基于生态特征分异的意大利国家公园社区发展的典型分析

吴 韵

唐 军*

侯艺珍

李亚萍

中国幅员辽阔，国家公园中的人地关系多元且复杂，不同地域的社区面临着不同的发展问题，以最先开展的10个国家公园体制试点区为例，社区人口规模超过63万人，人口密度约1～132人/km2[1]，社区协调发展是我国国家公园体制建设中的重点与难点。由于缺乏对社区价值和差异性的正确认知，我国国家公园在顶层设计①中制定了“核心保护区内逐步实施生态搬迁，其他区域减量聚居”等相对片面和单一的社区发展政策，未将社区纳入整体生态系统的一部分统筹考虑。此外，目前已有的社区发展规划多为概述性的指导原则，未能在全面分析社区发展条件的前提下提出针对性的社区发展路径和策略②。相对我国国家公园多样的生态特征而言，社区如何协调保护与发展，避免落入发展路径同质化、产业结构单一的窠臼成为未来难以回避的问题。

20世纪末，随着对自然保护地社区的态度逐渐从“排除式的保护”转变为“将社区视为生态系统的一部分开展动态保护”[2]，社区问题开始成为研究热点。国内外学者对于国家公园社区问题的研究集中在国家公园与社区的关系、社区参与、社区规划与管理等方面[3-4]，也有较多学者从(生态)旅游的角度研究社区发展[5-6](图1)。我国自然保护地在社区发展方面也有一定的研究积累，主要包括以下几个研究方向。1)自然保护地对社区发展的影响：如靳莉等研究发现生物多样性保护和社区发展项目的实施促进了保护地周边社区产业结构调整和社会经济发展[7]。2)如何协调社区发展和自然保护的关系：如王宇飞等提出通过适应性管理方法缓解社区发展和保护之间的矛盾[8]；孙润等探讨了保护区与社区协调发展的途径[9]。3)对社区自身发展问题、发展策略及发展模式的探索：沈员萍等通过构建客观评价模型为社区居民点发展模式的选择提供依据[10]。此外，风景区总体规划中的居民社会调控与经济发展引导规划及详细规划中的居民点建设规划等专项规划对居民点发展的各方面提出了要求；针对风景名胜区村落的理论研究则集中在规划建设、景观风貌、产业经济、行政管理等方面[11-15]。总体而言，已有的保护地社区发展研究多从单一视角展开，对不同生态特征的国家公园社区发展进行比较分析的案例研究较为缺乏。

图1 国家公园社区相关研究方向文献数统计(截至2020年11月，引自中国知网)

目前国内对欧洲国家公园社区的相关研究集中在英国、法国等国家，尚未有学者专门对意大利国家公园社区展开具体研究。意大利国家公园历史悠久，自1922年设立第一个国家公园以来，至今已经建立了25个，其总面积约为国土面积的5%[16]。由于历史和国土条件的原因，意大利国家公园均呈现出人类与自然环境长期共同作用的特征(2015年，意大利国家公园地区总人口达71.7万人，平均人口密度约为47.6人/km2[17])，且较为注重当地社区的经济社会发展。意大利1991年颁布的《保护地框架法》明确指出，意大利国家公园成立的目标不仅是保护生态环境，也旨在促进人与自然环境的融合发展。因此从政策制订、发展项目、资金支持、管理体制等方面采取了一系列旨在促进当地社区发展的措施，部分国家公园社区出现了人口、空间与产业的增长迹象。

1 不同生态区内意大利国家公园社区特征与发展概况

1.1 不同生态区内意大利国家公园社区分布

意大利国土的异质性和复杂性较高，共分为5个陆地生态区，不同生态区人地关系的紧张程度各异。高山生态区主要包括意大利境内的阿尔卑斯山地区，以(半)自然区域为主(占比高于80%)，人工地表不到4%；亚平宁生态区从热那亚湾延伸到整个坎帕尼亚亚平宁山脉，以(半)自然区域和农业区为主(分别约占50%和47%)，人工地表占比最低(不到3%)；第勒尼安地中海生态区以农业用地(＞50%)为主，人工地表覆盖率略高于5%；帕达纳和亚得里亚海生态区大部分均为农业用地(高达80%)，人工地表占比较高(分别为11%和6%)[18]。

高山生态区内共有4个国家公园，公园内部人口密度低，以极小型社区为主。亚平宁生态区共有6个国家公园，人口密度较低，以中小型山地社区为主。第勒尼安和亚得里亚地中海生态区内共有14个国家公园，人口密度较大。从包括社区和文化价值的整体生态系统的视角考虑，可见各生态区的社区特征和发展问题各异(图2，表1)。

