日本金融领域金融监管与竞争监管关系的演变

裴桂芬，经济学博士，河北大学经济学教授、博士生导师。1983年毕业于河北大学，获经济学学士学位，1988年毕业于河北大学，获中国社会科学院经济学硕士学位，2000年毕业于南开大学，获经济学博士学位。曾赴日本东京大学经济学部、一桥大学经济研究所、加拿大北不列颠哥伦比亚大学（UNBC）和美国堪萨斯大学经济系从事学术研究。兼任中华日本学会、全国日本经济学会副秘书长，世界经济学会和中国国际经济关系学会常务理事，中国美国经济学会理事。主要研究领域为日本经济学和世界经济学。主持国家社会科学基金青年项目1项，重点项目1项，出版专著5部，曾在《世界经济》《日本学刊》《求是》《证券经济研究》等国内外期刊发表中、日、英文论文50余篇。

摘 要：行政监管领域行业监管和竞争监管是规制经济学研究的主要内容，在政府经济政策上表现为产业政策与竞争政策的关系，在金融领域就是金融监管与竞争监管的关系问题。日本战后初期在美国占领军主导下形成了严格的竞争监管和金融监管框架，伴随美国对日本占领政策的转变，金融领域出现了长期竞争监管当局淡出、金融监管当局主导的局面，20世纪70年代开始，日本逐渐放松金融监管中的限制竞争规制，在金融领域融入了自由竞争理念，特别是日美经贸摩擦时期在美国强大的压力下，形成了以金融稳定为共同目标的金融监管和竞争监管协调格局，2008年全球金融危机后在欧美国家强化金融监管和竞争监管的背景下，日本并没有采取特殊措施，在危机过后的10多年间，建立了新型的金融监管和竞争监管的协调体系。

关键词：金融业;竞争监管;金融监管

中图分类号：F833/837文献标识码：A文章编号：1004-2458-（2021）04-0011-11

DOI：10.14156/j.cnki.rbwtyj.2021.04.002

反壟断、反不正当竞争，是完善社会主义市场经济体制、推动高质量发展的内在要求。2020年底中央经济工作会议八项重点工作之一就是“反垄断和防止资本无序扩张”，同年底中国银行保险监督管理委员会提出的五项重点工作之一是“完善现代金融监管体系”，首提了金融业“反垄断”。2021年2月国务院反垄断委员会发布《关于平台经济领域的反垄断指南》，开启了互联网金融领域反垄断监管先河，形成了互联网金融领域金融风险监管与竞争监管双管齐下的格局。如何处理金融领域金融监管与竞争监管关系问题，是监管理论和实践中最为棘手的问题。传统的金融监管属于广义产业政策范畴，是基于金融业的特殊性和信息不对称、外部性等因素，根据部门法而建立的金融监督和监管政策，竞争监管属于竞争政策范畴，是一个比反垄断监管还要广泛的概念，主要运用反垄断法和反不正

当竞争法在内的各项法律法规监督和管理市场经济运行的手段或方法，被称为经济宪法。由于竞争政策与产业政策在本质上存在目标和手段等的差异，诸多理论研究认为金融领域经常存在金融监管当局与竞争监

管当局的冲突或对立，全球金融危机之前的很多发达国家实践也验证了这一现象。全球金融危机爆发促使国际社会愈加关注金融领域金融监管与竞争监管的关系问题，2017年OECD（经济合作与发展组织）召开的金融危机10周年圆桌会议上指出，“金融领域应该鼓励适度竞争，很多国家的监管政策忽视了竞争，建议各国要通过金融监管当局和竞争监管当局的有效合作促进金融业竞争，保护消费者权益”[1]。

美国与日本存在着不同的金融业垄断或不正当交易方式，因此，两国金融监管与竞争监管冲突或对立的领域各不相同。美国的冲突主要是围绕着金融业并购执法权，而日本虽然在行政监管领域存在竞争监管当局与金融监管当局的观念差异，但并没有形成激烈对立，这是由于日本在经济恢复和高速增长时期采取的是选择性产业政策，优先保证重点产业或新兴产业发展，为保证金融机构有效提供产业所需资金和所有金融机构获得稳定收益，金融监管机构采取的是限制金融业过度竞争方式，这明显与竞争政策相抵触，而选择性产业政策要求一切经济活动服务于经济增长，诸多行政部门的经济政策从属于这一战略目标，甚至包括竞争政策[2]。伴随金融自由化政策的实施，日本开始将竞争理念融入金融监管，特别是在美国强大压力下，形成了独具特色的金融监管与竞争监管的协调机制，全球金融危机后，日本基于经济金融形势变化进行了金融监管与竞争监管的改革，形成了新时期金融监管与竞争监管协调体系。在中国探索金融领域金融监管与竞争监管的关系过程中，总结或研究日本不同阶段的协调模式具有重要实践意义。

本文包括以下几个部分，首先从理论和美国的实践分析金融监管与竞争监管的关系，其次分析不同时期日本金融监管与竞争监管的内涵，探究二者关系的演变规律，最后提出对中国金融监管与竞争监管改革的启示。

