PPP项目风险管理研究——基于C市轨道交通项目

中车南京浦镇车辆有限公司 杭永先，仇邦邦

一、案例概况

（一）C市轨道交通PPP项目基本情况

C市是江淮地区重要的交通枢纽，长江三角洲中心区域城市之一，毗邻经济发达、城轨交通经验丰富的J省省会N市。C市轨道交通PPP项目是C市跨省融入N市，实现跨界一体化发展的重要战略支点，对C市意义非常重大。该条轨道交通PPP项目的特殊之处在于它是一条跨越两个省份两个地级市（即A省C市和J省N市）的项目。该条轨道交通PPP项目线路长约35公里，建设总工期为48个月，项目总投资估算约100亿元，目前该条轨道交通PPP项目前期审批流程已经完成，项目已经开工进入建设阶段。

（二）C市轨道交通PPP项目运作方式

经过C市人民政府的公开招标，Z集团中标该条轨道交通PPP项目并与C市人民政府授权的政府出资方代表合资成立PPP项目公司，双方在该PPP项目公司中分别持股70%和30%。该PPP项目合作年限长达30年，回报机制为常用的“可行性缺口补贴和使用者付费”。该PPP项目公司承担该项目后续的投资融资、基本建设、运营和维保，并获取该条城市轨道交通项目的票务收益、非票务经营收入及其政府部门支付的政府补贴。该线路总投资约100亿元，其中：项目资本金约25亿元（占总投资的25%)由社会资本方（Z集团）与C市人民政府指定的出资代表企业按照1:1占比注资。资本金以外的项目债务资金（约80亿元）由PPP项目公司申请办理银行贷款处理，PPP项目公司作为融资行为主体，承担融资责任并担负还款义务。C市财政局按照PPP合同书规定对PPP项目公司进行政府补贴。合作期结束后，PPP项目公司将该轨道交通项目无偿移交给C市或其指定单位。C市轨道交通PPP项目运作具体情况如图1所示。

图1 C市轨道交通PPP项目运作方式

二、PPP项目风险管理分析

通过采用多种风险识别方法进行系统分析，可以发现该条轨道交通PPP项目目前主要存在以下风险。

（一）融资风险

C市轨道交通PPP项目投资达上百亿元，建设资金投入巨大。在C市人民政府与Z集团（社会资本方）合作成立的PPP项目公司中，资本金（占25%）由政府方和社会资本方各出一半，同时PPP项目公司负责通过申请银行贷款落实剩余的债务资金（占75%)并承担融资责任及还款义务。C市政府在PPP项目公司与相关银行签订的贷款协议中不提供项目融资担保。

（二）建设风险

该PPP项目的建设风险主要包括以下几个方面，即设计变更产生的风险、工期延误产生的风险以及建设成本超支产生的风险。由于C市轨道交通项目后续要和N市轨道交通项目贯通运营，目前C市轨道交通项目已经比N市轨道交通项目提前开工近1年，各项进度均比N市提前很多，目前N市段的线路发生变更，进而导致C市轨道交通线路不得已被迫进行线路变更，由此导致C市轨道交通项目相关设计变更成本大大增加；其次，由于国内新冠肺炎疫情、和N市的链接接口等因素造成C市轨道交通项目原开通时间节点已实现不了。另外，由于项目工期延误及工期延误期间原材料上涨、人工成本上涨等综合因素叠加造成建设成本的增加。

（三）运营风险

该PPP项目的运营风险主要包括以下几个方面，即运营主体产生的风险、运营成本超支产生的风险以及市场收益不足产生的风险。由于该轨道交通PPP项目公司缺乏城市轨道交通项目的运营能力，没有相关项目业绩和经验，后续该项目如何运营目前成为C市人民政府主要关心的一个重要事项。同时受项目的人工费用、物料费用、运维费用及相关管理费用等综合因素的叠加影响，运营成本超支成为运营期间主要的潜在风险。另外，由于在项目前期客流预测不足以及营运期间项目票价收入及非客运收入两方面原因造成的项目收益不足风险成为运营期间另一个主要的潜在风险。

