新时期农村集体经济发展的困境路径及经营模式

马良 李焱瑄

摘 要 发展集体经济是新时期的一项政治任务。针对农村集体经济发展中存在的各类问题和困境，提出发展村级集体经济要因地制宜，按照所提出的10条路径，选定适合村情的集体经济发展项目。根据经营管理水平及项目投入情况，确定不同的集体经济经营模式，以增加集体收入。

关键词 发展集体经济;困境;路径;经营模式

中图分类号：F321.32 文献标志码：A DOI： 10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.21.060

2021年中共中央一号文件提出“2021年基本完成农村集体产权制度改革阶段性任务，发展壮大新型农村集体经济。”农村集体产权制度改革任务的完成，预示着新型农村集体经济组织的诞生和完善，为发展壮大农村集体经济提供了平台和载体，改制后建立的股份经济合作社成为开发集体资源、管理集体资产、发展集体经济的合法市场主体。

1 新时期发展农村集体经济的背景和任务

“十四五”总体发展规划引领我国由“全面建成小康社会”进入到“全面建设社会主义现代化国家”，进入到以新发展阶段、新发展理念、新发展格局为标志的新时期。2021年6月1日施行的《中华人民共和国乡村振兴促进法》规定：“村民委员会、农村集体经济组织等应当在乡镇党委和村党组织的领导下，实行村民自治，发展集体所有制经济，维护农民合法权益，并应当接受村民监督。”

针对新时期发展壮大农村集体经济，2021年4月中央农村工作领导小组办公室等10部门联合下发的《关于扎实做好当前重点工作如期完成农村集体产权制度改革阶段性任务的通知》提出：“因地制宜发展新型农村集体经济，各地要在农村基层党组织领导下，把党员、群众组织起来，以市场为导向，增强集体经济发展活力，引领农民逐步实现共同富裕，助推乡村振兴。”早在2018年11月，中央组织部、财政部、農业农村部印发《关于坚持和加强农村基层党组织领导扶持壮大村级集体经济的通知》，明确到2022年，中央财政在全国范围内扶持10万个行政村发展壮大集体经济，基本消除集体经济空壳村、薄弱村，逐步实现村村都有稳定的集体经济收入，进一步增强村级自我保障和服务群众能力，提升农村基层党组织的组织力[1]。

从中央政策、部门文件到国家法律，都对发展壮大农村集体经济提出了明确要求。发展农村集体经济不仅是为增加农民收入尤其是财产性收入、增强集体服务实力、为农民群众办的一件实事，而且对于巩固农村基本经营制度、实现农民共同富裕、提高农村社会治理能力、推进基层组织振兴，从而全面推进乡村振兴是一项重要的政治任务。消除集体经济空壳村、薄弱村，成为新时期县乡两级政府助推乡村振兴、加强乡村建设、提高乡村治理能力的首要措施和根本抓手[2]。

2 发展农村集体经济的问题和困境

通过近5年来评审、查阅农村集体经济发展项目实施方案及实地了解方案实施情况，分析揭示存在的一些不可忽视问题与困境，厘清这些问题和困境及产生的原因，以利于促进农村集体经济的发展。

2.1 问题

2.1.1 缺少市场分析，项目随意变动

新时期扶持发展集体经济的对象基本都是空白村或薄弱村，两委班子成员的年龄偏大，不善经营、不会管理，不少村集体选定的项目，缺少有针对性的市场分析，缺少选定项目的资源、交通、区位、人才及技术等优势分析，项目是否可行不得而知。同时，有的资金到位时项目又临时变动，盲目、随意立项[3]。

2.1.2 发展产业与当地实际结合不紧密

部分村选定的产业尤其是种养业，未能与当地的生产条件、自然条件、种养技术与规模相结合，缺少技术、销售、市场等条件支撑。

2.1.3 土地流转经营权入股少，项目运行成本高

项目建设时需流转农民承包地，多以转包形式出现，很少有土地经营权入股，项目实施时，村集体则要先支付较高的土地流转费用，增加了项目运行周转资金，提高了项目运行成本[4]。

2.1.4 村集体财政资金投入没有构建固定资产

利用财政扶持资金、集体积累资金和农民入股资金发展集体经济时，个别村在项目规划或项目建设投入时用于农产品品牌建设、无形资产投资（如“三品一标”、商誉等）或线上销售产品，而非固定资产投入或电商平台软硬件建设，资金投入未形成集体固定资产，审计时容易出现问题。项目预算超过财政扶持资金额度的，超额部分无法保证及时到位[5]。

2.1.5 项目建设因土地、许可等问题半途而废

非农建设项目涉及土地、规划、环保、卫生健康及产品质量等事项，实施前没有向土地、发改、环保、建设等相关部门申报，没有经过审核批准，只顾项目资金申报，造成实施时或中途被迫停止施行。