一、金融监管与竞争监管关系理论与美国的实践

从理论上来说，金融监管与竞争监管既有冲突或对立，也有一致或协调，美国在金融业并购反垄断审查领域曾出现金融监管机构与竞争监管机构的激烈冲突或对立。

（一）金融监管与竞争监管关系的理论分析

根据规制经济学理论，政府规制或管制是具有法律地位的、相对独立的政府监管机构依照一定的法规对被监管者实施的一系列行政管理和监督行为，包括直接规制和间接规制。直接规制是指政府运用法律手段直接介入经济主体决策，包括经济性规制和社会性规制，间接规制是纠正反竞争行为或处理信息不对称的政策，这里主要是指竞争政策[3]。具体到金融领域，传统的金融监管政策属于直接规制中的经济性规制，在放松金融管制的金融自由化后，金融监管政策在保护消费者利益方面逐渐具有社会性规制特征，而间接规制就是金融业适用反垄断法和不正当竞争法为核心的竞争监管。

现实中金融业金融监管和竞争监管的关系既表现为一致性或互补性，也表现为对立性或冲突性。一致性或互补性表现在二者均是弥补市场失灵，降低市场失灵对经济体带来的危害。如金融业的竞争监管是消除限制竞争行为，防止滥用市场经济地位行为发生，保障金融业的健康发展，而金融监管是通过规范金融机构的市场行为和市场结构，实现金融业的可持续发展。对立性或冲突性表现在权力来源、权力实践和权力载体三个方面[4]。从权力来源看，竞争监管依据的是反垄断法，金融监管依据的是商业银行法或银行业监管管理法，从法理上说，存在3个原则判定法律效力层次，即上位法优于下位法、特殊法优于一般法、新法优于旧法。从权力实践看，主要表现为合理垄断行为与不合理垄断行为的认定。合理垄断行为之所以存在是由于它可以促进技术创新、提高效率和实现社会公共利益等，金融监管的许多限制竞争的行为，如市场准入、价格限制、地域限制等均表现为经济主体的合理垄断行为，而这种合理垄断行为是政府授权或反垄断法适用除外的，其目的是为了维持金融市场秩序或金融安全。从权力载体来说，表现为竞争监管当局与金融监管当局的实然监管能力与应然监管预期的错位，自20世纪30年代建立现代金融监管体系以来，监管机构规模和监管范围不断扩大，庞大的金融监管体系几乎覆盖金融领域的方方面面，在长期监管过程中形成了纵向和横向两个方向系统、全面、专业且富有成效的权力运行体系，而竞争监管当局在谦抑性理念下监管机构和监管权力均受到抑制，横向监管权力被分散在各大政府监管部门之间，尤其是对于高度专业化、国际化和科技化的金融市场来说，势单力薄的竞争监管当局如何穿越金融监管这一庞大网络体系实现金融业反垄断历来都是一个相当棘手的问题。

（二）美国金融业并购的竞争监管历程及其改革

美国是最早出台反垄断法和建立现代金融监管制度的国家。1890年美国出台《谢尔曼法案》和1914年出台《联邦贸易委员会法》，当时金融业并没有适用反垄断法。1933年大危机后出台的“格拉斯-斯蒂格尔法案”确立了近代金融监管体制，金融业的分业经营以及利率、区域等的限制意味着将竞争控制在一定范围之内，以防范过度竞争带来的系统性风险。20世纪50年代美国出台了《银行控股公司法》，金融业并购的垄断问题开始显现，金融业并购是否适用反垄断审查，谁应该负责反垄断审查等问题成为竞争监管当局和金融监管当局的争议焦点。1960年美国国会通过了《银行并购法》，明确金融业并购完全适用反垄断法，且规定金融监管当局享有所辖机构并购的优先审查权，司法部反垄断局拥有监督权限，可以对监管机构批准的并购提起诉讼，由此确立了金融监管机构为主、竞争监管机构为辅的审查机制。而1963年最高法院否决的费城国民银行并购案重新诠释了金融业并购审查中竞争监管当局的权限，并促成了1966年《银行并购法》修订，明确禁止《谢尔曼法案》第2条的并购，也就是金融监管机构不能批准“效果可能会大大减少竞争”或“限制贸易”的并购，并赋予司法部自动禁止权限，即如果司法部对金融监管当局批准的并购提起诉讼，则自动禁止已经获批的并购程序。此后成为竞争监管当局强势介入金融业并购的短暂时期。

进入20世纪70年代后，随着美国的反垄断裁决标准从本身违法原则转向合理原则，竞争监管机构在金融业并购审查中的作用不断降低。根据法律规定，金融监管当局在并购审查时考虑的因素主要有3个方面，一是并购对竞争的影响，二是考虑并购对所服务社区的需求或便利因素，三是银行财务或管理方面因素。在现实的审查过程中，往往后两个因素成为是否批准并购案的重要因素，这是由于单纯使用赫芬达尔-赫希曼指数判定并购对竞争的影响，可以轻易通过一些拆分等操作达到法律规定的标准，因此金融监管当局的并购审查基本趋于形式化，逐渐演变成“橡皮图章”（rubber stamp）[5]，宽松的反垄断审查推动了美国金融业并购浪潮，推动金融机构不断扩大经营规模和业务范围。20世纪80年代美国储贷机构危机期间出现的“大而不倒”（TBTF）问题与放松金融业并购审查标准有很大关系，储贷机构危机后美国并没有改变并购审查模式，以至于在2008年全球金融危机期间美国出现了更多的“大而不倒”金融机构，危机后美联储和司法部开启了“应急处理”并购机制，快速批准了美国银行收购美林证券和全国金融公司，摩根大通银行收购贝尔斯登和华盛顿互惠银行，美联银行并入富国银行集团等并购案。一系列兼并或收购事件是否继续制造着更多的“大而不倒”金融机构？越来越大的金融机构并购浪潮是否对中小金融机构形成巨大压力？是否影响消费者的金融服务便利程度？

