《乡村振兴促进法》的鲜明特点与现实意义

任大鹏

【关键词】乡村振兴法 乡村振兴 法律制度 乡村产业发展 【中图分类号】D92 【文献标识码】A

作为新时期“三农”工作的总抓手，实施乡村振兴战略，迫切需要法律的规范、引导、促进和保障。制定《中华人民共和国乡村振兴促进法》（后文简称《乡村振兴促进法》），就是要为实施乡村振兴战略提供系统全面的法律制度保障。根据该法第一条的规定，“为了全面实施乡村振兴战略，促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，加快农业农村现代化，全面建设社会主义现代化国家，制定本法。”乡村振兴的内涵非常丰富，范围十分广泛，立法需要兼顾到农业、农村、农民三大方面的关系，兼顾乡村产业发展和社会发展的关系，兼顾经济社会发展与生态环境保护的关系，兼顾城乡之间的协同和融合关系，兼顾党的领导、政府职责、社会参与和农民主体地位的关系等。从这一角度看，《乡村振兴促进法》是统筹解决“三农”问题，全面实施乡村振兴战略的综合性、基础性法律。

《乡村振兴促进法》的鲜明特点

《乡村振兴促进法》以促进法冠名，需要将党中央关于促进乡村振兴的重大决策和行之有效的重要政策法律化。与其他涉及“三农”问题的法律相比较，本法具有以下鲜明特点：

第一，突出党在乡村振兴战略实施中的领导地位。坚持党的领导，体现了我国的制度优势，是长期以来解决我国“三农”问题的宝贵经验。实施乡村振兴战略，不仅仅是各级政府的责任，也是党在农村的中心工作之一。中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》明确要求，“坚持党管农村工作。毫不动摇地坚持和加强党对农村工作的领导，健全党管农村工作方面的领导体制机制和党内法规，确保党在农村工作中始终总揽全局、协调各方，为乡村振兴提供坚强有力的政治保障。”本法将这一政策原则转化为法律原则和具体制度，具体表现为以下方面：首先，在总则部分，法律第三条规定要“统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设”，将党的建设作为乡村振兴的重要组成部分，与其他各项建设统筹推进。在确立实施乡村振兴战略的五项原则时，明确提出了“全面实施乡村振兴战略，应当坚持中国共产党的领导”。坚持和加强党的全面领导，是确保乡村振兴目标实现的根本保障。其次，在建立健全乡村社会治理体制中，自治、法治、德治都必须坚持党的领导地位。再次，在乡村组织建设方面，明确了中国共产党农村基层组织的领导作用，明确规定村民委员会、农村集体经济组织等应当在乡镇党委和村党组织的领导下，实行村民自治，发展集体所有制经济，维护农民合法权益，并应当接受村民监督。

第二，坚持农民的主体地位，维护农民合法权益。农民是实施乡村振兴战略的参与者、贡献者、受益者，是最主要的力量。将对农民利益的保护贯穿于始终是本法的一大特点。在确立的实施乡村振兴战略的原则中，特别规定了“坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿，保障农民民主权利和其他合法权益，调动农民的积极性、主动性、创造性，维护农民根本利益”的原则。在产业发展一章中规定，农村集体产权制度改革要确保农民受益。在人才支撑一章中规定，要求要培养有文化、懂技术、善经营、会管理的高素质农民和农村实用人才、创新创业带头人。在文化繁荣一章中规定，要求为农民便利可及的公共文化服务。在生态保护一章中规定，人居环境改善的共建共享共管机制要有农民参与，建立农村低收入群体安全住房保障机制。在城乡融合一章中规定，保护农民利益的法律规定更为丰富，如以农民的富裕富足作为城乡融合的重要目标之一，公共基础设施建设要满足农民生产生活需要，以及关于农民享有的基本公共服务、社会保障、平等就业权利以及进城务工农民的工资和社会保障权益。

第三，系统构建了實施乡村振兴战略的扶持措施。实施乡村振兴战略，是新时期农业农村工作的总任务，需要全社会的广泛参与，引导各类资源、要素向乡村倾斜，这也是本法作为促进法的重要立法任务。法律的第八章系统规定了促进乡村振兴目标实现的重要措施，构成了相对全面的扶持制度体系。

首先，从财政支持的角度，本法作出了非常明确的规定。按照本法第五十八至第六十二条的规定，财政支持乡村振兴的法律要点包括：一是健全农业支持保护体系和实施乡村振兴战略的财政投入保障制度；二是从总量上要根据乡村振兴的目标任务，保障用于乡村振兴的财政投入力度不断增强、总量持续增加，这里的总量持续增加，意味着不论县级以上人民政府的财政收入水平如何在年度间发生变化，用于乡村振兴的财政投入只能增加，不得减少；三是借鉴脱贫攻坚战时期的经验，各级政府应当完善涉农资金统筹整合长效机制，提高财政资金使用效益；四是要突出重点，建立脱贫地区和低收入人口的长效帮扶机制，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，加大对革命老区、民族地区、边疆地区实施乡村振兴战略的支持力度；五是构建以高质量绿色发展为导向的新型农业补贴政策体系；六是调整完善土地使用权出让收入使用范围，提高农业农村投入比例；七是政府设立的专项资金、基金应当加强对乡村振兴的支持。

其次，从金融资本支持乡村振兴战略实施的角度，法律规定赋予乡村资产更多权能，完善担保机制、健全多层次资本市场支持乡村振兴的措施，建立健全多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务体系和建立健全多层次农业保险体系。

最后，要盘活农村土地要素。根据本法第六十七条的规定，要通过存量和增量两个角度保障乡村振兴的建设用地需求。一是存量建设用地，包括农村闲置的经营性建设用地、公益性建设用地和农民的闲置宅基地，用于满足乡村产业、公共服务设施和农民住宅用地合理需求；二是增量建设用地指标要向乡村发展倾斜；三是集体经营性建设用地可以出让、出租给单位或者个人使用，并优先用于发展集体经济和乡村产业。

第四，创新法律调控机制，保障法律规定的措施有效实施。与一般法律通过对相关主体的赋权与限权，明确必须为和不可为的行为规范，并以激励和惩戒为主要模式的法律调控机制不同，《乡村振兴促进法》更多是规定政府及其相关部门在促进乡村振兴战略实施中的职责，为保障法律规定的职责能够得到全面落实，本法并没有设定专门的法律责任章节，而是利用人民代表大会与同级人民政府的权力机关与执行机关的关系、上下级人民政府的垂直领导关系、专门监督机关与政府相关部门之间的监督和被监督关系，通过考核评价制度、报告制度和监督检查制度，保障法律的落实。法律第六十八条规定实行乡村振兴战略实施目标责任制和考核评价制度，第六十九条规定了各级政府向本级人民代表大会或者常委会，以及向上级政府报告乡村振兴促进工作情况的报告制度，第七十条则规定了上级政府对下级政府的乡村振兴促进工作情况、以及专门机关对乡村振兴专门事项的监督检查制度。