2.1.6 缺少集体经济项目经营模式和收益分配制度

部分村偏重项目建设与实施，忽视运营与管理，拟定项目时不清楚由谁经营，如何经营。有的只有项目建成后的收益分析，缺乏对集体收入如何获得的分析。明确采用集体直接经营模式的，缺少获得集体收入来源渠道或办法。集体获得收益后，如何使农民得到更多实惠，缺乏经民主决策形成的收益分配意见。

2.2 困境

2.2.1 项目选定

选定发展项目时，由于部分村集体缺少对技术信息、产业信息、市场信息等各种信息的了解，往往不顾自身条件和优势，存在盲目选择或者跟风行为，导致项目实施效果不明显，经济效益欠佳。

2.2.2 资金使用

资金使用过程中，存在有固定资产购置资金、但缺少流动资金的问题。发展集体经济财政扶持资金到位后，为了便于项目审计，按照资金使用规定，要求村集体利用财政扶持资金只能购置固定资产，不能用于其他，但是对于集体收入空白村或薄弱村往往因缺少流动资金陷入经营困境。

2.2.3 政策许可

发展集体经济项目涉及非农建设的，一些村已具备资金、人才、技术、市场等条件，但因没有非农用地，无法使集体经济发展项目落地。有些村具备发展休闲观光农业的优势，但是受土地制约难以实施。

2.2.4 市场风险

发展集体经济作为政治任务下达到基层，面对市场经济，完成财政投入任务并非意味集体收入必增，投资收益和市场风险并存。因此，既要有集体经济发展目标，又要兼顾客观现实、稳步发展。

2.2.5 经营效果

集体直接经营能使集体经济项目收益最大化。由于多数村集体缺乏懂经营、善管理人才，不少项目建成后不是集体直接经营，而是多为直接对外出租或实行发包经营，集体只能获得较低的租金收入或发包收入，资金投入收益达不到最大化，集体投资盈利微小。

3 发展农村集体经济的路径

新时期，扶持发展村级集体经济是一项艰巨复杂的政治任务，既要以市场为导向，又要改革创新，不仅要使大批年轻的高素质职业农民和新型农业经营主体带头人通过换届选举进入到村级干部队伍，又要通过实施村第一书记、大学生村干部等政策充实基层干部队伍，还要加大农村基层经营管理人才培养力度，提高村两委干部经营管理水平，加强对发展集体经济的指导，引导农民群众积极参与，不能盲目冒进，要稳步发展。同时，加强土地宏观规划与管理，以县为单位制定集体经济发展用地计划，在不减少耕地的前提下，为发展集体经济提供政策支持，以解决制约集体经济发展的土地瓶颈问题。

农村集体经济分为村级集体经济和村民组级集体经济2个层级，目前发展村级集体经济为首要任务。村级集体产权制度改革为发展集体经济提供了组织基础和前提条件，因此各地发展村级集体经济，要在适应社会主义市场经济体制的同时，因地制宜、量力而行、服务合作、互利共赢。

山区、丘陵、平原村情不同，城中、城郊、远郊村力不一，选定发展項目各不相同，村与村之间只能借鉴学习发展集体经济的思路和理念，要举一反三，切不可生搬硬套。土地资源丰富和资金充裕的村之间可加强联合与互补，实施飞地开发。按照提供的路径，选定适合自己的发展项目。

3.1 建农产品仓储保鲜冷链设施

村集体若位于农产品及加工产品交易市场附近，且有较好的交通区位优势，或有非常发达的农业产业，市场潜力大，可利用集体建设用地及相关建设许可政策新建或扩容升级改造农产品和加工产品冷藏、保鲜、储放、保管等仓储设施发展集体经济。

3.2 建设标准化厂房、新建企业（含分支企业）厂房

村集体所在地域工业比较发达，且具有较好的交通区位优势，可利用村集体原有的旧学校、废弃企业、旧宅基地建标准化厂房及新建、扩建企业;或与当地原有企业、新引入企业合作发展工业，以此发展集体经济。

3.3 购置资产

对于城郊村、失去集体土地（也包括城中拆迁村）的村、丘陵山区生产条件差人均耕地少的村，可以由集体购置不动产（商铺等）、动产（大的牲畜，如奶牛、肉牛），通过出租、托管或寄养等方式发展集体经济;也可以由集体入股经营效益良好的农牧、工业企业（龙头企业）及合作社发展股份经济，或以借款方式按固定利息获得收益（确保资金安全）。

3.4 农业非农相结合，建设田园综合体

村集体所处地域有生态环境和人文历史等资源，或村集体所在地现代特色农业比较发达，可利用集体建设用地开展集住宿、休养、培训、拓展训练、科普、采摘、餐饮于一体的综合性服务（可多村联合），发展休闲农业和乡村旅游，以增加集体收入。

3.5 建种养设施或出资入股、新建、扩建基地

对于生产条件好、人均耕地多、设施农业或种养基础好，基本形成一村一品的村集体，可利用村集体未发包到户的土地或经营权入股的土地建设施农业（种植蔬菜、瓜果、药材、种苗）或养殖设施，发展订单农业或休闲观光农业。此类村集体也可以集体资金入股农民合作社或农业企业，或集体出资购置设施、牵头成立农民合作社，或与相关农业龙头企业合作新建、扩建农产品生产基地。