这些问题引发了学术界和政界对金融领域金融监管与竞争监管关系问题的再次反思。美国2010年出台的号称全球金融危机后最严金融监管的“多德-弗兰克法案”第121条款中，作为“大而不倒”对策，赋予了金融监管机构某种“新型反垄断方式”[6]，包括限制公司兼并、收购或金融机构之间的联合，限制金融机构提供金融产品的能力，可以要求金融机构中止一项或多项金融活动，可以对一项或多项金融行为附加条件，在第619条款中还增加了沃尔克规则（Volcker Rule）。该规则是由被誉为“通货膨胀斗士”的前美联储主席保罗·沃尔克提出的，禁止银行从事任何自营交易，并限制其获取和转让、担保和发行担保基金，包括对冲基金或私募股权基金等，实质是限制商业银行从事投资银行业务。由于这将对华尔街金融垄断资本以及国际金融资本带来重大影响，该规则迟迟没有得到实施，经过奥巴马执政后期的放松和特朗普执政时期的大幅简化，法律出台10年后的2020年才进入实施阶段。值得注意的是，全球金融危机后欧洲也出现了类似的制度安排，2011年英国金融制度改革报告书中提出的围栏银行（ring-fence）和欧盟2012年提出的利卡宁报告（Liikanen report）都属于同一性质，前者要求将投资银行和商业银行重新隔离，后者建议禁止一定规模的银行从事衍生产品投資，分离高风险的投资业务，但这些提议均没有得到有效落实。这一事件预示着金融领域公平竞争与反不正当竞争、垄断与反垄断监管的复杂性和艰巨性。

二、20世纪70年代之前日本的金融监管与竞争监管

20世纪70年代前，在政府主导的选择性产业政策下日本实现了经济高速增长，以限制竞争规制为核心的金融监管既保证了经济增长所需资金，又实现了金融体系稳定，竞争监管承担了促进金融效率的职能，同样服务于日本的产业政策。

（一）日本金融监管体系的形成及其监管实践

日本自1872年出台《国立银行条例》后就确立了以银行为中心的金融制度。在战后日本经济恢复和高速增长时期，银行业在金融体系中发挥着主导作用，广泛吸收国民存款，将贷款投向政府支持的重点企业。金融监管政策的主基调是通过严格的利率限制和业务领域限制等措施，抑制金融机构之间过度的竞争，保证经济发展所需的资金供给，维持金融体系的稳定。这一政策形成与美国占领日本期间对日政策密切相关。

日本战败后美国占领初期，美国对日本实施了经济民主化和非军事化改革，经济民主化措施就是解散财阀、消除经济力量过度集中和维持竞争秩序。1947年12月通过的《经济力量过度集中排除法》（简称《集中排除法》），金融机构均在排除对象之列，要求整个金融业处理财阀持有金融企业的股票、增加金融机构数量、解散金融企业与非金融企业以及金融机构之间的联合体等等。伴随美国对日本占领政策的转变，1948年7月美国占领军司令部出台了“银行业与《集中排除法》备忘录”，明确银行业不适用《集中排除法》，由此避免了大银行的解体。1948年8月占领军司令部出台了《金融机构全面改组的新法律件》，明确了金融业改革方案，包括成立独立于大藏省的委员会负责监督和管理金融机构、改组日本银行，成立政策性金融机构、专业性金融机构，限制股票持有或兼任董事控制其它金融机构或企业，禁止商业银行从事证券业务等，目的是督促日本形成一个综合性的金融法案。由于日本政府和日本银行反对成立独立委员会和改组日本银行的提议，最终并没有出台一个综合性的金融法案[7]，而是针对不同金融机构形成了一系列法案，包括《证券交易法》《开发银行法》《长期信用银行法》《中小企业金融公库法》《外汇银行法》等，形成了银行、证券、信托分业经营，长期短期金融分离，政策性金融机构、各类专业银行同时并存的金融体系。金融监管方面的重要立法是1947年的《临时利率调整法》、1948年的《证券交易法》、1949年《日本银行法》部分修订、1971年的《存款保险法》等，在此基础上，形成了日本规范的金融监管体系。表1显示了日本金融自由化之前银行监管手段及其监管目标和效果。

规范的银行监管体系均包括事前监管措施和事后安全网，事前监管措施主要是限制竞争规制和审慎经营规制，事后安全网包括存款保险制度和中央银行的最后贷款人制度。从20世纪70年代之前日本的监管实践看，主要是利率限制和业务领域限制等的限制竞争规制实现了主要的政策目标，如维持了金融市场稳定，低利率满足了产业资金需求，稳定了银行经营。当时的审慎经营规制并没有发挥太大作用，只是在80年代中期巴塞尔协议之后才得到重视。由于事前抑制了金融机构的风险暴露，规范的事后安全网基本没有发挥作用。

