三峡后续工作航运规划实施评估

许鹏 陈淑楣 何兴昌 郭涛 刘康

摘要：为全面掌握三峡后续工作航运规划实施进展情况，深入了解规划实施的成效和问题，从坚持目标与问题导向相结合、注重过程与效果评估相结合的角度出发，构建了航运规划实施评估框架，并运用目标一致性理论、前后对比分析、因果分析等方法，对截至2019年12月底的航运规划实施情况进行了系统评估。结果表明：虽基于三峡水库蓄水后库区、中游航运发展的新需求和新变化，三峡后续工作航运规划在实施过程中对部分规划任务进行了优化和调整，但优化和调整均符合三峡后续工作规划总体思想，规划项目实施和资金管理均较好，规划基本完成了阶段性任务，整体实施成效显著;规划实施中也暴露出实施进度偏缓、部分规划目标任务不适应等一些不容忽视的问题，还需在后续工作中不断加以改进完善。

关 键 词：三峡后续工作;航運规划;评估框架;目标一致性理论;前后对比分析;实施评估

中图法分类号：D632.4

文献标志码：A

文章编号：1001-4179（2021）09-0006-05

DOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2021.09.002

0 引 言

三峡后续工作规划（以下简称“规划”）是三峡工程由建设期转入运行期，为顺应三峡库区及长江中下游重点影响区经济社会发展形势和要求而实施的一项综合规划[1]。规划由国务院常务会议于2011年5月18日审议批准，2012年起正式实施[2]。规划内容包括移民安稳致富和促进库区经济发展、生态环境建设与保护、地质灾害防治、三峡工程运行对长江中下游重点影响区影响处理、综合管理能力建设、综合效益拓展研究等6个方面，总投资1 238亿元，规划水平年为2020年[3-4]。

航运规划是三峡后续工作规划的重要组成部分，自2012年实施以来，各项工作任务一直在稳步有序地推进，较好地缓解了三峡工程对航运的不利影响。但随着近年来国家发展战略的调整和发展理念的变化，航运规划所面临的战略、政策等环境均发生了不同程度的变化，加之随着航运规划的持续推进，各项任务实施中一些深层次难点问题逐步显现，航运规划正面临着新的形势和挑战。2020年是三峡后续工作航运规划的终期之年，但截至2019年12月底，航运规划累计下达专项资金不足规划投资总额的80%，且各航运项目实施进度不均衡，实施效果与规划设定目标也存在一定差距。在此背景下，十分有必要对三峡后续工作航运规划实施进行评估，它作为反馈落实信息、适度调整规划、评价实施绩效的重要环节，不仅有助于及时对规划进行任务纠偏和目标修正，保障航运规划的高效实施和可持续发展，还可为规划绩效考核和下阶段规划修编提供支撑[5]。

1 三峡后续工作航运规划概况

三峡后续工作航运规划包括库区航道整治、长江中游航道影响处理和航运效益拓展研究等3个分项规划。各分项规划主要目标任务如下[6-8]。

（1）库区航道整治。变动回水区碍航礁石炸除、航标配布、航道疏浚治理、坝区航运基础设施建设与完善等。

（2）长江中游航道影响处理。宜昌至大埠街河段航道整治、大布街至城陵矶河段滩体守护、城陵矶至湖口河段洲滩守护及航道整治建筑物维护加固、重点航道观测、三峡工程运用后对航道影响处理研究、城陵矶以下大型企业港区影响处理等。

（3）航运效益拓展。进一步扩大三峡水运通道能力建设、三峡水库变动回水区航道整治方案、三峡航运支持保障体系与应急能力建设等研究。

2 评估思路与框架

由于三峡后续工作航运规划实施范围广、时间跨度长、涵盖面广和实施条件变化快，为全面掌握航运规划实施进展情况，深入了解规划实施成效和存在问题，则需要多主体、多维度的开展评估工作，在规划实施评估中既要坚持目标导向与问题导向相结合，又要注重过程与效果评估相结合[9-11]。规划实施评估既要逐项对照目标进度要求，发现问题，提出确保目标实现的对策建议，同时又要从问题顺推，明确破解难题的路径和办法[12-13];既要综合运用文献梳理、调研访谈等方式，围绕规划目标及任务实施所开展的主要工作、采取的具体措施及落实情况等开展评估，更要强化规划实施前后的对比分析，加强对规划实施所取得的实际成效、人民满意程度等的评估[14-15]。根据上述评估思路和方法，本文构建了航运规划实施评估框架，如图1所示。

