国际刑警组织环境安全分局

一、历史沿革与组织架构

冷战结束后，环境安全作为非传统安全的重要方面越来越受到国际社会的重视。国际刑警组织将环境犯罪定义为“主要以获取经济利益为目的，采取破坏环境质量、导致生物多样性受损或过度利用自然资源等损害生态系统的行动”，并于1992年成立了“环境犯罪委员会”（Environmental Crime Committee），作为一个供来自世界各国的执法专家讨论环境安全执法的战略与实践、交流经验与专业知识的国际论坛，在成员国之间搭建起打击环境犯罪的合作桥梁。2010年11月，作为对第79届全体大会决议中有关环境犯罪内容的响应，国际刑警组织启动“环境安全计划”（Environmental Security Programme），并成立了打击全球范围内环境犯罪的专门机构，致力于帮助各成员国打击渔业犯罪、野生动物犯罪、林业犯罪、污染犯罪和非法采矿等危害环境安全的违法犯罪活动。

2012年3月，国际刑警组织与联合国环境规划署联合举办了第一届国际环境合规与执法会议，决定将环境犯罪委员会重组为“环境合规与执法委员会”（Environmental Compliance and Enforcement Committee），亦称为“环境犯罪工作组”（Environmental Crime Working Party）。该委员会以在成员国高级执法官员中选举产生的“咨询委员会”为核心，通过国际论坛的形式，为国际刑警组织成员国和地区的高级执法人员、相关机构领导人和决策者，就确定环境安全威胁、讨论打击环境犯罪的战略建议、开展国际合作提供平台，帮助国际刑警组织确定打击环境犯罪执法领域的新模式和发展趋势。成立之初的环境合规与执法委员会由分别针对野生动物犯罪、渔业犯罪和污染犯罪的三个工作队提供专业力量支持，2017年增设针对林业犯罪的工作队。各专业工作队由来自各成员国和相关国际组织的专业执法人员、环境科学家、情报分析专家、司法从业人员和公共关系专家组成，在各自理事会的指导下，组织年度业务会议确定工作方针、促进国际合作，并应成员国政府要求协助其应对各类环境犯罪的威胁。

2013年10月，国际刑警组织将其打击环境犯罪的专门机构改组为“环境安全分局”（Environmental Security Sub-Directorate），该机构置于总秘书处“有组织和新型犯罪局”之下，由该局一名助理局长出任分局负责人。环境安全分局主要依靠来自各成员国、国际组织和私营机构的捐款维持运作，其工作人员除部分国际刑警组织聘用人员外主要为借调人员和志愿者，并与联合国相关机构、成员国相关政府部门、各类相关国际组织保持着密切的合作关系。环境安全分局及其下属机构和组织的工作人员不具有执法权，其行动宗旨为保障世界环境、生物多样性和自然资源的可持续性，主要任务为利用国际刑警组织的各种资源和渠道，通过召开国际会议等方式促进世界各国重视环境保护和环境执法;在各国政府要求或许可的情况下，协助其更有效地执行本国环境法规和国际环境公约，加强其执法机关预防和打击环境犯罪，以及逮捕和起诉环境犯罪嫌疑人的能力;结合国际刑警组织和其他全球及区域性多边框架，促成、协调环境执法国际合作，支持各国执法机关开展环境执法联合行动。

二、提升成员国环境执法能力

1995年，国际刑警组织环境犯罪委员会建议由各成员国的国家中心局牵头成立一个工作组，负责收集该国有关环境犯罪的数据信息，并关注环境执法的问题和进展情况。该建议已被纳入1995年国际刑警组织第65届大会决议。2012年3月，国际刑警组织和联合国环境署联合举办了第一届环境合规与执法首脑会议，旨在制定解决环境犯罪问题的国际战略。作为其中一项重要内容，会议促请各国政府建立一种被称为“国家环境安全工作队”（National Environmental Security Task Forces）的跨部门工作机制，并视其为提升国家环境执法能力的重要步骤。2012年9月，国际刑警组织环境安全计划正式倡议各成员国政府建立国家环境安全工作队。2014年，该倡议被纳入国际刑警组织第83届全体大会决议。国家环境安全工作队将整合来自专门环境执法機构、警察机关、海关、工商业管理机构、卫生机构和司法机构等的环境执法相关力量，实现信息共享和集中办公，并通过各国的国际刑警组织国家中心局，随时利用该组织的通信工具、数据库等资源，获得技术支持，以及在有需要时协调国际合作。国家环境安全工作队的主要使命是作为多个国家机构的合作平台，准确评估该国所面临的环境犯罪威胁，破除合作障碍，优化资源分配，提出或改革环境执法制度机制，并促进各机构在环境执法活动中的常态化合作。

