为民航监管工作高质量发展提供高水平的培训和科研支撑

□ 中国民航飞行学院 郭仁刚/文

编者按：

《新时代民航强国行动纲要》明确提出要建设行业监管执法系统，丰富规范监管手段，提升行业监管能力。作为民航一线执法力量，民航监察员队伍是行业监管的中坚力量，其建设水平直接影响行业监管质量。为此，2019年民航局党组决定成立监察员培训学院，致力于培养一支政治素质过硬、专业能力强的中国民航监察员队伍。

如何落实民航局党组关于进一步加强监察员资质能力建设的决策部署，提升行业监管能力，高效应对疫情等因素影响，助力实现民航高质量发展和多领域民航强国建设目标？这是新时代民航发展面临的必答题。为此，本期从不同角度选取几篇文章加以刊发，供读者参看，欢迎更多作者就此开展研究和分析。

习近平总书记在党的十九届五中全会上强调：新时代新阶段的发展必须贯彻新发展理念，必须是高质量发展，经济、社会、文化、生态等各领域都要体现高质量发展的要求。我国民航自2005年运输规模世界排名第二以来，经过十几年的接续奋斗，已经基本实现了从航空运输大国向单一航空运输强国的“转段进阶”。今年年初民航局冯正霖局长指出，当下高质量发展也是我国民航发展到一定阶段的内在要求和必然选择。

民航局党组提出，要以新发展理念为引领，以深化改革为动力，推进新时代民航高质量发展，并从“发展理念新、发展目标明、发展动力足、发展路径清、发展效益好”五个方面，对实现什么样的高质量发展、怎样实现高质量发展进行了全面阐释。推动高质量发展，是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。 实现民航高质量发展，有利于充分发挥民航业的国家重要战略基础性产业作用、有利于充分发挥民航业在构建现代化经济体系中的支撑引领作用、有利于充分发挥民航业在完善综合交通体系中的先导性和比较性优势。

行业监管工作是民航行政机关对行业安全发展服务方面贯彻落实中央要求、执行法规标准的监督管理，是推动行业高质量发展的重要保障力量。监管工作的高质量发展也是民航高质量发展的应有之义。提高监管工作质量，核心是要从加强监管工作的理论指引、优化完善监管体制机制、建立健全监管制度体系、提升监管队伍能力素质、加强监管工作监督管理、提升监管实践的国际影响力等方面下功夫。在这个过程中，主要依靠各级民航行政机关勇于实践不懈探索，也需要服务支持机构发挥积极作用。

为进一步加强对行业监管工作的支撑保障，更好地推动监管工作的高质量发展，民航局党组依托中国民用航空飞行学院成立了中国民航监察员培训学院，民航监察员培训学院以“对标世界一流，建成全球民航业领先的、专门的国家级监察员培训学院”为目标，聚焦支撑监察员培训、支撑行业监管两大领域，面向国内国际两个方向，承担监察员培训、中国特色民航监管理论研究、民航监管审计、民航法定自查评价和民航监管国际化合作五项职责，致力于服务监管工作的高质量发展。

聚焦监察员资质能力建设

2020年9月10日，民航局冯正霖局长出席民航监察员培训学院授牌暨首期培训班开班仪式。

2003年行政管理体制改革以来，民航行政机关依法对行业进行持续监管，有力推动了中国民航的安全发展。随着行业的快速发展和形势变化，监管工作也面临着一些新的问题，其中比较突出的是监察员资质能力建设问题。当前，监察员程度不同地存在着不会监管、不敢监管、不愿监管等问题。“不敢监管”主要是因为民航监管是以技术为基础的行政管理，监察员业务水平有限，发现不了问题或者发现的问题比较肤浅，同时也存在把握不好技术监管和行政管理之间的度，在企业面前说话底气不足。“不会监管”一方面体现在法治能力和管理能力方面欠缺。不同于企业的技术人员，政府监管人员不仅需要了解技术，以便知道什么是正确的事情，还要掌握正确的方法，用正确的方法做正确的事情，简单来说就用法治的方式做事；另一方面，体现在分不清政府和企业之间的定位。监管的太多，会出现保姆式监管现象，反之，又无法排除安全隐患。对此，应该用系统思维思考问题，政府工作人员应该推动企业岗位责任和领导主体责任的落实。“不愿监管”主要体现为监察员缺乏政治信念、消极作为，未能做到执法必严，违法必究。解决这些问题，就必须要从提高监察员的政治素质、法治能力、业务能力、管理能力入手，通过强化培训全面提升监察员资质能力。