3 项目实施及资金管理

据统计，截至2019年12月底，三峡后续工作航运规划项目实施及资金管理情况如图2～3所示。

由图2可知：航运规划项目除整体完工率较低外，总体实施情况较好，完工率较低的主要原因是2019年10月新批复了14个项目，目前上述项目正在实施中，影响了整体完工率。由图3可知：航运规划批复资金、累计已下达资金和累计完成投资分别为18.48亿元、17.19亿元和14.38亿元，均超过三峡后续工作规划总体水平。因此评估认为三峡后续工作航运规划总体实施进展顺利，资金管理使用情况良好。

4 目标及任务完成

目标及任务完成情况分析是航运规划实施评估的核心关键内容，主要分析规划实施后的结果与初始规划目标及任务是否有偏差[16-17]。本文运用目标一致性理论对各分项规划目标任务完成情况与初始规划目标任务的吻合度进行一对一对比分析，并说明规划目标任务调整情况及其原因[18-20]。

4.1 库区航道整治规划

库区航道整治规划目标及任务完成情况如表1所列。

由表1可以看出：库区干流航道整治规划总体按规划执行，仅在执行过程基于三峡水库蓄水后库区通航的新需求，对部分规划任务的具体内容做了一些优化补充，具体调整情况如下。

（1）碍航礁石炸除任务工程量较原规划增加了14.86万m3，主要原因是受设计水位、建设标准、造价上涨等实施条件变化影响。

（2）航标配布任务较原规划有所调整：① 在原规划基础上增加了李渡至木洞和忠县至庙河航标设施改善工程，主要原因是上述河段原有部分航标设施助航效能已不能满足当前库区船舶大型化发展的需求;② 已完成的木洞至娄溪沟航标完善工程实际航标配布数量较原规划有所减少，主要原因是工程实施中库区船舶航路航法优化和应用了较先进的配标技术及航标设施。

4.2 长江中游航道影响处理规划

长江中游航道影响处理规划目标及任务完成情况如表2所列。

由表2可以看出：长江中游航道影响处理规划总体按规划执行，但在具体执行过程基于新形势、新要求和中游航道治理实际需求，按照三峡后续工作规划总体思想对部分规划任务做了一些优化调整，具体调整情况如下。

（1）宜昌至大埠街河段航道整治任务较原規划内容有所调整，宜昌至昌门溪河段航道整治三期工程因环保政策要求未实施，调整为芦家河2018～2019年度航道应急疏浚。

（2）大埠街至城陵矶河段滩体守护、城陵矶至湖口河段洲滩守护及航道整治建筑物维护加固任务调整为航道整治建筑物维修加固和重点碍航浅滩航道维护疏浚，主要原因是长江中游荆江河段滩槽调整剧烈且迅速，交通部门前期已对原规划中涉及的相关洲滩进行了系统地守护，因此为避免重复投资，根据新形势、新要求和中游航道治理实际需求，对上述原规划内容进行了调整。

4.3 航运效益拓展研究规划

航运效益拓展研究规划目标及任务完成情况如表3所列。

由表3可以看出：航运效益拓展研究规划总体按规划执行，但在具体执行过程中因实际需求发生变化，对三峡水库以上高等级航道延伸至攀枝花通航方案研究、长江下游江海过道能力研究和三峡库区支流航道建设方案研究等规划任务未执行，主要原因是上述任务在国家有关部门及相关省市工作安排中已有体现，无需重复研究。

综上所述，三峡后续工作航运规划执行中虽基于三峡蓄水后库区、中游航运发展的新需求、新变化，对部分规划任务进行了优化和调整，但上述优化和调整均符合三峡后续工作规划总体思想，总的来说规划执行情况良好，基本完成了规划阶段性任务，实现了规划目标。