环境安全分局建议首先举办“国家环境安全研讨会”（National Environmental Security Seminar），召集各相关政府机构及其他有关方面的专家、代表和领导者，确定保障国家环境安全的需求、能力和优先事项，确立跨机构合作的原则，并在此基础上成立国家环境安全指导委员会以指导国家环境安全工作队的活动。自2012年以来，已有多个国家开始举办国家环境安全研讨会，结合各自国情制定环境执法战略。如2013年8月和2017年4月在哥斯达黎加、印度尼西亚;2015年5月在苏丹;2015年11月在哥伦比亚;2016年10月、2017年11月、2019年7月在厄瓜多尔、缅甸和印度尼西亚，分别举办了重点针对渔业犯罪、野生动物犯罪、跨国环境犯罪网络和林业犯罪的国家环境安全研讨会。国际刑警组织环境安全分局负责人和四个环境犯罪专业工作队专家与会并提供对策建议和技术支持。

环境安全分局建议，国家环境安全工作队应包括来自国际刑警组织国家中心局，国家或地方警察机构，海关或边境管理机构，环境、渔业、林业、野生动物、自然资源、污染等领域的合规和执法机构以及管理部门，财政和税务机构，监察机构等国家政府部门的高级官员;来自国际刑警组织;联合国环境规划署、粮农组织、毒品和犯罪问题办公室的代表;世界海关组织、国际环境保护组织及国际环境公约合规机构的代表以及来自相关研究机构、私营部门、社会团体等的代表。此外，还建议国家环境安全工作队应以国际刑警组织国家中心局为办公地点，以便便捷获取该组织的资源;如不能实现，则应将国际刑警组织的I—24/7信息系统接入其办公地点。国家环境安全工作队的日常工作应包括国内外合作伙伴之间的信息交流、分析和评估;环境执法活动的审查、评估和改进;并参与环境执法及其他相关活动的现场工作。其应定期向政府高层、各合作伙伴和其他利益相关方出具报告，提供相关环境安全问题和执法行动的具体信息、成效评估及发展研判。环境安全分局向各成员国推介新西兰野生动物执法工作队等现有的环境执法跨部门合作机制的成功范例，认为其可作为各成员国创建完整的国家环境安全工作队机制的模板。此外，环境安全分局的专家还编制了若干手册，如《森林犯罪手册》《野生动物犯罪现场调查》《关于向非经合组织国家非法出口电子废物的战略分析报告》《非法木材运输和渔业犯罪分析中的船舶追踪》，等等，为提升环境执法人员的知识和技能提供指导。并通过举办学习班和研讨会、建设线上课程等方式为各国环境执法人员提供培训服务。

除建议和指导性工作外，环境安全分局也充分利用国际刑警组织的资源，为成员国建立国家环境安全工作队及各种环境执法实践提供直接帮助，如应成员国要求派遣调查支援小组。该小组通常由来自国际刑警组织机构，其他成员国或各类合作伙伴的法证科学、情报分析、环境安全、专门技术及其他相关领域的高级专家组成，可在数天内完成部署。其可用于应对各种类型的刑事调查，但目前最常用于环境执法领域。调查支援小组带来的执法理念和执法技术对发展中国家有较大帮助，如使用无人机等高技术手段监控盗猎和盗伐，利用卫星监控非法渔业捕捞，使用先进法医学技术和数字技术等手段掌握犯罪线索并固定证据。如在2015年，调查支援小组曾被部署到圣多美和普林西比以及坦桑尼亚，以帮助当地政府调查渔业及野生动物犯罪，并成功促成对犯罪嫌疑人的逮捕和起诉。

在环境安全分局的帮助下，很多国家基于国家环境安全工作队方案的环境执法跨部门合作机制建设取得成效。如泰国建立了野生动物执法网络（Wildlife Enforcement Network）机制，将泰国国家公园野生动植物保护厅、渔业部、海关、皇家警察和反洗钱局等政府机构纳入其中，并制定了正式的战略运营框架，每年向泰国及东盟的国际环境公约合规部门提供报告。2017年，通过该机制成功瓦解了一个庞大的非法野生动物制品走私网络，逮捕了泰国最大的野生动植物走私团伙多名头目及数名腐败官员。印度尼西亚也建立了类似的机制，将该国国家警察、总检察长办公室、海关、林业部、金融交易报告和分析中心、反腐败委员会等政府机构纳入其中，并与国际野生生物保护学会（Wildlife Conservation Society）的印尼分支机构保持密切合作，已帮助实现了对数百名犯罪嫌疑人的定罪。