表1 不同生态区内的国家公园分布及社区现状[18-19]

图2 意大利生态区划分及国家公园分布[18]

1.2 意大利国家公园社区发展总体策略

意大利国家公园通过一系列规划管理工具制定社区发展计划、项目与实施准则，由公园管理局确保其执行。其中《经济和社会多年计划》从经济资助、设施配备、产业促进、社会服务等层面制定社区发展计划和项目，《公园计划》制定国家公园功能分区及各分区内土地的使用规则，明确社区发展利用的土地范围，依据计划内容和目标制定《实施技术准则》，明确具体措施。《公园条例》规定在公园范围内允许从事的活动。多种管理工具在对国家公园内的资源实施保护、约束和监管的同时，激励、支持并促进当地社区的可持续发展。

在资金保障方面，公园市镇在进行历史中心和建筑恢复、农村居民点恢复、基础设施工程、文化活动、兼容的体育活动、可再生能源项目等促进社区发展的措施时，可优先获得国家和区域的资金支持。

在社区参与方面，公园管理局中设立了咨询和提议机构“公园社区”，其对于《公园计划》和《公园条例》的意见具有较高的效力，同时“公园社区”机构负责审议《经济和社会多年计划》并确保该计划的执行。此外，国家公园的信息公开程度较高，注重社区咨询与政策宣传，通过新闻媒体、网站建设与计划公布、公园情况介绍会、社区听证会等形式促进社区居民参与到公园的可持续发展中。

1.3 意大利国家公园社区整体发展概况

意大利国家公园各社区的发展状况呈现出差异化的特征，尤其体现在不同生态区之间。1991—2012年国家公园社区的人口动态普遍延续了战后以来的下降趋势，尤其是位于亚平宁生态区内的国家公园社区；但齐尔切奥等7个国家公园社区人口有所增加，这部分国家公园均位于地中海生态区和高山生态区[20]。

产业发展方面，公园社区产业丰富度均较高，但在不同生态区内主导产业的类型存在一定的差异。其中位于高山生态区的国家公园手工业平均占比最高(约为31.4%)，位于亚平宁生态区的国家公园以农业和手工业企业为主(平均占比均为26.0%)。第勒尼安地中海生态区内的国家公园整体而言商业占比最高(约为26.8%)，部分国家公园以农业或旅游业主导发展[20]。

2 不同生态区国家公园社区发展的典型分析

依据上述意大利国家公园社区发展状况的整体分析，以生态系统代表性为主，选取3个发展特征鲜明的国家公园社区展开进一步的典型分析：1)以高山生态系统中的小型社区为代表的贝卢诺·多洛米蒂(Dolomiti Bellunesi，DB)国家公园；2)以内陆山地生态系统中的中小型社区为代表的卡森蒂内西森林、法尔特罗纳山、坎皮尼亚(Foreste Casentinesi, Monte Falterona,Campigna，FCMFC)国家公园；3)以沿海丘陵生态系统中的中小型坡地社区为代表的五渔村(Cinque Terre，CT)国家公园(表2)。

表2 案例国家公园概况[18，20]

2.1 自然-人文复合生态系统特征

DB国家公园海拔在412～2 565m之间，景观类型丰富，包括低山河谷、阔叶林、针叶林、灌丛草甸和裸岩等垂直景观带，公园内的用地以林地(约占60%)为主，草地和牧场的占比也较高(约为12%)，受道路和居住中心影响的用地比例较小(图3-1)。公园内人口密度低，社区规模小，高山牧场是人类利用自然资源的主要形式(表3)。

表3 案例国家公园社区整体生态系统特征

图3 案例国家公园整体环境特征和社区分布(引自http://www.pcn.minambiente.it/mattm/)

FCMFC国家公园为内陆山地地貌，以广泛的森林覆盖为典型特征(约占78.9%)，也为当地居民提供了生计和住所，农牧业用地仅占7.3%，公园内以中小型社区为主，主要分布于公园南侧靠近边界的区域(图3-2，表3)。

CT国家公园以沿海丘陵地貌为主，拥有沿海峭壁、地中海灌木丛、针阔混交林等自然景观，靠近内陆的用地以林地为主(61.9%)，农业用地(主要为葡萄园和永久性作物区)比例较高(17.3%)，主要的社区分布于沿海斜坡上。1 000多年来，当地居民创造了独特的梯田景观，体现了高度人工化的生态特征(图3-3，表3)。