在日本的监管体系中，除规范的监管措施外，作为金融监管当局大藏省，其行政指导成为一大特色，贯穿在事前监管和事后安全网方方面面，可谓无处不在、无时不有，不仅体现在金融分支机构增设或调整领域，还对银行经营中的重要经营指标发出种种指令，更重要的是当一家金融机构出现经营问题时斡旋或协调健全金融机构进行救济合并，因此形成了“银行不破产”神话[8]。

（二）日本金融业竞争监管体系的形成与发展

日本的竞争监管体系也是美国占领日本时期确立的，并经历了短暂的严格执法时期。禁止垄断法是基于经济民主化措施中的维持竞争秩序而形成的法律体系，美国占领军司令部于1945年提出法律草案，1947年4月日本国会通过了《禁止私人垄断及确保公平交易法》（简称《禁止垄断法》）。最初的《禁止垄断法》受美国对日强硬政策的影响，对垄断行为、不正当交易和企业兼并重组做出了严格限制，有些条款甚至比美国本土的法律还要严格，其主要目的在于防止日本财阀复燃恢复其军事实力。随着东西方冷战的开始和日本国内经济形势的变化，美国的对日政策发生了很大改变，随之放松了经济民主化政策，财阀解体的改革半途而废，消除经济力量过度集中的改革没有进行彻底，《禁止垄断法》得到缓和，主要通过修订《禁止垄断法》和扩大《禁止垄断法》适用除外弱化了竞争政策。

与金融行业关系最为密切的禁止垄断法修订是放宽持有股票比例限制，1947年强势出台的《禁止垄断法》严格规定银行等金融机构持有股票不得超过5%，1951年修订《禁止垄断法》，将持股比例提高到10%。持股比例的放松促使日本形成了六大企业集团和独具特色的主银行制度，为日本经济高速增长奠定了基础。

最初《禁止垄断法》适用除外仅限于知识产权行为、合作社行为、自然垄断固有行为以及特别事业法规定的正当行为等，而在实践中出现了越来越多的基于特别事业法规定的适用除外，逐渐放松。卡特尔就是这一时期弱化竞争政策的主要特征。卡特尔（Camel）是一种企业联合体，一般采取协议或契约等形式，而日本的特殊性在于它不是依靠法定的形式，而是依靠传统或惯例形成的系列化企业集团。最初的《禁止垄断法》明确禁止这一壟断组织形式，1953年修订《禁止垄断法》时，取消了全面禁止的规定，引入了实质性限制竞争或阻碍竞争的概念，扩大了《禁止垄断法》适用除外范围，萧条卡特尔、合理化卡特尔和出口卡特尔进入了《禁止垄断法》的适用除外。同时，行业部门的法规如果得到日本公正交易委员会认可也进入《禁止垄断法》的适用除外。最早的部门法就是1952年的《特定中小企业稳定临时措施法》、1954年的《出口水产品振兴法》等。在此期间日本出台了28部适用除外法律和47项适用除外制度，涉及日本28个产业部门。据统计，1969年根据适用除外法令实施的卡特尔件数达913件，比1960年高出63%[9]，形成了极其庞大的反垄断法适用除外制度，体现了竞争监管的谦抑性，全面服务于政府的产业政策[10]。

虽然日本在这一时期的竞争监管基本从属于产业政策导向，但在金融并购的反垄断审查中一直保持很强的存在感。日本《禁止垄断法》规定，对于一定规模以上的金融并购，必须通过公正交易委员会审查[11]。从并购审查程序看，第一步是欲并购的金融机构需要事前与公正交易委员会沟通，公正交易委员会从禁止垄断法角度确认是否合法，然后才向金融厅提交各类并购审查材料。《日本银行法》第33条规定，金融监管机构开展并购审查的要件有三项，一是区域内资金供给和利用者的便利因素;二是并购不能扰乱金融秩序、阻碍正当竞争;三是确定并购后能准确、公正且高效地开展金融业务。持续严格的金融并购反垄断审查监管没有带来金融监管当局和竞争监管当局的激烈对立，也避免了日本出现严重的“大而不倒”问题，因此，有学者认为在这一时期日本的竞争政策像是在产业政策主旋律下的执拗低音[12]。直到近年来金融监管当局获得了地方金融机构并购的独家审查权，这反映了日本竞争政策的再次转向，后面将进行详细分析。

三、20世纪70年代后日本金融监管和竞争监管制度改革

受20世纪70年代英美金融自由化的影响，日本在70年代末期进入渐进金融自由化阶段，推动了金融监管体制的改革，由此带动竞争监管制度的改革，形成了相对协调的金融监管和竞争监管体系。

（一）20世纪70年代后日本金融监管制度改革

这一时期的日本金融监管制度改革分为两个阶段，第一个阶段是放松限制竞争规制的金融自由化阶段，第二个阶段是泡沫经济崩溃、严重金融危机爆发后的强化事后安全网和事前监督检查阶段。

