乡村振兴背景下的涉农资金绩效审计研究

王 微

(常州开放大学 文经学院，江苏 常州 213001)

农民经济条件改善、生活幸福是全党、全国人民的共同希冀，农村经济稳定发展是国家建设工作顺利开展的前提。解决“三农”问题的关键在于强有力的资金支持。近年来，我国不断通过财政补贴、金融扶持、引进先进技术等手段帮助农民攻坚脱贫。但由于涉农资金申请及发放步骤繁杂、数额庞大、涉及多级政府部门，导致涉农资金的管理及评价工作十分困难。我国涉农资金绩效审计体系起步晚、不规范，且滞后于涉农资金发展，不利于国家涉农资金的划拨与利用。涉农资金绩效审计能够动态监测资金流向、全面评估资金使用情况、反馈资金利用效率和经济效益，规范涉农资金的管理及评价工作，为我国农村建设提供支持。现阶段，为促进我国涉农资金绩效审计的良性发展，全面完善相关审计体系，优化审计的内外部环境是关键。

1 乡村振兴背景下涉农资金绩效审计发展现状及意义

1.1 乡村振兴背景下涉农资金绩效审计发展现状

从涉农资金拨资方向出发，我国涉农资金主要向农业、农民、农村三个方向拨发。中央一号文件已连续16年聚焦“三农”问题，2019年中央一号文件仍对“三农”问题给予重点关注。近年来，我国中央政府向农民、农村、农业领域投入大量专项资金(我国2009—2018年中央财政“三农”资金投入如图1所示)，用于振兴农村经济发展。从农民角度出发，政府不断加大扶贫力度，帮助农民脱贫攻坚，同时保障农民种粮基本收益，帮助农民拓展多种增收渠道；从农业角度出发，从财政和税收两方面加大农业补贴及利农优惠政策力度，加快土地流转改革，加速我国农业集约化和现代化发展；从农村角度出发，加大农村各项基础设施投资，优化人居环境，完善公共服务[1]。

图1 我国2009—2018年中央财政“三农”资金投入趋势图(单位：亿元)(1)数据来源：国家统计局

由图1可知，从涉农资金规模来看，中央财政对“三农”资金投入不断增加，资金投入力度不断加强。我国为尽早实现共同富裕目标，振兴农村经济，促进农业现代化发展，加快解决“三农”问题，对“三农”领域的资金投入逐年增加，呈上涨趋势。2009—2018年，中央财政对“三农”资金投入从6305.88亿元增长至21085.59亿元，同比增长约14780亿元，约增长2.34倍。期间，2009年我国对“三农”资金投入猛增，中央财政向三农资金投入同比增长率高达29%，为近十年增速最快的一年。2011年至2014年，随着我国财政对“三农”资金的投入基数越来越大，“三农”资金投入同比增速放缓。2015年，涉农资金同比增速触底反弹，重回20%以上。但2016年又再次下滑，并持续下滑三年，直至2018年才稍有回升，同比增速突破10%。虽然我国对“三农”领域的投资金额不断增加，但是涉农资金的利用效果并不尽如人意，片面追求数量、忽视涉农资金投入使用效果等问题逐渐凸显，不利于我国农村经济健康发展。各地政府应根据各地区现实发展情况，及时优化“三农”资金投入结构，提高资金使用效率。总体来看，我国对“三农”支持力度不断增强，涉农资金投入规模逐年扩大，近年来资金投入同比增速逐渐放缓，关注点已从涉农资金投入量转向其利用效率和质量。

1.2 涉农资金绩效审计对振兴乡村经济发展的意义

“三农”问题是关乎我国国计民生的关键内容，农村经济是我国国民经济的重要组成部分。振兴乡村经济对于我国实现共同富裕目标，促进城乡均衡发展具有重要意义。随着我国对“三农”投资规模的不断扩大，涉农资金流向复杂，导致难以对涉农资金使用效果进行有效评估，只有完善涉农资金绩效审计才能充分提高资金利用效率、发挥资金的使用效果。