2.2 社区发展特征分析

2.2.1 空间与功能发展分析

依据1988、2000、2012、2020年4个时间段的卫星图③，分析案例国家公园的社区空间形态变化与现状功能结构。

1988年以来，DB国家公园内部社区在空间上无明显的发展，部分社区建筑坍圮，有衰败迹象。与此形成对比的是位于国家公园边界附近的部分社区空间有所增长。以Sospirolo社区为例，1988—2012年，建筑占地面积增加了约15%，其特点为“内部填充式”增长，增加的建筑以居住功能为主。从功能结构上看，除一处产业建筑外，其他均为居民社会生活相关功能(图4)。

图4 DB国家公园边界外社区Sospirolo空间发展分析(4-1)、功能结构分析(4-2)

1991—2012年，FCMFC国家公园内部的小型社区在空间上无明显变化，3处主要的中型社区有一定发展。以Moggiona社区为例，1988—2012年，建筑占地面积约增加了11%，其增长特点为1988—2000年沿着社区一侧“面状增长”，2000—2012年为“点式增长”，增加的建筑以居住功能为主。从功能结构上看，社区中除了一处度假酒店及游客信息中心外，其他旅游服务功能较少(图5)。

图5 FCMFC国家公园Moggiona社区空间发展分析(5-1)、功能结构分析(5-2)

1988年以来，CT国家公园几个主要的沿海社区在空间上有一定的发展，其中Riomaggiore社区最为明显，同时内部功能结构也有一定的更新，如部分社区内部增加了停车空间、体育设施等。Riomaggiore社区在1988—2012年建筑占地面积增加了约11.2%，其增长特点为沿着社区两端的道路线性增加，增加的建筑主要为居住功能，有少量为接待设施。从功能结构上看，很大一部分建筑置入了住宿、餐饮等旅游服务功能，在空间上呈线性聚集的特征(图6)。

图6 CT国家公园社区Riomaggiore空间发展分析(6-1)、功能结构分析(6-2)

2.2.2 产业发展分析

从企业密度上看，CT国家公园为另外2个国家公园的2～3倍，远高于国家公园的平均水平(9.7个/100居民)，体现出更大的经济活力；从企业类型上看，3个国家公园社区呈现出2种不同的产业发展模式，DB国家公园和FCMFC国家公园以发展手工业、商业、农业为主，旅游业虽然有一定的发展，但占比不高，而CT国家公园内旅游和消费企业占比高达45.4%，体现出较高的旅游发展水平，其农业企业占比仅为10.3%，而且有不断减少的趋势[16](表4)。

表4 案例国家公园产业发展相关指标(2012年)[20]

从接待设施发展水平看，在公园成立后，3个国家公园的社区接待规模均有不同程度的扩大，并以个体经营的非酒店类接待设施为主：在2002—2012年，CT国家公园住宿设施床位数增加了近150%；FCMFC国家公园中住宿设施床位数增加了约115%，单个设施接待规模增大，其中农业旅游设施发展较快；DB国家公园接待密度指数最低(表4)。

2.3 社区发展的策略分析

2.3.1 土地管控策略

意大利国家公园通过功能分区的方式实现土地的差异化管理与利用，一般分为A区(完整保留区)、B区(一般定向保留区)、C区(保护区)、D区(经济和社会促进区)，从A至D自然保护需求减少，保护程度也随之降低，而社区发展需求增加。C区的主导功能是文化景观保护和传统生产利用，D区的主导功能是社区发展与旅游服务。除CT国家公园将部分分散的农村社区划入C区外，3个案例国家公园的社区均位于D区。

3个国家公园中，FCMFC国家公园和CT国家公园均对发展利用分区进行了细分，以实现精细化的土地管控。尤其是CT国家公园，对于社区的传统利用、旅游发展、环境恢复等一系列需求所对应的土地进行了细致的分区，且明确规定了各个分区内所能采取的干预措施及准入的活动类型(表5)。

表5 案例国家公园土地分区管控

2.3.2 产业发展与项目引导策略

以《经济和社会多年计划》为代表的相关规划管理工具制定了不同的计划和项目以促进国家公园社区的产业发展。

DB国家公园重点发展生态可兼容的绿色经济活动，包括生态旅游、农业旅游、传统手工业、农副产品生产等。FCMFC国家公园重点引导农业和乡村旅游业的发展，提出“2014—2020年农村发展计划(PSR)”，旨在通过相关领域的投资促进当地的农业食品体系、社会农业和乡村旅游等的发展(表6)。