日本在20世纪70年代后期开始渐进推进金融自由化，1979年7月开始放开利率限制，从定期存款到活期存款，再从存款利率到贷款利率，直到1994年彻底完成了利率自由化。1980年修订了1949年出台的《外汇及外贸管理法》，此法修订取消了国内外金融市场的限制。日本放松业务领域限制几乎贯穿整个90年代。1993年实施了《金融制度改革法》，在分业经营体制下，可以通过设立子公司形式参与其他业态的金融业务;1995年《保险业法》修订，保险机构不仅可以兼营生命保险和损害保险，还可以设立子公司兼营其他金融业务;1996年11月开始，时任日本首相桥本龙太郎提出了包括经济、金融、社会保障、财政、教育和行政在内的六大改革计划，金融领域改革就是放松金融业务领域限制，提升日本金融业的国际竞争能力，这一改革计划被称为“日本版金融大爆炸”（Japanese Big Bang）;1997年发布了《金融控股公司法》，综合性金融控股公司开始合法化，日本基本取消了各种限制竞争规制，实现了金融业混业经营。

20世纪90年代泡沫经济崩溃后出现的严重金融危机迫使监管当局将重心转向事后安全网和事前监督检查。如前所述，金融自由化之前日本维持金融体系稳定的主要手段是限制竞争的事前防范措施，放松利率限制和业务领域限制之后，审慎监管措施并没有得到有效跟进，事前防范风险的效果大大降低，泡沫经济崩溃后，大批问题金融机构的出现迫使大藏省惯用的行政指导失灵，银行不破产神话破灭，90年代后半期日本出现了严重的金融危机。严重的金融危机引发了对大藏省金融监管的不满，1998年日本成立了金融监督厅，将大藏省的主要监管职责转移到新成立的金融监督厅，2001年金融监督厅升格为金融厅，成为内阁府的直属机构。金融厅的职责包括两个方面，一是建立以规则为基础的事前监督检查机制，二是重构事后安全网，发挥消防员职能救助陷于崩溃边缘的金融体系。事后安全网重构的标志是1998年4月《日本银行法》的修订和金融三法的出台。修订《日本银行法》在提升日本银行政策独立性的同时，确立了事后安全网的最后贷款人及“特融”的法律依据;《存款保险法》修订、《金融机构再生紧急措施法》《金融机能早期健全化紧急措施法》强化了事后安全网中的危机处理机制。这些措施曾是日本处理金融危机急需的“武器”或“弹药”，也为抵御2008年的国际金融危机奠定了基础[13]。

（二）20世纪70年代后日本金融业竞争监管与金融监管协调机制的形成

日本金融制度和金融体系的改革，必然要求强化竞争监管。首先是来自日本国内金融市场的内在需求。金融自由化之前，由于严格的市场准入，几乎不存在新增金融机构与原有金融机构的竞争，但不同金融商品之间在利率水平、贷款条件等方面还是存在很多正式或非正式的有违竞争现象。放松限制竞争规制之后，更为金融机构通过融资行为不当利用优势地位创造了有利条件，如主银行制度实施过程中银行对企业的支配关系、以融资关系为前提的滥用市场经济地位等现象，这些均要求竞争监管从后台走向前台。其次，伴随日美经贸摩擦从商品摩擦到制度摩擦的转变，日本的“金融服务”或“财政金融话题”“竞争政策”等贯穿在90年代开启的所有日美经济对话当中[14]，其目的是要求日本进一步放松金融业规制，向美国全面开放金融市场。

特别值得强调的是，日本在这一时期的竞争监管和金融监管改革出现了手段的趋同性和目标的一致性，放松规制成为双方共同的手段，金融稳定成为共有目标，日本公正交易委员会和金融监管机构从不同的方向采取措施，构建了金融领域金融监管与竞争监管的协调体系。

首先，公正交易委员会通过自身机构改革，配合金融制度改革构建了完善的竞争监管框架。主要包括针对所有金融机构制定行动指南，协助业界制定竞争规约，对政府部门的规制开展竞争审查。

为强化金融领域的竞争监管，1996年，日本公正交易委员会强化了审查和调查职能，将事务局变更为事务总局，下设部门从原来的办公厅、经济部、交易部、审查部改组为办公厅、经济交易局、审查局，在经济交易局内设置交易部，在审查局内设置特别审查部，专门处理大案要案[15]。

为配合1993年推出的设立子公司参与其他业态经营的金融制度改革，日本公正交易委员会当年就发布了《伴随银行证券等融合过程中的不当交易方法》，明确了两个不当交易方式，即金融机构等不当利用其经济实力强化子公司的优势地位和金融机构对客户的支配行为。为配合1993年日本政府出台的《行政程序法》，公正交易委员会于1994年出台了“行政指导中的禁止垄断法思考”，从防止滥用行政指导、确保行政指导透明度和公正性的角度制定了必须遵守的事项。1997年的《金融控股公司法》出台和2002年《禁止垄断法》（附则）修订后，公正交易委员会在此基础上出台了2004年的《放松金融业态管制和扩大业务范围过程中的不当交易方法》，包括金融机构的强制交易、限制与竞争者交易以及不当招揽顾客等，伴随金融机构业务扩大过程中的行为包括与金融机构金融商品中介业务相关的不当行为、银行等从事保险业务相关的不当行为以及金融机构从事投资信托等销售业务的不当行为等。