根据民航局对监察员培训的总体要求，在民航局机关的支持和带领下，监察员培训学院协助机关对监察员培训课程体系进行了重构，按照入门通识培训、入门业务培训、强化通识培训、强化业务培训和高级监察员研究类培训的分类，前期重点完成了入门通识课程体系和部分入门专业课程、强化专业课程的开发。

入门通识的成熟课程体系围绕着政治素质、法治能力、业务能力、管理能力，重点关注解决的是监察员的宽基础问题。政治素质管思想、管方向，确保监管工作的政治属性；法治能力提高的是监察员对执法程序、标准的掌握，核心是知道什么是正确的方式；业务能力主要是解决能力建设的问题；管理能力就是让监察员找准行业监管者的职能定位，要善于从组织、系统的角度看待、认识、思考问题，即要学会推动主体责任的落实，而不是自己从技术的思维，直接抓具体的问题，这就是管理者的思维，融合在一起就是一种工作方法。

通识课程体系坚持高度、广度、深度的有机统一。一是课程的高度是坚持从国际的角度、中央政府的角度认识和了解行业运行的特点和规律，让监察员知道行业的内在规律以及国际、国外、国内民航运行特点，上下左右之间的关系。国际指的是国际民航组织（ICAO）、国际航空运输协会（IATA）、国际机场协会（ACI）等国际组织的情况。国外则是指国际上一些主要国家的民航运输管理的基本情况。监察员要站在一个比较开阔的视野，站在国际平台上认识和看待民航的监管。二是课程的宽度是注重拓展监察员的视野，知道行业运行主体各自职责以及相互间的衔接和交叉关系，如公司、机场、空管等单位业务运行的主要内容、流程和主要特点，了解行政机关之间的协作关系，包括部门之间的和部门内部的，知道未来工作中如何和公安、应急等其他的行政机关衔接与合作。监察员要学会从政府大体系中看待和认识民航的行政管理。同时，还要知道民航机关不同的业务部门的监管特点、监管内容和监管要点，以便在今后的工作中互相配合，有效衔接。三是课程的深度是体现内容适度，核心是让其他专业的监察员知道设立这个专业的目的，这个专业需要做什么以及有哪些特点。每个专业需要掌握是什么、有什么、为什么，但是不需要掌握如何做。

课程的内容坚持体现以实训为主，通过实训带理论，要监察员亲身体验行业设施设备的实际运行，通过实地教学，了解飞机结构、飞行基本原理，切身体验整个航空运行的过程。在实训过程中加深对行业法规标准内容的深入理解，开阔视野和思路。

监察员培训学院自挂牌成立以来，经过近两年来的努力，已经完成了监察员培训课程体系重构，新建了80门课程、300个学时的入门通识课程体系，累计开展了入门通识培训试点、机场专业（强化）培训试点、运输专业培训试点、督导类培训试点、首期高级监察员（研修）试点等25个班次、1000余人次的监察员培训。

课程体系的建设和完善是一个持续的过程，目前监察员培训学院就进一步加强入门通识和入门业务培训的有机衔接，启动了课程体系优化工程，一方面补充完善入门通识中的政治素质、管理能力的培训内容，一方面是与业务司局协商共同改造入门业务培训内容和方式。

未来监察员入门业务课程要分为线上和线下两个阶段。线上解决的是知识储备的问题，解决新学员对专业的认识。将业务监管中用到的全部规章标准制度，录制视频，放到网上，学习完毕后参加这门课的考试，考试全部通过了，才能获得资格报名参加线下的现场培训，从而提高线下培训效果，让大家基本站到一个起跑线上。线下培训将按照“干什么学什么、缺什么补什么”的原则，以企业实际业务流程为主线，把这个专业的每个SID摆到流程中，以业务流程把监察员监管职责串起来，让他们明白业务流程中的哪个环节需要查什么SID。对于每个SID都按照内涵是什么、标准是什么、用什么检查方法、有什么检查技巧、需要注意什么事项逐一讲解，并用实际案例以案说法，讲解这些SID在实际案例中的组合方式，怎么去调查。考试不采用传统的方式，而是抽取一定数量的本专业SID，让学员模拟进行检查，符合了就通过考核，让培训始终聚焦SID的执法检查能力这一核心业务能力。