（四）合作风险

政府部门与私人资本之间不同属性的冲突以及项目参与者之间不同利益的分歧，对PPP项目的建设、运营和产出产生一定程度的不良影响，主要包括两方面的风险，即关系风险和第三方风险。关系风险主要指在PPP项目公司中，政府方与社会资本方两方对于权利、义务分配不当以及双方沟通方面存在的问题产生的相关风险，这种风险很可能损害项目所有正常的建设和运营，从而造成巨大损失。第三方风险主要指由于第三方的原因造成PPP项目在建设和运营过程中的相关风险，比如承包商的原因导致项目建设进度受到影响产生的风险，以及分销商原材料供应不及时产生的风险。

三、加强PPP项目风险管理的措施

项目风险管理的基本和最主要的原则就是：风险一般由最适合的一方来承担。但需要具体项目具体情况具体分析。

（一）C 市政府应该采取的风险管理措施

1.加强项目全程风险管理监督

由于PPP项目存在周期性长、阶段性多、风险性复杂等具体特征，在PPP项目中必须做好项目的监督管理工作。C市人民政府需要对该城市轨道交通PPP项目在建设、运营、设施使用和移交、合同款项等方面加强全方位、全过程的监督和管控。

2.加强与N市的衔接接口管理

由于建设阶段存在的设计变更、工期延误及建设成本增加风险一定程度上都与N市的衔接顺畅与否存在很大关系，所以C市人民政府应牵头进一步加强与N市的对接，形成双方高层定期会晤机制，明确双方具体对接负责人及工作小组。双方应定期就双边项目进度、线网衔接、运营管理机制、后续轨道交通相关系统的采购等方面进行沟通。

3.加强履约合作以及风险预案

C市人民政府需要清楚自身在该PPP项目中的定位和角色，清楚自己的权责利，同时帮助PPP项目公司进一步完善公司内部组织结构，尽可能的避免因沟通不善等原因造成的项目损失。此外，C市人民政府应积极协助PPP项目公司担负相关的经济风险，尽可能的在合法合规的基础上给予该项目相应的优惠和支持政策（比如贴息和税收等方面）。

（二）项目公司应该采取的风险管理措施

1.加强建设管理及成本控制

建设期间建设成本超支受制于多种因素，比如：原材料、人工、设备等市场价格的上涨，工期延误导致相关成本的增加，施工方案没有优化导致施工周期及建设投入的增加，以及工程、设计的变更等因素。PPP项目公司可以针对建设成本超支风险的具体原因提出具体的、针对性地应对措施，比如：业主应该在施工方案的优化和比选方面进行把控，避免重复施工，利于缩短工期，减少建设成本支出。业主应积极关注所需原材料及系统设备市场行情，采取合理购置方案，严格控制采购成本支出。业主应把控设计院对设计方案进行精心设计，避免频繁变更，造成相关成本增加。

2.加强运营管理及成本控制

关于后续运营主体事宜，鉴于PPP项目公司没有轨道交通项目运营能力，可提供两种思路：即自主运营+有丰富行业经验的运营咨询单位提供相关运营咨询服务；以及委托运营模式即PPP项目公司自己不运营，通过公开招标选择有丰富行业运营经验的运营商代为运营。PPP项目公司可从以下几个方面对运营成本的控制进行应对，比如：建立运营成本预算机制，严格把控各项费用支出，做好监督审计；完善人力资源体制，建立科学合理的招用留人机制，尽可能降低人工成本；考虑将相关运营维保转嫁给专业的运营维保公司以节省人力成本。积极寻求C市政府的财政补助及支持。

3.加强风险管理及信息交流

关于项目的风险管理，PPP项目公司可以从完善内部组织结构入手，成立针对性的风险管理部门牵头负责风险管理，形成全员全公司的风险管理机制。应制订优化相关的风险管理体系，加快培育专业化的风险管理人才队伍。关于项目的信息交流，PPP项目公司可以从信息共享机制的建设入手，进一步实现信息交流与沟通渠道的扩展。这可以从以下两方面落实，一是PPP项目公司加强与C市政府的密切联系，做到政策动态的及时性；二是PPP项目公司加强与其他参与方的沟通联系，避免信息沟通不及时等原因造成的不利影响。此外，PPP项目公司需要加强内外部信息的整合，实现内外部监管的加强。

四、结束语

以城市轨道交通行业为代表的基础设施领域在未来发展潜力巨大，PPP模式以其特有的优势在该领域实现广泛的应用。虽然PPP模式在中国还不太完善，还需要不断的去摸索和实践，但只要我们研究好PPP项目的风险管理，PPP模式在我国的新基建事业中会发挥出更大的作用。