策的执行首选经济效益高的政策，忽视“限塑令”等环保类政策的执行。同时，市场选择和政府行为一直存在长期的非合作性博弈，双重矛盾下，初期采取的“有偿使用塑料袋”制度使“限塑令”逐渐演化为“卖塑令”。从市场选择来看，市场主体作为理性经济人偏好价格低廉的普通塑料袋导致可降解塑料袋始终未能占据市场。从政府行为来看，财政支持是政策执行的基础和保障，无论是限塑相关的宣传教育还是市场供需关系调节都需大量财政经费。如济南市首家政府购买服务的垃圾分类宣教基地甸柳新村垃圾分类服务中心工作人员表示，“如果没有政府的支持，企业光靠市场力量做智能垃圾分类，很难生存”。但从各地市政府年度财政预算报告来看，作为经济大省，山东划拨给“限塑”政策开展的经费有限，未成立专项整治经费。山东省塑协工作人员和可降解生产厂家表示，“没有补贴”“税收优惠没太大用”以及“有一点补贴也是杯水车薪”。

总体来说，无论是从政策执行的可操作性还是力度上，政策工具的组合效能日益降低，山东省的“限塑”工作显出疲态。而塑料污染的严峻现实，要求政府根据政策环境寻求更合适的政策工具组合。

3.3 三种政策工具综合使用，结构有待优化（2020年至今）

在经济发展增速放缓，改革进入深水区之际，中央战略规划、绩效考核指标的变化，使政府治理不再停留于“经济增长”单一维度，而是扩展到公众满意度、社会创新和高质量发展等领域。面对日益严峻的塑料污染现实和对环境保护的急切需求，“限塑令”政策再启航，升格为2020年的“禁塑令”。自2020年《关于进一步加强塑料污染治理的意见》[25]出台以来，已有30余个省市陆续出台了相关方案，对“限塑新政”作出回应。

2020年5月，山东省发改委也发布关于《山东省进一步加强塑料污染治理实施方案》[26]（以下简称《方案》），明确了各相关职能部门的工作部署，“严把塑料制品生产、销售关口”“加强塑料制品使用、流通监管”“规范塑料废弃物回收利用和处置”等相关政策条文，反映了组织领导、执行落实、监督指导、规范落实等强制型政策工具的具体运用，体现了政府实施“限塑新政”的高执行度和强约束力。“推广塑料制品替代产品和模式”“培育优化新业态新模式”等条文则主要是面向企业的财政补贴、经费支持、税费减免等混合型政策工具[27]，这反映出政府通过一系列政策支持来积极推动企业绿色生产责任的落实，加强政企之间的合作与协同，为塑料污染的治理创造完备的替代品供给市场，促进绿色消费模式的顺利转型。“加强宣传教育”“引导社会消费习惯”等手段也反映了政府通过宣传引导、加强社会参与度、营造良好的社会氛围等混合型政策工具的使用来推进限塑工作。 此外，“积极引导行业协会、公益组织等针对塑料污染的治理进行专业研讨、志愿活动”等自愿型政策工具的使用则着眼于社会力量的发挥，如以山东省塑料协会为代表的自愿型组织，通过对山东省塑料全产业链布局的了解与规划，为“限塑新政”的实施提供兼顾环境效益与经济效益的专业性建议，从而逐步实现全社会限塑禁塑、治理白色污染的良好局面。

我国政府十九大以来对生态环境建设高度重视，旧版“限塑令”执行失效使“限塑新政”的执行需政府以强有力的政策手段作为支撑，“限塑令”的执行依旧以约束性强的强制型政策工具为底色。在第二阶段基础上，政府对财政补贴、税收优惠、公私合作等此类混合型工具的使用频率和强度不断增加，间接助推了替代品生产技术的更新换代。可降解塑料制品生产企业在提高产品性能的同时一定程度上降低了成本，扩大了市场份额。技术的成熟为市场选择提供了前提条件，推动了自愿型工具的持续使用，混合型工具的使用也得到了强化。此外，近年来社会组织、企业不断壮大成熟，市场与社会的参与为限塑政策多元共治、协同治理提供了可能；同时，社区化、网格化治理的推进，使以社区为单位开展工作的方法得到了推广。如山东省济南市甸柳新村的“垃圾分类”进社区，既是混合型工具的产物，也是自愿型工具的体现；同时也助推了以社区为单位的民众自我管理、自我服务的自愿型工具的使用与推广，混合型工具与自愿型工具使用的频率与广度不断攀升、扩大。

总体来看，在“限塑新政”的实施中，三种政策工具得到综合运用，但结构有待优化。强制型政策工具的使用为新政的公信力、约束力、执行力的提升提供组织领导和行政支持，混合型和自愿型工具的使用则有利于政府、企业、民众形成协同治理的关系，推动新政的顺利实施。

4 结语

近年来，限塑政策由“限”到“禁”的治理思路显示着我国政府对塑料污染治理的高度重视。限塑政策工具的变迁不仅说明了市场与社会在限塑治理过程中的作用不断增强，也反映出政府为解决塑料污染问题而致力于采用与多元主体协作的方式以提升治理效果。可以说，限塑政策工具的变迁是有其存在的时代发展必然性，但变迁过程中反映出的现实问题也是地方政府必须正视和面对的。

表1 山东省“限塑”政策工具的选择

在限塑政策执行过程中，政策工具变迁不但未能改变当时的塑料污染严峻的现状，而且还使“限塑”战线越拉越长。政策的走样、失真不仅仅是政策工具本身的使用及组合存在问题，而且还受到政治、经济、社会、技术等方面的共同影响。政治上，尽管政府角色逐渐由偏强势的全能型政府府向服务型政府转变，但政府在运用混合型、自愿型工具时的说服、赋权、协调等能力还有待提升，而仅靠政策工具的重组尚无法对日益严重的环境问题做出有效回应。经济上，外卖、快递等互联网经济的改革冲击着政策工具的运用。尽管现如今混合型、自愿型等政策工具的比重在逐渐增大，但依旧无法超越市场上经济业态的变化速度。社会上，政策工具的重组有赖于多元主体的沟通、合作、竞争。尽管多元主体的力量在不断增强，但长期以来公民环境意识薄弱的问题仍然是制约政策工具变迁的主要原因。技术上，可降解塑料制品成本较高的问题始终未能解决，市场自由选择下高昂的成本阻碍了混合、自愿等间接性环境政策工具的使用。此外，规范化、有序化、常态化的制度保障缺乏，政策工具变迁的过程中难免会出现种种问题，制约着政策目标的实现。

纵观整个限塑政策工具变迁历程，政策工具的变迁不仅是对政策工具的重构与组合，也是政府为适应政治、经济、社会、技术等方面的变化而不断调整其对限塑政策的介入程度的过程。在政策工具变迁过程中，政府不仅要重视各工具的组合与协作，也要兼顾在限塑问题上的应对能力与方法。研究认为，限塑政策工具的重构首先应立足于时代背景，提高自愿型、混合型等政策工具的比重，选择性地降低强制型政策工具的使用范围；其次，应促进塑料污染治理的多主体参与，明确各方权责边界，加强各主体协同合作；再次，政府应不断提高在多元共治体系中的说服、赋权、协调能力，应积极利用经济社会的自利博弈，调动社会和市场的能动性；最后，要优化政策工具重构的政策体系，强化政策引领，为政策工具的变迁提供制度保障，从而不断提高政策工具的执行效率，实现限塑政策的预期目标。