三、促成并引导环境执法国际合作

环境安全分局首先致力于充分利用国际刑警组织的既有资源和渠道协助开展环境执法国际合作。I—24/7网络系统是国际刑警组织最重要的资源之一。自环境安全计划启动以来，各成员国已通过该系统针对环境犯罪嫌疑人发出数百份红色通报以及众多其他通报，如2013年哥斯达黎加就规避现有法规的盗捕鲨鱼新犯罪方法发出了紫色通报。在国际刑警组织协调下，大量环境犯罪相关内容被纳入I—24/7系统的数据库，如将更多未登记渔船数据加入被盗和可疑船只数据库，为野生动物走私建立专门的非法贸易数据库。2015年2月，尼泊尔警方发出的红色通报促使该国头号盗猎分子拉库玛·普拉哈（Rajkumar Praja）在马来西亚被捕。2018年4月，经过2016年以来跨越从非洲东海岸到拉美西海岸的整个南大洋公海的漫长追捕之后，环境安全分局协调多个国家和数十个机构的调查成果，终于将远洋非法渔船安德烈·多尔戈夫（Andrey Dolgov）号进入印度尼西亚沿海的确切时间和位置通报其执法当局，成功实现拦截和抓捕。其后，环境安全分局经过进一步的协调调查，证明该船的非法捕捞活动是欧洲有组织犯罪网络的组成部分，并通过国际刑警组织专家的情报搜集，为多国执法部门提供了进一步打击该犯罪网络的线索。

环境安全分局依托国际刑警组织七个区域局和新加坡全球创新中心等平台以及与联合国环境署、其他环境保护国际组织和各个环境公约合规机构的合作关系，特别是由国际刑警组织、濒危野生动植物种国际贸易公约秘书处、联合国毒品和犯罪问题办公室、世界银行与世界海关组织这五个政府间国际组织和机构组成的国际打击野生动植物犯罪联盟（International Consortium on Combating Wildlife Crime）的多边框架，举办各类国际会议和论坛，并将之与国家环境安全研讨会等机制相结合，促成建立区域环境安全战略框架，形成区域环境执法共同标准，提升区域内国家环境执法意愿与能力水平。如通过协助举办区域调查和分析案例会议（Regional Investigative and Analytical Case Management），為来自不同成员国的环境犯罪调查人员讨论共同感兴趣的跨国案件并分享信息提供平台，为各国的环境执法实践提供指导。如2015年3月，环境安全分局通过协调印度和尼泊尔举办区域调查和分析案例会议，对南亚盗猎和走私老虎的犯罪网络进行了成功分析，确定了八个犯罪集团并促成对多名犯罪嫌疑人的逮捕和起诉。环境安全分局还致力于在区域范围内建立与国家环境安全工作队机制相仿的国际跨部门合作机制。

环境安全分局更重要的任务则是作为国际刑警组织机构与各成员国政府部门及其他合作伙伴共同推动开展不同类型的环境执法国际合作项目及联合行动，并由四个专业工作队为其提供重要支持。目前，由国际刑警组织发起的较重要的环境执法国际合作项目主要有致力于加强成员国政府保护亚洲大型猫科动物和其他亚洲野生动物的管理和执法能力的“捕食者”项目（Project Predator）;以提高成员国在保护大象、犀牛等非洲野生动物中的刑事司法能力为目标的“智慧”项目（Project Wisdom）;帮助成员国执法部门加强调查跨国林业犯罪能力的“叶”项目（Project LEAF）;促进对废物，特别是电子废物非法贸易进行跨国调查和起诉的“伊甸园”项目（Project Eden）等。环境安全分局还根据国际会议所确定的环境执法领域战略框架和工作重点，协调发起多个成员国执法部门共同参与的直接打击多种类型跨国环境犯罪的联合行动。如2017年，根据濒危野生动植物种国际贸易公约第17次缔约方会议的决定，国际刑警组织以环境安全分局为主导，协调49个国家和地区的警察、海关、边境保卫、环境和林业等部门，发起打击非法野生动物和木材贸易的“雷鸟”行动（Operation Thunderbird），逮捕了约900名犯罪嫌疑人，查获300余吨木材、5200多只飞禽、2800多只爬行动物、13只猫科动物、3.9吨穿山甲鳞片、50多公斤象牙和25吨其他动物制品。该行动后发展为“雷霆”系列行动，2018年的“雷暴”行动（Operation Thunderstorm）协调93个国家和地区的相关部门在全球范围内逮捕了约1400名犯罪嫌疑人;2019年的“雷球”行动（Operation Thunderball）协调109个国家和地区的相关部门逮捕了582名犯罪嫌疑人，查获象牙545公斤、爬行动物1422只、龟类9777只、飞禽4304只、海洋生物9820只、穿山甲鳞片1.3吨、木材2551立方米;“雷霆2020”行动（Operation THUNDER 2020）协调103个国家和地区的相关部门逮捕了699名犯罪嫌疑人，查获象牙1.3吨、龟类7400余只、飞禽1160只、爬行动物1800余只、穿山甲鳞片超过1吨、海洋生物制品56.2吨。

