产业政策演进的东邻样本

郑磊

《日本通商产业政策史（1980-2000）》

（日）阿部武司编著 安钊译

中信出版集团

2021年4月

改革开放初期，日本是中国的主要学习和借鉴对象。这是因为日本带有浓厚的东亚文化和社会特征，其经济政策实施方式，与中国的体制有一定兼容性。日本战后经济的高速增长成就也吸引了中国领导人的注意。当时主流观点认为日本政府在经济活动中占有重要地位，所以了解日本政府的经济政策制定和影响，尤其是导致其战后产业快速赶超欧美的政策，成为中国经济界对日本经济政策研究的主要方向。

1995年出版的《日本通商产业政策史（1945-1979）》曾产生过较大影响，为改革开放前30年的产业结构调整和经济转型政策提供了参考和借鉴。在20世纪最后20年间，日本的国际经济环境发生了重大变化。日本政府大幅度调整了其产业政策方向和目标。随着中国GDP总量超过日本，中国目前面临的形势与20世纪80年代后的日本存在诸多相似之处，比如，我们可以从日美贸易摩擦中得到一些启发。《日本通商产业政策史（1980-2000）》的出版，让我们得以及时了解日本产业政策转型期的政策变化。以邻为鉴，对我们的理论研究和政策设计有重要参考价值。

日本產业政策的演进

产业政策可以分为三类，一类是针对特定产业的纵向的产业政策（即结构性政策），一类是为所有产业提供发展环境的横向的产业政策（即功能性政策），第三类兼具以上两种特点。我们把“二战”后的日本产业政策以1980年为界分为前期和近期。其前期产业政策主要包括用于推动特定产业发展的结构性政策，以及协助企业改进管理的合理化政策。

日本政府通过产业结构政策对幼稚产业提供保护，而对衰退产业的介入程度也较高，对于发展较成熟的产业，行政介入的程度较低，表现了政府的政策目的不是为了干预产业发展，而是一种经过慎重评估的“父爱主义”行为。由于战后初期不存在稳定、成熟的国内市场，日本政府采用直接介入的方式，例如，战后为了尽快恢复经济，政府优先将煤炭、钢铁、重油等重要资源投向煤炭和钢铁行业，这两个国民经济基础行业得以快速恢复，并带动了造船、钢铁、化工、电力、汽车等产业的生产。

上世纪50年代初期，日本政府加大了对企业的干预，主要推行合理化政策，推动企业采用最新的管理方法，并协调企业间的关系。这些政策主要用于支持中小企业，包括税收优惠、外汇配额支持，协助引入国外技术，推广美国先进管理方法等，对促进中小企业成长起到了积极作用。1956年之后，日本经济进入高速成长期，政府介入强度开始降低，更多采用间接方式，如从20世纪50年代中期到70年代，企业设备投资中来自政府系金融机构的贷款占比，从20%上下减少到10%。

20世纪70年代的石油危机对日本经济产生了重大负面影响，时隔不久日本又与美国签订《广场协议》，日元快速升值，经济泡沫破裂。日本虽然采取了重视市场和财政重建的产业政策，但是整体效果较差。随着行业之间的联系越来越紧密，政府很难找到适合单一产业的产业政策，遂将工作重点逐步转向了培育和促进先进技术和创新性生产技术的研发，以及改善企业发展环境等方面，如能源政策、知识产权政策等。日本为了防止产业空心化，1995年制定了《科学技术基本法》，鼓励将研究开发成果合理实用化;1998年颁布了《大学等技术转移促进法》，促进大学和科研机构的成果向民间转移;1999年制定了《产业活力再生特别措施法》，鼓励把国家委托课题研究成果相关的专利转为民用。政府也将事前干涉转变为在发生问题之后再进行规范。日本当时和美国的摩擦，与当下中国面对的问题有类似之处，很多做法值得我们借鉴。

学术界取得共识的观点是产业政策对于日本经济发展产生了正面促进作用，比如在第一阶段采取鼓励和支持出口的产业政策，经济得以快速恢复，而随着市场体系的成熟，这种作用在逐渐降低。例如，日本1961年开始推进贸易自由化，到1975年底，政府管制的进口产品只剩下了27种。日本通产省试图继续控制经济发展方向而制定的法案不一定能通过审议。法案也需要有官方、企业家和社会人士构成的会议提出，企业在产业政策制定过程中拥有发言权。企业经常抵制官方的安排。在第二阶段，日本从选择性地推动特定产业发展转向推动整体经济发展，即将产业政策目标从单纯的经济成长转向经济、社会的全面发展，将重心转移到宏观经济政策和产业政策等领域。

欧美产业政策的启示

除了日本，一直以新自由主义市场经济自诩的欧盟和美国，也有介入经济的产业政策。另一本书《理解中国产业政策》则对欧美日的产业政策做了对比，从中可以看到近20年来，西方产业政策变化趋势的共同点。中国和日本最开始采用的都是传统的选择性产业政策，欧洲各国在1980年之前的产业政策也是选择性的，从另一个侧面表明这类产业政策对战后恢复经济有益。这可能是因为在战争之后的恢复期，社会秩序混乱，百废待兴，由政府确定主导产业、挑选“冠军企业”进行扶持，保护本国弱势、衰退产业或企业，是理性的选择。但是问题也有很多，比如，政府也面临信息不对称问题，政策制定者很难做出比企业家更准确的判断，而且这种政策模式带来寻租问题，政府易被特定利益集团俘获。此外，对弱势或衰退产业的保护会延误产业结构升级。

在经济高速增长之后，市场功能已经相当成熟，此时，政府替代市场、驾驭市场或指导市场的产业政策模式的不足更凸显出来。此时，欧美日不约而同地改变了产业政策的介入方式。1990年，欧洲共同体委员会《开放与竞争环境下的产业政策：共同体行动的指导原则》明确提出了针对特定部门的干预性的产业政策会扭曲竞争，欧盟从传统的选择性产业政策转向横向的产业政策，并最终转向横向政策与行业应用相结合的矩阵式产业政策。美国政府对研发的补贴最多体现在对基础科学研究、基础技术和通用技术研发的支持。政府的扶持属于对竞争前技术研发环节的支持，不仅没有干预不同技术的竞争，而且为后期市场机制下技术路线的分散试错、自发协调创造了更多可能性。