加强民航监管理论研究

行业治理现代化需要理论先导。党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出了完善国家治理体系和治理能力的规划，党的十九届五中全会再次强调实现国家治理体系和治理能力现代化的要求，民航业作为国民经济和社会发展的一个战略先导产业，应当加快推进民航治理体系和治理能力现代化。理论是对事物本质和规律的认识，可以指导实践工作，是人们认识世界、改造世界的重要工具。科学理论能预见未来，修正实践的方向。科学理论作为一种精神力量，能推动人们在实践中创新，是推动发展和进步的重要力量，理论研究水平反映了整个行业的思维能力、精神品格、文明素质，体现了行业的综合实力和竞争力。理论指导实践、制度保障发展，民航治理现代化的需要客观上迫切要求发挥理论的先导作用，按照民航局的统一部署，监察员培训学院正在着手开展中国特色民航监管理论体系研究工作。

中国特色民航监管理论体系的研究工作是一项具有开创性的工作，从理论研究角度，涉及政治学、法学、管理学、相关专业的自然科学，是一个跨学科的研究项目，研究工作既要坚持创新引领，又要具有系统性思维。理论要来源于实践，又要指导实践，研究工作既要有理论性又要有实践性，研究工作应当坚持开放合作、创新包容的原则，既要充分发挥和利用国内外前沿的专家学者和研究机构的智力优势，又要积极借鉴行业内实务工作者的宝贵经验，研究工作要能够为广泛的参与者提供舞台和空间。监察员培训学院目前正在组织行业内专家学者、联系国内从事政府监管理论研究的前沿学者和团队，按照具备中国特色、民航特点和理论特征的研究思路，搭建了涵盖监管理念、监管原则、监管考核、监管绩效、监管审计、监管责任以及监管的手段方式方法的基本框架，下一步将根据框架确定研究方向、研究领域，公布具体研究的任务，面向社会发布，让国内外有志于研究的人员和团队参与研究，使研究工作真正站在全民航的角度去组织开展。

监管理论研究要坚持体现中国特色。科学的理论根植于国情和实践的探索，来源于真正实践的理论，才能发挥其先导作用和支撑作用。实事求是、理论联系实际这个马克思主义理论的精髓和活的灵魂，是我们工作取得成功的法宝，在民航监管理论体系建设和监管实践中，要坚持一切从实际出发，理论联系实际，根植中国国情，绝不能照搬照抄，杜绝教条主义，对于国外民航监管理论奉若圭皋，全盘照搬，只移植具体制度安排，忽视制度产生的基础，结果造成水土不服。

监管理论研究要坚持体现行业特点和理论特征。中国民航的安全发展实际已经充分表明民航安全理论、监管理论对行业监管实践的引领和指导的作用，民航未来的持续安全发展仍然离不开理论的支撑。监管理论研究要充分体现行业的内在规律，民航的行业监管特点决定了我们的监管工作不是某一个单一领域的监管，是具有多种类型的监管，要分领域、分对象、分事项地采用不同的监管理念、监管方法和监管要求，不能简单地套用其他产业其他领域的监管理论来指导民航行业监管。因此监管理论研究要从民航实际特点出发，构建一套属于自己的监管理论体系。

加快建立民航监管效能评价指标体系

行业发展规模的快速扩大与增加监管机构编制、人员编制受限之间的矛盾是制约当前监管工作高质量发展的问题之一，解决这个问题，既需要刀口向内，不断挖掘行政机关自身潜力，进一步提高监管效能，同时也需要充分发挥监管支持机构的作用和力量，充分借助第三方的力量开展工作。监察员培训学院在这方面应当发挥更多的作用。

加快民航监管效能评价指标体系研究工作，开展监管效能审计。监管效能审计是监管工作自我完善的有机组成，有利于促进监管工作质量的持续提升。根据民航监管工作运行特点，以监管审计为抓手，制定监管审计实施程序，有效发现监管工作的缺陷，搭建包括民航监管责任要求、监管目标要求、监管效能要求与责任审计、绩效评价、管理循环提升有机衔接的监管审计实施架构，建立民航监管效能提升的常态化自我优化机制。对监管效能的有效审计，还需要构建一套符合行业实际的民航监管效能评价指标体系。目前监察员培训学院在政策法规司的指导下，正在从监管工作的效果、监管工作的质量、监管工作的规范、监管工作的效率等方面探索科学的量化指标监管质量是在程序规范的基础上，反映监管工作各环节的实施水平高低，比如监管计划制定质量、监管项目检查实施质量等。监管效果是监管工作对于保证行业运行安全起到的作用，表现为行政相对人的主体责任落实情况、合规运行情况、不安全事件趋势等。监管效率是在保证监管效果的前提下，评价基层监管局的工作效率，通过效率指标提升监管资源利用率。通过客观的监管效能评价，真实反映民航监管工作的效果，通过监管审计切实有效形成对民航监管机构权力运行的制约和监督，为监管机构提升监管效能提供支撑和保障服务。