我国农村数量繁多、农民人口众多，相关扶贫政策、农业优惠政策等在落实过程中存在各种问题，如监管不到位、管理不到位、落实不到位等。涉农资金绩效审计能够准确评估我国涉农资金的使用效率及效果，促进我国“三农”政策的落实。首先，涉农资金绩效审计能够分析评估出涉农资金利用现状。审计人员能够通过绩效审计准确地了解目前涉农资金管理现状及利用问题，针对具体问题，采取优化资金分配结构、警示具有违规行为的相关部门的措施，进而实现提高资金使用效率、促进惠农政策落实的目的。其次，涉农资金绩效评估有利于促进资源的公平合理分配。涉农资金作为国家公共资源，涉及的地区范围广、利益人口众多，涉农资金绩效审计能够在一个周期内动态监管资金流向及使用情况，精确评估出涉农资金的经济效益、社会效益，以便资金管理者及时调整资金流向和分配，促进资金使用的公平性。最后，涉农资金绩效审计有利于促进助农扶贫工作的开展实施，提高政府工作效率；涉农资金绩效审计可以科学客观地评估出资金使用问题，并将失误的决策行为加以曝光，使其受到人民的监督和法律的严惩，以此来提高政府决策的正确性与规范性[2]。

2 乡村振兴背景下我国涉农资金绩效审计发展困境

近年来，我国不断加大涉农资金的投入规模，但目前涉农资金绩效审计体系与涉农资金的规模不相匹配。涉农资金绩效审计需要政府各部门的配合，各个环节环环相扣、缺一不可，否则审计将难以取得预期效果。但由于我国涉农资金绩效审计起步晚，审计内外部环境尚未成熟，目前绩效审计工作的开展受到诸多阻碍，严重影响我国涉农资金在振兴乡村经济中作用的充分发挥，不利于解决当下我国农村发展的现实困境。因此只有厘清涉农资金绩效审计体系内外部问题并加以解决，才能提高我国涉农资金的利用水平，促进我国农村建设。

2.1 当前涉农资金绩效审计客观环境不成熟

我国社会尚未普及经济审计观念，没有充分认识到审计工作的重要性和必要性。首先，涉农资金绩效审计数据的收集需要深入农村基层政府部门和村组织，但一般基层组织管理落后、信息滞后、工作人员素质较低，导致审计工作开展不顺利。其次，涉农资金绩效审计需要完整有效的数据支持，但目前涉农资金审计数据体系尚未健全，基层农业财政数据普遍存在数据缺失及数据错误等问题，且不同部门间的数据存在冲突，数据真实性得不到保障。最后，在现实审计工作中，部分基层领导干部由于对审计工作重要性的认识不充分，不配合、抵触审计工作的现象频发。例如，涉农资金绩效审计可能会触犯到某些领导干部的利益，其动用复杂的社会关系扰乱涉农资金绩效审计工作的正常开展。真实合法的审计证据是开展审计工作的前提，审计证据若有失公允或真实性，将会影响审计结果的公平性，会对涉农资金的利用效果产生不利影响。因此，当审计人员遇到被审计单位拒绝提供有关审计材料时，为收集具备足够效力的审计证据，审计人员只能通过其他渠道间接获取审计依据，增加了绩效审计工作开展的难度[3]。

2.2 有关涉农资金绩效审计的法律体制不够健全

我国审计制度历史悠久、发展较为完备，但我国涉农资金绩效审计起步晚、发展尚不成熟。当前我国涉农资金绩效审计的法律体制不完善，缺乏对审计流程与环节的具体法律规定。当前，我国法律对于审计机关如何对被审计单位的财务状况进行审计的行为有详尽规定，但对于涉农资金绩效审计的审计对象、范围、方法、手段、流程以及对违法违规的审计对象应承担的法律责任及后果等内容并未做出具体规定，这导致涉农资金绩效审计的开展缺乏具体的规范流程，审计工作没有具体的参考规范，增加了涉农资金绩效审计工作开展的难度。此外，绩效审计没有具体的法律依据可供参考，会增加审计的风险性。目前颁布的关于审计工作开展的规范准则主要针对一般经济行为做出规定，而有关涉农资金绩效审计的专门审计规则尚未建立，这导致审计人员在涉农资金绩效审计中无具体操作流程与规范可供参考，使得绩效审计工作的开展存在一定的主观性、盲目性，最终对审计效率和效果产生不利影响。