3.6 开展食品加工，发展特色种植

对于特色农产品种植规模大、产量高，或具有传统农产品加工技术的村集体，在具有非农发展用地前提下，进行一二三产业融合发展，有种养、有加工、有销售。对于生产条件较好、具有一定种植习惯的村集体，可利用村集体未发包到农户的土地发展特色种植（菌、药、饲草等），或集体出资、农户经营权入股，集体领办土地股份合作社，集体获得股份收入。

3.7 购置农机具、工程机械

村集体地处粮食生产功能区与重要农产品生产保护区或种养产品已成规模，可以村内农机手为基础，由村集体投资购置耕、种、管、收、运等农业机械、农产品加工机械、畜牧水产养殖业机械，不仅满足集体内部成员需要，而且可以面向市场开展经营。村集体工程建设资源丰富、优势明显、市场广阔，可集体投资购置挖掘机、装载机、推土机等工程施工器械。

3.8 建设农村第三产业服务设施

对于自然环境优越、特色农业突出、市场需求旺盛、发展旅游前景广阔的村集体或进入大型农村社区的村集体，可利用各类集体建设用地建设超市、农庄、农家饭店、农家院、农产品展销、农资配送、农产品交易场所、幼儿园、养老院及民宿等服务设施。

3.9 合资合作发展乡村特色产业，招引在外人才返乡创业

村集体辖区内拥有非物质文化遗产或乡村传统手工技艺，可利用集体资金合资合作多种方式发展乡村特色产业。村集体成员在外创业成功或有可以引入的人才资源，村集体可利用土地、资金、房屋设施等吸引在外人员返乡创业，引入人才进村创新创业。

3.10 为社区农民提供生活、劳务等服务

撤村建居、村庄变社区的村集体，可购置相关设施为社区提供饮水、保洁、家政、澡堂、安保、维护、维修及绿化管护等服务，为特色产业提供劳务输出、技艺培训服务，条件许可经批准可开展信用合作服务。

4 集体经济项目的经营模式

集体经济项目经营模式的选择要因情施策，根据经营人选与能力、健全的经营制度、资金投入构成、生产要素投入等情况，决定采用何种经营模式。主要的经营模式有以下3种。

4.1 直接经营

项目资金投入全部为村集体投入或集体控股，村集体经济组织管理人员或集体成员有经营能力的，且经营制度健全，村集体可采取直接经营模式。运用“四议两公开”工作法（“四议”即党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，“两公开”即决议公开、实施结果公开）确定经营人选、经营收入目标、奖惩办法等。

4.2 对内发包或对外出租

资金投入全部为村集体投入的项目，集体成员无力经营或无人经营，村集体可利用当地产权交易场所或运用“四议两公开”工作法民主决策，将项目出租给集体成员以外的经营者，或发包给本集体成员。出租价格、发包上交的承包费、租赁或承包期限等，均由民主决策确定。

4.3 股份合作经营

股份合作经营的具体经营方式由生产要素投入情况和市场主体不同身份确定。1）采用公司化经营方式。村集体资金投入占一定比例，其经营主体是公司化的企业，依照《公司法》进行经营。2）采用农民合作社经营方式。村集体资金购置资产或入股领办农民专业合作社、土地股份合作社，依照《合作社法》进行经营。3）采用合资合作经营方式。生产要素（土地、资金、技术、人才等）投入各方（包括村集体、集体成员、合作社、家庭农场等）联合成立经营管理小组选定经营负责人或聘请职业经理人负责项目经营，投入方签订股份合作协议，集体获得股份分红，以此获得集体收入。

5 结语

近5年来，各级政府不断加大扶持发展农村集体经济投入力度，尽管集体经济发展成效显著，但在实际工作中还存在不少问题和困境，缺少系统分析与总结，缺少对发展集体经济的路径归纳和指导，直接影响和制约着集体经济的稳步发展。基于此，通过对问题和困境的解析，全面综合提出了发展集体经济的系统要求及坚持因地制宜、量力而行的基本原则，确定适合村情的发展集体经济路徑，选好发展项目，运用合理有效的经营模式，充分发挥财政资金投入使用效益，力争使集体经济组织收益最大化，加快新型农村集体经济的发展壮大，为全面推进乡村振兴加快农业农村现代化奠定坚实的物

质基础。

参考文献：

[1] 杜娇.我国农村集体经济发展现状、问题及推进思路[J].农业经济，2021（1）：41-43.

[2] 王志如.新常态下农村村级集体经济发展困境与策略探讨[J].中国集体经济，2020（36）：1-2.

[3] 王静.闵行区农村集体经济发展研究[J].上海农村经济，2021（1）：27-29.

[4] 张哲晰，孙泽宇，何安华.一个村庄的集体经济发展新路[J].农村经营管理，2021（3）：39-40.

[5] 吴晨.对我国农村集体经济发展状况的实地调查[J].经济纵横，2010（1）：82-85.

（责任编辑：刘宁宁）