研究建立监管问题原因分析框架，为民航行政机关开展监管自查提供理论支持。开展监管自查，反思和查找自身监管工作中存在的问题和不足，特别是监管的组织系统方面存在的深层次原因，是提高监管效能的有效方法。监管问题的原因分析应当从系统思维的角度去思考，不能孤立的看待局部出现的问题，对监管效能的反思也要坚持运用双盯的原则，从监管体系层面、从问题存在的普遍性层面来研究和思考，举一反三，既要盯系统，也要系统地盯。目前监察员培训学院就持续完善和优化监管问题原因已经提出了分析框架，从“直接原因、间接原因、监管管理原因、体制机制原因”等四个层次来分析，确保监管自查更具有针对性，逐步建立基于“双盯”理念的系统分析框架，在原因分析的基础上提出提升监管效能的有效途径，支持民航行政机关不断改进工作，提升监管效能。

研究建立监管支撑服务工作体系。监察员培训学院应当主动思考、主动对接民航行政机关监管工作需求，研究监管支撑工作体系，为监管工作提供有效的智力资源、人力资源、工具资源支撑，用一种新的形式为监察员“撑腰”，支持行政机关不断提升监管效能。做好法定自查第三方评价工作。法定自查是近年来民航局推出的一项重要工作，目的在于强化企业主体责任落实能力。随着法定自查工作逐步转为强制开展，迫切需要第三方承担起法定自查评价工作，为行政机关监管决策提供必要的支持。为推动法定自查评价工作的规范化和制度化，今年以来，监察员培训学院在对三亚机场、乌鲁木齐机场等6家单位法定自查评价试点的基础上，完成了法定自查咨询通告的建议稿、法定自查评价工作机制建议稿，为建立健全法定自查评价工作制度体系提供了有力支撑。此外为更好地做好监管支撑保障工作，监察员培训学院还正在开展包括监管组织流程优化研究、“双盯”模型研究、基于数据的监管决策支援、发现问题整改跟踪评估等工作。

推动开展民航监管国际化合作

建设世界一流的民航监察员培训学院是中国民航国际战略的组成部分。中国民航以世界第二大运输体系的规模，在保持快速发展的同时，保持着全世界民航最好的安全水平，这既是我们制度自信的成果和体现，也是需要我们及时总结为世界民航提供中国监管实践的最佳阵地。

监察员培训学院围绕支撑监察员资质能力建设、支撑服务行业监管工作职责，将自己主动融入大飞机战略等国家重大工作中，按照冯正霖局长提出的民航与航空工业部门五个融合的要求，深入思考中国民航监管国际化合作工作方向。一是把“CAAC Academy”品牌打出去。作为中国民航对外的一个重要窗口，要加强国际交流，整合行业资源，打造一流的民航治理国际化合作平台，为学院特色专业拓宽国际化合作渠道。向ICAO推介中国民航监察员培训模式和培训课程体系。积极开发符合地区及国际市场需求的课程，探索开发以全球航空培训+ （ICAO TPP+）项目为代表的国际标准课程，主动融于国际民航培训体系。通过打造“CAAC Academy”这一国际品牌，向外输送中国标准及理念，支撑民航强国国际化战略落地。

二是把国外培训引进来。要抓住“澜湄合作”等“一带一路”国家战略合作机遇，为发展中国家提供专业培训和资源支持，把“一带一路”沿线国家的民航监察员培训需求引进来，提升监察员培训学院的培训能力和运营质量。同时加强与工业部门的深度合作，助力国产民机“走出去”战略，支持国产民机海外销售，以国别为单位，面向目标国的民航高级管理人员与技术人员举办从监管者到使用者的各类高级人才管理培训班，以提高相关国家的 “飞机获得能力”，通过培训帮助提高其飞机运行能力与行业监管能力，从而助力国产民机的海外销售。

三是把优秀人才送出去。聚焦中国民航的国际化战略发展需要，为培养更多的国际化人才提供服务和保障。在监察员培训中增加和充实国际组织议事规则等课程内容，研究开设监管英语等课程，提高监察员处理国际民航事务的能力和水平，为中国民航向国际民航组织输送人才做好支撑，更好地实现民航监管理念、监管文化的输出，提升国际话语权和影响力，助力中国民航走向国际民航的舞台中央。

“十四五”时期，监察员培训学院将紧紧围绕民航局党组关于进一步加强监察员资质能力建设、提高监管效能的决策部署，贯彻落实行业高质量发展的工作要求，以创新的举措、勤奋的工作、忘我的精神，坚持功成不必在我，履行好直接服务监管的工作职责，为中国民航监管工作的高质量发展贡献自己的力量。