四、成绩与挑战

2020年11月，在国际刑警组织环境安全计划启动十年之际，环境安全分局对该组织的打击环境犯罪工作进行了总结，认为总体而言取得了丰硕成果：过去十年中，在国际刑警组织的帮助和协调下，逮捕涉嫌严重跨国有组织环境犯罪的犯罪嫌疑人3000余人;查获非法贸易木材100万卡车以上，野生动物和海洋生物个体及制品20余万种，查扣涉案车辆和船舶数百辆/艘，发现6000余起海洋污染和非法废物贩运案件，发现数百起非法渔业捕捞和加工运输案件。除此之外，极大提升了国际社会和各国政府对环境犯罪的性质及危害的认识，促成了各国政府与各个国际环境保护组织之间的紧密合作，成功建立了对重大跨国环境犯罪的国际联合调查机制，识别出大量有组织犯罪集团和跨国犯罪网络，提升了众多成员国的环境执法能力，开展了环境犯罪前沿研究，并将打击环境犯罪与打击欺诈、腐败、人口贩运、毒品和武器走私、非法贸易、洗钱、恐怖主义等其他严重跨国犯罪相联系，织密了全球保障环境安全的执法网络。

但与此同时，环境安全分局也意识到全球环境犯罪仍愈演愈烈，地球生态系统和人类社会发展的可持续性仍受到严重威胁。从执法角度而言，环境安全分局认为当前环境犯罪难以监控的特点突出。为解决这一问题，既需要广泛引入卫星遥感、无人机、智能传感器等高新技术手段，也需要解决国家间管辖权争议等复杂的主权与国际法问题。此外，环境安全分局认为必须加强对环境犯罪的全链条打击，这需要更深入的国际跨部门执法合作，以便对跨国犯罪集团及其经济网络和非法财产进行精确定位和精准打击。环境安全分局还认为当前各国打击环境犯罪的一大弱点是定罪偏软，处罚不力。罚款是最常使用的惩罚手段，然而其远不能与环境犯罪造成的严重损害相比。环境安全分局建议各国加强环境立法和司法解释工作，提升对环境犯罪的刑事司法应对水平，改变环境犯罪高收益、低风险的现状。

另一方面，国际政治因素可能是国际环境执法合作所面临的更严峻挑战。国际刑警组织作为一个政府间国际组织，虽然具有强大的国际影响力，但其直接干预环境执法的路径、工具和能力都是十分有限的。环境安全分局的经费基本依靠来自成员国政府和国际组织、社会团体的捐助，且主要来自西方发达国家，如挪威发展合作机构（Norad）、美国国务院、美国国际开发署和欧盟等。就人员组成而言，领导国际刑警组织日常工作的秘书长职位70多年来被英、法、德、美的高级警官垄断，负责环境安全分局的有组织和新型犯罪局助理局长、环境合规与执法委员会的咨询委员会主席等高级官员均来自西方发达国家，四个专业工作队的理事会成员也主要由西方发达国家人士出任。尽管国际刑警组织一直以来坚持专业立场，主张政治中立，但具有明显倾向性的资金与人员构成仍使其难以充分协调发达国家与发展中国家的利益，在应对环境危机这一带有显著发展阶段性特征的全球性非传统安全威胁时则表现得更为突出。国际刑警组织及其环境安全分局的领导人和专家们对环境安全问题所关注的侧重点往往与在环境执法领域存在迫切国际合作需求的发展中国家的诉求不能完全切合，其所推崇的执法标准也往往不能充分适应发展中国家的国情。在此情况下，一些发展中国家，特别是中小国家，缺乏为昂贵的环境执法投资——在广阔的荒野和海洋上开展执法活动需要巨大的人力物力支持和高技术手段的应用的意愿，更不愿意冒引入西方发达国家的环境安全标准导致影响本国经济发展的风险，很多时候将参与国际环境执法合作视作一种向西方发达国家“靠拢”的政治投资，从而偏离了国际刑警组织的初衷，也不利于国际环境执法合作的可持续发展。此外，很多国家对国际刑警组织在国际合作中所倡导的信息高度透明存在顾虑。虽然从专业角度出发，更大范围的信息共享能有效提高执法效率，但也应考虑到与国家安全需求的平衡。

【作者簡介】  李皛，中国人民公安大学涉外警务学院教师，博士研究生学历，主要研究方向为涉外警务，边疆学。

（责任编辑：冯苗苗）