5 实施效果

5.1 库区和坝区通航条件得到改善，库区航道维护尺度得到保障

规划通过在库区实施炸礁、原型观测和维护性疏浚，在坝区和库区建设与完善航运基础设施，不仅改善了库区通航条件，为库区航道治理积累了丰富的水文、泥沙资料，保障了库区航道维护尺度，降低了库区水上交通事故风险，还提高了坝区船舶待闸服务水平和安全保障能力，缓解了三峡水库蓄水运用对库区和坝区航运的影响。

5.2 三峡水库蓄水对中游航运影响得到缓解

规划通过在长江中游实施航道整治、航道整治建筑物维修、重点碍航浅滩河段的维护疏浚和武钢长江码头影响处理，不仅使芦家河、关洲、宜都等水道的滩槽格局得到了有效守护控制，还积累了丰富的中游航道水文、泥沙资料，稳定了枯水期中游航道重点滩段航道条件，保障了中游航道通航条件和航道整治建筑物的功能正常发挥，同时三峡工程建成后“清水下泄”对武钢长江码头的不利影响得到有效缓解，缓解了三峡水库蓄水运用对中游航运的影响。

5.3 长江航运科学发展水平得到提升

规划通过实施一系列航运科研项目，及时解决了三峡水库蓄水后库区、中游航运发展和水运新通道建设面临的一些重难点问题，如针对两坝间汛期通航安全及效率等问题，研究提出了汛期两坝间通航标准，目前该标准已投入试运行。针对三峡枢纽水运新通道建设相关关键技术问题，研究提出了过闸运量需求预测、三峡枢纽水运新通道设计代表船型、三峡新通道船闸规模和通过能力、总体布置及线路选择等一系列成果，为三峡枢纽水运新通道建设提供了重要技术支撑。规划还通过相关项目研究成果在长江航运发展中的推广应用，进一步提升了长江航运科学发展水平，如三峡升船机通航与运行保障关键技术研究成果在三峡升船机试通航中得到了应用，并获得2019年度中国水运建设行业协会科学技术特等奖。

5.4 三峡工程航运效益得到进一步拓展

规划实施后对长江航运“十二五”“十三五”规划起到了很好的补充作用，较好地发挥了航运项目在改善长江航道通航条件、减少水上交通事故、降低事故风险、降低航道维护（养护）工作量及难度、推动区域社会经济发展和指导长江航运实践等方面的效益，使长江航运的基础设施日臻完善，支持保障能力、公共服务能力进一步增强，为促进长江航运治理体系和治理能力现代化建设提供了很好的补充作用。同时也进一步提升了航运企业及社会对长江航运服务的满意度，带动和促进了长江沿线城市和地区经济的发展，为推进长江经济带发展战略的实施提供了运输保障。

6 存在的问题及相关建议

（1）航运规划实施进度虽与三峡后续工作规划基本保持一致，但总体实施进度相对自身仍然有所偏缓;建议进一步加强项目实施管理，优化年度专项资金核定和拨付流程，加快推进三峡后续工作规划实施进度。

（2）三峡后续工作航运规划的部分规划目标任务与当前长江航运快速、高质量发展需求已不相适应，建议结合新形势、新要求，抓紧开展三峡后续工作航运规划修编工作。

（3）三峡工程对三峡库区航运和长江中下游航运的影响是一个长期的过程，还需持续关注与深化研究，建议提前筹划三峡工程对长江航道影响的应对措施和长期观测、分析等。

（4）部分航道养护类项目审批周期与航道维护的应急性不匹配，建议进一步优化航道养护类项目立项审批流程，满足航道维护应急性需求。

7 结 语

通过对截至2019年12月底三峡后续工作航运规划的实施评估可以看出，规划实施9 a来，规划项目总体实施进展顺利，资金管理情况良好，规划执行情况较好，基本完成了规划阶段性任务，整体实施成效显著。但规划实施中也暴露出一些不容忽视的问题，还需在后续工作中不断改进完善，下阶段将结合规划实施中存在的问题，采取针对性措施，进一步加强项目实施管理，加快推进航运规划实施进度，并抓紧开展2020～2025年航运规划修编工作。

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（编辑：胡旭东）