公正竞争规约是行业的自律规则，这是行业协会等基于1962年的《防止不当赠品及不当宣传法》而制定的行为规范，经过日本竞争监管当局的认可，就可以成为该行业的商业惯例，从某种意义上来说，这是防止利用过大赠品和夸大宣传而损害消费者利益的行为。经日本公正交易委员会认可，1986年全国银行公正交易协议会出台了《关于限制银行业提供赠品的公平竞争规约》，1993年出台了《银行业不当广告宣传的公正竞争规约》，前者规定了赠品类型和赠品方式、禁止悬赏等等，后者规定了必须要显示的内容（如存贷款利率或者赠品数量等）、特定表述方式以及禁止不当宣传等等。

2001年日本公正交易委员会制定了“政策评价实施指南”，对政府部门的规制行为开展竞争审查，评估规制对竞争政策的影响，并发布规制评估清单，供政府部门开展自查。2002年开始正式实施政策评价制度，实现“政策计划→政策实施→政策评价→政策调整→政策计划”的自我评价与调整的良性循环[16]。2009年日本在OECD（经济合作与发展組织）《竞争评价工具书（2007年）》基础上，探索规制对国内竞争影响的评价。2010年4月，在公正交易委员会的积极参与下，日本政府公布实施方案，明确规制评价清单，要求所有政策在新设、改废时，将政策对竞争状况的影响作为综合考量的因素之一，提高政府政策质量和政策透明度。

其次，金融监管机构将竞争理念融入以规则为基础“事后核查型”监管框架，配合公正交易委员会的判决，对违法案例另行作出行政处罚，督促业界制定和发布公正交易手册。

2005年日本金融厅根据金融机构业务差异发布了一系列检查手册，包括接收存款类金融机构的“检查手册”和“检查评估制度”、对保险公司和信托公司等的“检查手册”等。接收存款类金融机构的“检查手册”，规定了检查对象和主要关注的风险点;存款类金融机构检查评估制度是保证检查结果落到实处的措施，要求监管机构对于金融机构存在的问题从公司治理、金融便利化、遵纪守法、保护消费者权益、风险管理等方面提出具体建议，并充分与监管对象金融机构沟通，使之融入金融机构的经营战略。这些检查手册经过了2007年、2008年、2011年、2012年和2013年的5次修订，2019年12月18日完成了历史使命。具体原因将在后面展开分析。

金融厅对于公正交易委员会做出的违法行为另行作出行政处罚，共同遏制金融领域的不当竞争行为。2005年日本公正交易委员会判决三井住友银行滥用市场经济地位之后，金融厅在公正交易委员会禁令基础上，基于《日本银行法》第26条第1款所规定的“确保业务的健全和适度运营”条款，对该银行进行了行政处罚，对利率衍生商品、新增法人营业部发出阶段性限制措施，并要求银行为贯彻客户本位的经营理念，强化银行的内控机制，提高守法意识和守法能力根岸哲.金融·資本市場における独占禁止法の適用問題.公正取引497号.1992：24-31;垣水純一.金融業に関する独占禁止法の運用状況等.公正取引497.1992：32-34.

为推动银行等金融机构遵守禁止垄断法等的相关法规和规则，日本监管机构推动业界制定合规手册，理解和接受禁止垄断法的理念。1997年全国银行协会发布了“伦理章程”，2005年将银行业“伦理章程”改为“行动宪章”。1992年制定并发布了《银行公正交易手册》，主要内容有3个方面：一是减少禁止垄断法的内容，包括禁止垄断法的目的、规制内容、与银行法的关系、违法行为处罚和公正交易委员会的适用标准等;二是加深银行对禁止垄断法的理解和认识，提高守法意识，包括要求银行将禁止垄断法融入银行经营战略、作成守法清单、对行员进行禁止垄断法教育、定期核查守法状况及约谈、制定整改方案等;三是明确了具体的禁止垄断法行动指南，包括贷款业务、存款业务、证券业务及证券交易相关事项、委托保险机构对保险公司的不当干涉以及其他业务。

四、全球金融危机后日本的金融监管与竞争监管改革趋势

由于日本在处理泡沫经济崩溃后金融危机过程中建立了相对健全的金融监管体系，有效降低了全球金融危机的冲击，危机过后日本并没有及时出台特别的金融监管和竞争监管方面的措施，纵观金融危机爆发以来10多年日本金融监管和竞争监管的改革历程，均出现了监管理念上的变化。