表6 案例国家公园产业发展与项目引导

CT国家公园重点引导旅游业、农业和农副产品加工的发展。制定了农业活动发展计划(包括梯田恢复、以葡萄酒为主的农业生产、农产品质量标签等)、社区恢复和再开发计划(确定社区恢复干预措施实施的优先次序和实施方法，以实现生态可持续旅游住宿和农业旅游的功能)、旅游和公园管理计划(确定公园项目实施优先级，提供与区域管理目标相适应的信息和环境教育活动)等(表6)。

2.4 案例国家公园社区发展总结与评述

3个案例国家公园普遍重视当地社区的价值，并将促进社区经济社会发展作为重要的发展战略和目标之一，均在综合分析当地发展条件(编制初步研究报告)的基础上，制定了相适应的管理计划和发展项目。

由于整体生态系统特征和人类化程度各不相同，具有不同的发展基础，因此3个国家公园在空间和功能、产业等方面呈现出了差异化的发展特征，而国家公园管理局在制定相关计划时也提出了针对性的发展策略。

1)与自身整体生态特征相适应的发展模式：在以高山生态系统和极小型社区为特征的DB国家公园中，内部社区呈现自然衰退趋势，公园边界附近具有集聚效应的社区发展模式为传统产业主导下的居住服务模式；在以内陆山地生态系统和中小型社区为特征的FCMFC国家公园中，社区空间发展主要集中在中型社区，社区发展模式为传统产业和生态旅游协同发展模式；在以沿海丘陵生态系统和中小型坡地社区为特征的CT国家公园内，沿海主要社区在空间上有一定发展，且能明显看到旅游服务功能的置入，社区发展呈现为旅游发展引领下的多产业综合发展模式。

2)适应生态特征和发展需求的分区管控措施：各个国家公园以国家层面制定的四级分区为基础，针对自身生态系统特征均做出了差异化的调整，主要体现在子分区的划分上(尤其是发展与利用区)，人地矛盾最突出的CT国家公园也制定了最为精细的分区管控策略。

3)顺应基础条件的产业引导和项目制定：均较为注重产业发展基础的分析，主导产业的制定因整体生态特征和发展条件的不同而有所差异，但产业丰富度均较高。在主导产业的基础上，3个国家公园均鼓励与资源特征相适应的农业、手工业等多元产业的发展，并以此增加旅游活动的丰富性，实现多产业协同发展。

3 讨论与启示

3.1 我国国家公园社区发展问题

1)社区价值认识不足，未将其纳入整体生态系统中统筹考虑。目前我国试点国家公园在社区规划中总体上实行较为严格的发展政策，均以“控制增量，减少存量”为发展原则，既未意识到人类文化在国家公园整体生态系统中的重要价值，也忽视了不同生态特征下社区差异化的发展特征和趋势。

2)社区规划内容缺少多元性和针对性，现有的社区发展类型调控中所设定的社区发展模式较为单一，如武夷山国家公园社区专项规划中所确定的“传统利用型、观光体验型、综合服务型”等社区发展类型均以单一产业为发展方向。此外，缺乏对社区发展基础的全面评价体系，以致管控措施与发展政策缺乏针对性，不利于社区的可持续发展。

3)单一的“补偿式”发展政策忽视了社区自身活力的激发，缺少发展社区的方法路径。现有的发展政策如“生态管护岗位”“社区劳动服务”等多为参与式、补偿式的举措，难以激发社区自身的发展动力，同时相关条款多为理论概述，未能提出具体发展路径和实施策略。

3.2 对我国国家公园社区发展规划的几点建议

1)多角度认知社区价值，避免以一刀切的搬迁政策简单处理社区问题。在制定国家公园规划管理相关政策法规时，不能从单一的保护视角看问题，而应从整体生态系统角度识别社区价值，将社区与旗舰物种保护乃至生态保护对应起来，正视国家公园社区的发展需求，尊重不同生态特征下社区自身生长、衰退的规律。

2)精细化地制定社区规划，提高规划针对性。重视社区产业与经济引导规划，识别国家公园社区的外部发展环境和自身资源特征，进一步明确社区的发展潜力与需求，制定因地制宜的经济和产业发展规划。改变粗放的管理方式，制定精细化的土地管控措施。

3)从激发社区内生性活力的角度确定社区产业发展政策。对社区的产业基础与发展潜力展开深入研究，择取能真正激发社区活力的内生型产业，同时引导多元产业发展，推动游憩产业转型。促进国家公园社区经济增长、社会文化复兴，真正实现整体生态系统的可持续发展。

注：文中图片除注明外，均由作者绘制。

注释：

① 详见中共中央办公厅、国务院办公厅2017年印发的《建立国家公园体制总体方案》。

② 详见《武夷山国家公园总体规划及专项规划(2017—2025)》。

③ 资料来源：http://www.pcn.minambiente.it/mattm/。