2.3 涉农资金绩效审计的方法发展滞后、审计人员缺乏专业性

首先，现存涉农资金绩效审计使用的方法、技术不成熟。涉农资金涉及范围广，不同地区资金运用情况千差万别，而传统的审计以实地调查为主，信息获取缓慢且不准确，与涉农资金运转快、周期短的特点不相适应。现代化大数据平台尚未建立，数据资源分散。其次，审计人员的专业性有待加强。当前，相关审计人员一般只从会计专业角度出发，未能从宏观大局出发，忽略了涉农资金公平与效率的统一，导致审计结果片面。除了缺乏大局观，现有涉农资金绩效审计人员的专业水平也有限，涉农资金涉及复杂的社会经济利益，而单一从事审计工作的审计人员缺乏对涉农资金的综合评估能力。据公开资料显示，目前我国审计人员专业构成单一且专业性差，缺乏多元化的专业构成。因此，亟需壮大审计人员队伍，丰富队伍的专业构成[4]。审计人员的构成现状已成为现阶段制约我国涉农资金绩效审计发展的关键因素。目前，我国对涉农资金审计人员的培训机制尚未完善，相关主体应根据开展涉农资金绩效审计工作的特殊性，为现有工作人员补充有关我国农村经济发展现状、最新惠农政策以及各地具体经济战略发展规划知识，加强对绩效审计工作人员的专业知识培训。

2.4 涉农资金绩效审计结果公开度较低、审计监管体系尚未完善

当前，我国涉农资金绩效审计的监管机制发展不完善、监管力度不足、监管缺位等问题，严重影响到我国涉农资金的利用效率和效果。涉农资金涉及范围广、利益构成复杂，涉农资金绩效审计工作的开展中不配合审计调查的现象频发，严重妨碍审计工作的顺利进行。涉农资金审计需要上报给上级部门，但由于审计结果可能与当地政绩或主管部门利益相关，当地某些组织或者领导干预审计结果，破坏审计结果的独立性。另外，由于缺乏完善的涉农资金绩效审计监管机制，在资金分配和发放过程中，管理人员利用职务之便徇私舞弊、非法占用、滥用涉农资金的现象时有发生，使得涉农资金不能发挥其应有的作用，流向真正所需之处。我国缺少涉农资金绩效审计专门监管队伍，缺乏真正了解涉农资金项目的专业监管人员，无法对涉农资金的使用进行专业有效的监管。当前涉农资金绩效审计信息主要在政府官网公布，人民群众作为涉农资金最有力的监督员，不能及时了解涉农资金投资项目的具体信息，无法对审计的结果进行有效监督。需要注意的是，无法完全公开涉农资金绩效审计结果的原因在于，一些审计结果涉及国家机密与商业机密，为保护我国核心利益，无法将所有审计结果公之于众，这在一定程度上也阻碍了我国涉农资金绩效审计工作的顺利开展。

当前，我国涉农资金绩效审计工作开展不畅的原因如下。首先，我国涉农资金绩效审计工作开展时间短，相关经验不足；传统审计流程与涉农资金绩效审计流程衔接不畅，严重影响审计工作的顺利进行。其次，我国审计体制与现行涉农资金绩效审计不匹配，审计部门受职权所限，只有知情权没有执行权，降低了涉农资金绩效审计的工作效率。再次，涉农资金绩效审计的审计方法落后，主要采用传统的数据收集方法，没有引进新型科学技术进行大数据收集，导致审计效率低且容易出错。从次，涉农资金绩效审计相关法律不健全，我国法律未能对涉农资金审计给予具体有效支持，涉农资金绩效审计工作的目标、流程及对违法审计对象的处理等法律规定不具体。最后，涉农资金绩效审计的监督监管体制尚未完善，监管缺位、追责不到位；涉农资金的分配与利用信息公开透明度低，涉农资金被占用、挪用的现象频发，导致涉农资金不能物尽其用。

3 乡村振兴背景下提升涉农资金绩效审计工作水平的路径

党的十九大报告中明确提出实施乡村振兴战略的目标任务，我国越来越重视城乡二元经济的协调发展，不断加大“三农”资金的投入力度，助力振兴乡村经济。涉农资金绩效审计工作迫在眉睫，但上述问题的存在客观上阻碍了涉农资金绩效审计工作的顺利开展。接下来从以下几方面探寻提升涉农资金绩效审计水平的具体路径。