（一）日本经济金融环境变化及金融监管的转型

全球金融危机后，日本经济金融环境发生了重大变化。其一是日本人口结构变化带来了个人和企业的资金需求下降，对银行的资金运用产生很大影响，尤其是人口向大城市集聚更加剧了地方金融机构的经营困境;其二是近年来人工智能、金融科技和区块链等新兴技术融入并改变着金融业务，未来还可能出现更大变革，要求银行不断适应这种不确定性，针对急剧变化的金融环境做出相应战略调整;其三是长期持续负利率政策使利差保持在1%左右，改变了传统金融机构的盈利环境。金融环境变化需要改变金融监管制度，实际上，2004年开始，日本金融厅就提出金融监管重心要从“维持金融体系稳定”转向“激发金融体系活力”，从以规则为基础转向以原则为基础。这是由于传统的以规则为基础的监管是聚焦于对“形式”“过去”和“局部”的检查。对“形式”的检查关注贷款的担保或保证等方面，容易忽视借款方的经营内容和满足客户需求等因素，对“过去”的检查是聚焦过去经营成果或绩效的资产负债表，不能把握适应顾客需求的经营状况，对“局部”的检查是以个别金融资产的风险核查为中心，忽视了在金融机构整体运行过程中的潜在重要风险。2007年金融厅开始尝试建立规则监管和原则监管相协调的监管体系，在监管过程中尊重金融机构的自主性，激发金融机构的经营积极性。2018年6月，金融厅发布了金融检查和监管的基本方针，取代了实施将近20年的检查手册。以原则为基础的监管方式是重塑政府监管与市场约束的关系，将监管重心转向“实质”“前瞻”和“整体”，加深金融机构对重点问题的理解，建立具有整体并具实效的最低执法标准，聚焦未来经营的稳健性。为实现监管目标，在金融厅机构改革中，取消了原来的检查局，将原来的总务规划局扩充为规划市场局和综合政策局，规划市场局是强化金融监管的战略规划和专业性，特别是提升金融科技发展背景下监管规划的水平和能力，综合政策局是强化金融厅的战略规划和综合调整，并针对整个金融体系风险和横跨不同业态的课题采取相应对策，监督局是合并了原来独立的检查和监督业务，实现了现场检查和非现场监督的统一，成为监管机构与金融机构沟通的有效机制。

（二）日本地方金融机构并购的禁止垄断法特例法出台

如前所述，战后虽然日本公正交易委员会长期保持了谦抑性，但在金融业并购方面一直保持相对严格的标准，直到2020年11月禁止垄断法特例法出台，规定在未来10年内满足一定条件的地方金融机构并购不需经过公正交易委员会的反垄断审查，只需获得主管大臣的认可。特例法规定地方金融机构的主管大臣是内阁总理大臣，但内阁总理大臣可以授权金融厅完成认可程序。这意味着在地方金融机构并购审查中，金融监管机构获得了地方金融机构并购的独立审查权。

该特例法出台是源于长崎县福冈金融集团（FFG）旗下的亲和银行和十八银行并购案件（简称长崎并购案），也是金融厅长期坚持和努力的结果。

2016年2月福冈金融集团发布并购预告，计划2017年4月通过换股将十八银行并为金融集团子公司，2018年完成合并。日本公正交易委员会的并购审查包括一次审查和二次审查两个阶段，一般的并购案只需经过一次审查，如在2016年受理的319个案件中，308件均是经过了一次审查通过，进入二次审查的只有3件，二次审查期间需要当事者进一步补充材料或资料。2016年6月公正交易委员会开始对长崎案件进行第一次审查，7月进入二次审查，按法律规定二次审查应该在90日内完成，现实却经过了3年多時间，直到2020年4月最终批准了长崎并购案。

日本公正交易委员会迟迟不能通过并购审查的原因在于担心并购案会带来经济力的过度集中，据称两家银行合并后在长崎县内的贷款业务合计占比将达70%。而在这个过程中，日本金融厅从多个方面强烈支持和鼓励地方银行并购，提出多个依据说服公正交易委员会。

金融厅提出的第一个依据是该厅2016年9月发布的“2015年度金融报告”，数据显示到2025年第一季度，地方银行中60%将出现当期收益亏损，地方银行包括地方银行和第二地方银行在内的全国104家区域银行，2016年决算中过半数的54家银行已经出现了赤字[17]，建议要强化地方银行经济和竞争实力需要促进地方金融机构之间的并购;第二个依据是2018年4月金融厅发布的“地方金融课题和竞争的应有态势”调研报告，从地方资金需求下降、低利率差背景下的贷款竞争、贷款市场中金融机构竞争力和长崎县的竞争状况分析了地方金融业竞争状况，结论是地方金融机构并购不会带来竞争方面的问题，应该采取有助于提高区域住民和企业福利的竞争政策[18];第三个依据是金融厅详细分析和评价了公正交易委员会现行的企业并购审查标准，认为现行标准存在一系列问题，如地理市场认定偏误、没有考虑近邻市场的竞争压力、忽视金融体系稳定以及合并后整改措施的重要性等等。

最后，日本公正交易委员会肯定了全球金融危机后金融环境改变的事实，接受了金融厅的建议，放松了地方金融机构并购中的反垄断审查，成为日本金融领域竞争监管改革的一个重要转折点，也再次彰显了竞争监管当局与金融监管当局的协调合作。

五、日本的实践对中国的启示

中国互联网金融领域的金融监管与竞争监管的同时展开，必将促使整个金融行业强化竞争监管改革，基于中国金融业以及金融监管实践，借鉴日本经验，提出以下几点启示。

（一）行政垄断和竞争审查制度已经纳入《反垄断法》，金融业应首当其冲

中国反垄断法起草过程中就关注行政垄断问题，多次修订《反垄断法》过程中，行政垄断仍然是重要内容。2006年提交给全国人民代表大会审议的《反垄断法（草案）》中，专门设置了政府部门“滥用行政权力排除、限制竞争行为”条款，不仅明确规定了行政机关和法律授权的具有管理公共事务职能的组织不得濫用行政权力排除、限制竞争，还专门对定了六种“滥用行政权力排除和限制竞争”的行为，2007年通过的最终法案的条款却改为“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为的，由上级机关责令改正;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议”《中华人民共和国反垄断法》（第六十八号主席令）第七章第51条。。2018年审议修订《反垄断法》过程中，行业行政垄断再次进入审议视野，要求将行业监管部门纳入反垄断的适用范围，由于业界强烈要求适用反垄断法除外，最终修订稿是一方面肯定了自然垄断及专营专卖的合法性，另一方面对其经营活动做出了一定限制2018年《反垄断法》全文最新修改内容.http：//www.maxlaw.cn/l/20180822/923303574922.shtml。。2020年修订的《反垄断法》中，增加了第9条，“国家建立和实施公平竞争审查制度，规范政府行政行为，防止出台排除、限制竞争的政策措施”，这是对政府监管行业适用反垄断法的标志性条款。

中国金融业的垄断问题主要并不是由于处于寡占地位的国有银行实施限制竞争行为造成的，而是国家干预、管制的结果，这点与日本的行政垄断高度相似[19]。长期的行政垄断是影响金融业转型的重大障碍，严格的准入壁垒、干预存贷款利率破坏竞争、行业垄断等表现在金融结构、行为和绩效的诸多方面，这不仅成为竞争监管当局关注的焦点，也应该成为未来金融监管改革的方向，因此破除金融领域的行政垄断是中国金融监管和竞争监管的共同目标。公平竞争审查制度已经立法，但还没有系统性的实施细则，日本的做法可资借鉴。

（二）秉持竞争中立理念，重构现代金融监管体系

长期以来中国金融业遵循分业经营分业监管体制，中国人民银行和中国银行业监督管理委员会基于《中国人民银行法》和《中华人民共和国银行业监管管理法》建立了独立的、系统的金融监管体系。近年来，随着金融业的混业经营，金融监管体系也随之发生了变化，从机构监管到功能监管，从一行三会到一行两会，均是适应金融市场化进程而进行的放松金融监管改革。尤其是近年来金融科技发展对金融业态带来了巨大改变，严重影响了金融风险的形态、路径和安全边界，对传统的金融监管体系构成了挑战，特别是移动支付、线上借贷等互联网金融服务，既没有受到传统金融监管体制的约束，业界的野蛮增长更是助长了严重的反竞争现象，迫切需要从竞争中立角度构建金融业金融监管与竞争监管的协调机制。在现代金融监管体系的建设上，要求监管机构对传统金融行业与新兴互联网金融企业、国有大型金融机构和民营中小金融机构一视同仁，从部门分业监管转向功能监管，根据金融业务性质制定统一的监管标准，消除监管真空和重复监管现象，提高监管效率。

（三）竞争监管当局功能前置，构建全方位的金融业事前反垄断指南

中国自2008年《反垄断法》生效以来，一直存在分散的执法体系，直到2018年的机构改革，才将反垄断执法集中到国家市场监督管理总局。在长期的反垄断法执法实践中，中国一直重视事后处罚或救济措施，即在限制竞争行为产生较为严重后果之后才能适用。日本是在金融监管体制出现重大改革之后，将竞争监管重心从事后处罚转向事前监控，通过制定行动指南促使金融企业合法合规经营，并对行政主管部门的政策开展竞争审查。目前，国家市场监督管理总局自成立以来，已经出台了一些行动指南，如2020年出台的《关于知识产权领域反垄断指南》《关于汽车业的反垄断指南》《经营者反垄断合规指南》等，与金融业相关的是2021年2月出台的《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》，这是世界范围内首个对互联网平台领域出台的反垄断指南，也是针对中国金融业的首个反垄断指南，必将推动竞争监管当局针对所有金融业态制定行为规范或行动指南，督促金融机构将公平竞争原则融入经营战略，从源头上消除不正当竞争行为的发生，降低事后严重反垄断处罚对经济活动的负面影响。

[参 考 文 献]

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[责任编辑 王雅坤]

The Evolution of the Relationship Between Financial Regulation

and Competition in Japanese Financial Sector

PEI Gui-fen

（School of Economics， Hebei University， Baoding，Hebei，071002，China）

Abstract： Economic regulation and antitrust policy are the main content of regulatory economics. In the economic policy， it is reflected in the relationship between industrial policy and competition policy， while in the financial sactor，it is the relationship between financial regulation and competition regulation. In the early postwar period， Japan formed a strict framework of antirust and regulation under the General Headquarters（GHQ）. With the change in the U.S. policy towards Japan， there has been a situation for a long time in the financial sector where the competition authorities faded out and the regulatory authorities dominated. Since the 1970s， Japanese regulatory authorities have gradually relaxed the regulation of competition restrictions and promoted the competition in the financial sector.Especially under strong pressure from US in the period of Japan-US trade friction， a cooperative pattern of regulatory authorities and competition authority has to be formed with the same goal of financial stability. In spite of EU and US strengthening regulation and antitrust policy after the global financial crisis， Japanese government took no special measures in this period but established a new harmonious system between regulation and antitrust policy with the common goal of stimulating the vitality of financial institutions recently.

Key words： financial sector; competition regulation; financial regulation