3.1 为涉农资金绩效审计工作的开展创造良好外部环境

通过多种宣传渠道加强对经济审计理念的宣传，让大众充分认识到审计工作的重要性及必要性。首先，通过开通微信、微博等社交平台官方账号，宣传涉农资金绩效审计的重要意义。应加深全社会对涉农资金绩效审计工作的理解，尤其促进涉农资金的核心利益团体——农民对涉农资金相关审计流程及结果的深入了解。其次，建立完善涉农资金相关信息网络体系，完善涉农资金项目信息全网录入登记系统，加快对涉农资金项目登记备案。这样既方便绩效审计工作的开展与实施，也有利于后续对涉农资金绩效审计进行监督管理[5]。同时，加快对涉农资金利用数据的整理与数据平台的搭建，疏通审计人员的数据获取渠道，补充现有数据信息，修正错误数据信息。最后，对于审计工作中拒绝配合的工作人员予以警告、处罚等措施，整顿基层部门的不良风气。通过教育批评及日常培训等手段，加强农村基层工作人员对涉农资金审计工作的理解，提高其对审计工作的配合度，推动审计工作的顺利开展。

3.2 健全相关法律法规体系

涉农资金法规制度的建立健全有利于审计工作的顺利开展。开展涉农资金绩效审计工作必须紧紧围绕相关法规制度。应加快确立涉农资金绩效审计的法律主体地位，将涉农资金审计工作规范以法律的形式确定下来，为审计人员提供可供参考的法律依据。目前，涉农资金绩效审计工作的法律法规较为笼统。因此，应尽快完善涉农资金绩效审计的权限内容、实施程序及范围等方面具体的法律规定。将涉农资金绩效审计项目列为我国法定审计项目，严格规范审计流程，强制规定要将涉农资金绩效审计结果交予同级人大。严格完善问责机制，对财政涉农资金滥用、错用、截留挪用的现象进行处罚并责任追究，加强对涉农资金的管理，为涉农资金绩效审计提供良好的法治环境，并加大政策支持力度[6]。

3.3 加快涉农资金绩效审计方法创新、提高审计人员的审计水平

现有涉农资金绩效审计方法与我国涉农资金的规模不相适应。针对此问题，首先，应采用现代统计方法，运用大数据整合数据资源，利用现代化统计工具，推进审计工具的现代化。其次，应根据现有审计方法，结合我国涉农资金的发展现状，创新涉农资金的审计方法，引进先进的审计技术，创新与我国涉农资金特点相适应的绩效审计指标与标准，加快涉农资金绩效审计的改革创新步伐。再次，完善现有涉农资金绩效审计队伍，吸引具有法学、经济学科背景的复合型人才加入审计队伍，宏观层面提高审计队伍的全面性。同时加强对现有审计人员的管理，设立多元化审计角度，培养审计工作人员从经济效益、社会效益及国计民生等全方位角度考虑审计工作的开展。最后，从审计技术上来看，通过培训审计专业相关知识，解读最新审计政策及最新“三农”政策；引进信息技术，培养工作人员将信息技术与传统审计工作相结合的能力；学习最新的统计软件，在审计工作中采用适合的统计工具，提高工作效率，促进我国涉农资金审计工作的发展[7]。

3.4 加快完善涉农资金绩效审计的监督机制

涉农资金绩效审计结果的公平正义离不开完善的专门监管机制，而现阶段我国涉农资金绩效审计的监管机制尚未完善，缺乏专门监管人员。农民作为涉农资金最直接的利益相关者，也缺乏对涉农资金绩效审计结果的了解。首先，加大对涉农资金绩效审计结果的信息公开力度，将涉农资金绩效审计结果中不涉及国家机密的部分适当公开。除政府网站外，还应为农民拓宽了解资金绩效审计信息的渠道。发挥村干部的引导作用，鼓励工作人员深入基层，一对一地为农民详细讲解审计结果，保障广大农民对审计结果的知情权和监督权。其次，应尽快建立涉农资金绩效审计监督的专门组织，吸引熟悉农业经济政策的人才加入监管队伍。完善监管组织人员构成，提高监管水平，保证涉农资金的公平性与效率性。对于涉农资金绩效审计中出现的影响审计工作开展等行为应加大问责和处罚力度，保证监督机制的完善，督促涉农企业根据审计建议进行整改。对具体监督对象和监督条例进行详尽的规范，对监督人员的权责范围出台具体细则规范，保证监督人员执法顺利[8]。

振兴乡村经济是现阶段我国经济工作的关键，涉农资金的有效利用对于振兴乡村经济至关重要。未来，从涉农资金绩效审计体系内部来说，将创新审计指标和方法与大数据平台相结合，实现对从审计调查到审计结果公开等涉农资金绩效审计过程的实时监督；从涉农资金绩效审计外部而言，应提高全社会审计意识，完善法律和监督机制。由内至外，全面提高资金使用效率，增强涉农资金使用的公平性，从而加快我国乡村经济的发展壮大。