养老服务体系建设的苏州探索

缪红梅

党中央、国务院历来高度重视老龄工作化问题。习近平总书记多次强调：“有效应对人口老龄化，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉。”党的十九届五中全会提出：“构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。”苏州市于1982年进入老龄社会，早于全省、快于全国。截至2019年底，常熟市、姑苏区、太仓市老龄化程度都已超过30%，进入重度老龄化阶段。积极应对人口老龄化趋势、构建与苏州经济社会发展水平相适应的高质量养老服务体系，是贯彻以人民为中心的发展思想、满足人民群众日益增长的美好生活需要的必然要求。随着长三角更高质量一体化发展向纵深推进，苏州经济转型升级、社会结构调整等情况交织，对养老服务工作提出了新挑战、新要求。苏州将坚持以“争当表率、争做示范、走在前列”为遵循，加快建设高质量养老服务体系。

一、苏州养老服务体系建设所取得的显著成效

在推进养老服务体系建设过程中，苏州市始终坚持养老与社区联动，构建居家养老“智能网”;坚持养老与医疗融合，创建老年康养“示范点”;坚持养老加长护险保障相结合，打造生命周期“服务链”。家庭养老功能更加完善，社区养老服务更加精准，社会养老模式更加多元。

推进养老服务制度创新，政策体系不断完善。2015年，苏州市人大常委会制定实施了《苏州市居家养老服务条例》。此后，市政府和相关部门陆续制定了《老龄事业和养老服务业发展“十三五”规划》《养老服务设施布局专项规划》两项规划，印发了事关加快发展医养融合、区域性养老服务中心建设、虚拟养老院服务标准、养老从业队伍管理办法的多个政府文件。较为完备的政策支持体系逐步形成，为苏州养老服务体系建设提供了有力的制度支撑。

整合各类养老服务社会资源，财政投入稳步增长。不断强化政府公共服务和兜底功能，各级财政按当地户籍老年人数不少于260元的标准，将养老服务事业经费列入同级财政预算。各级福彩公益金留存部分不少于55%的资金用于发展养老事业;设立总金额达4亿元的苏州市养老服务业发展引导基金，采取阶段参股创业投资企业或直接投资企业的方式，引导社会资金投向养老服务业及大健康产业;大力推进养老“三项保险”，持续扩大老年人社会福利、社会救助、社会保险覆盖面。

推进养老基础设施建设，服务能力全面加强。“十三五”期间，全市共新增各类养老床位数82633张，日间照料中心由875家增加到1805家，助餐点由712家增加到1706家，40家区域性养老服务中心已基本建成。为解决夜间居家老人照护难题，苏州加大家庭养老夜间照护床位建设力度，打造居家养老服务全时服务链。

规范养老服务标准，服务质量持续提升。目前，全市共建有10个养老护理人员培训基地，共有养老护理员18685名，其中专业资格证书持证率达到72.8%（位居全省前列）。深度参与国家民政部组织的养老机构标准化试点，并主导编制了养老服务领域首个强制性国家标准《养老机构服务安全基本规范》。此外，加快人养老数据资源中心及应用服务平台研发力度，不断提升养老服务智能化水平。

二、养老服务体系建设方面存在的问题与不足

尽管在推动养老服务体系高质量方面了取得一定成效，但总体上看，全市养老服务有效供给仍显不足。与中央和省委对苏州提出的“两争一前列”的发展要求相比，仍存在很多不足之处。

法规制定、政策创新方面相对滞后。目前，苏州市养老服务供给区域不平衡、城乡不协调、结构不合理的矛盾依然存在，需要从制度设计上进一步加以完善。一是综合性养老服务地方立法进程有待加快。2015年，苏州在全国地级市中率先出台《苏州市居家养老服务条例》，但仅局限于居家养老范畴，许多新情况、新问题亟须法治护航，综合性养老服务法规建设势在必行。二是政策标准修订较慢。以养老护理院为例。养老护理院人员配备要求较高，但由于护理院与医院在职位晋升、职称考核、收入待遇等多方面的不对称，很难按要求招录养老服务人员，一定程度上造成了标准化建设与实际运营的“两张皮”现象。此外，居家社区养老、机构养老、长期护理保险等对老年人能力评估标准各异，客观上造成了多头评估和资源浪费。

社区和居家养老服务能力较为薄弱。随着失能失智老人、空巢老人、高龄老人人口的不断增多，社区居家养老服务专业化、个性化不足的矛盾开始显现。社区养老服务功能较为单一，主要提供基本的助餐、助浴和文娱活动，而缺少对失能失智老人康复护理、喘息式养老等专业化服务。同时，养老机构对社区居家养老服务的辐射效应不足，养老机构参与运营社区养老服务设施的积极性不高。以姑苏区为例。该区社区助餐点建设数量虽多但实际运营效果欠佳，助餐点社区覆盖率与南京主城區相比仍显不足。此外，医养融合发展方面存在短板。目前医保结算标准较低，长护险受益人群覆盖面相对较窄，不能完全满足全市老年人家门口的医养服务需求。

养老服务队伍建设亟待加强。目前，全市养老护理人员的供给和需求之间存在巨大缺口。尽管苏州出台了免费培训、持证奖励、入职补贴等一系列鼓励政策，但一线从业人员普遍存在“学历水平低、收入待遇低、社会地位低;流动性高、劳动强度高、平均年龄高”等“三低三高”的问题，特别是在养老复合型管理人才、高层次领军人才方面储备较少。同时，长三角一体化过程中因收入待遇、晋升通道等因素引发的人才被高收入地区“虹吸”现象，一定程度上影响了苏州养老人才队伍建设。

养老领域风险防控压力较大。实施“放管服”改革后，养老机构设立审批取消，而改为事中事后监管。针对这一变化，政府部门协调机制需要进一步完善，主体责任需要进一步明确。此外，养老服务机构安全生产主体责任风险较大。在消防安全、食品卫生安全、公共卫生安全、特种设备安全等方面，部分养老服务机构存在日常管理制度不健全、责任落实不严格、行业监管不到位等问题，可能导致老年人遭受人身伤害或财产损失风险。

三、推动养老服务体系高质量发展的对策与建议

发展养老服务产业，让广大老年人拥有更多获得感、幸福感、安全感，是践行以人民为中心发展思想的重要抓手。苏州市要抢抓当前融入长三角一体化发展战略、建设自由贸易片区等历史机遇，加快推进养老服务体系建设高质量、可持续发展。

完善制度设计，加强基础保障。结合全市社会经济新发展新要求，尽快调整更新原有养老法规政策。一是加快地方立法进程。推动《苏州市养老服务条例》等地方立法进程，为探索实践“大城养老”之路提供坚实的法治保障。二是加紧完善配套政策。加快研究制定养老服务业发展规划和养老设施专项规划，明确区域养老控制性指标，为新时期养老服务体系建设谋篇布局。通过制定养老服务基础通用标准、服务技能标准、服务机构管理标准、居家养老服务标准、老年产品用品标准等养老服务标准体系，以规范化提升全市养老服务能力。三是加大财政保障力度。借鉴上海市明确“将用于社会福利事业的彩票公益金中不低于60%的资金支持发展养老服务”、广东省各级财政“将本级彩票公益金按不低于55%的资金比例用于支持养老服务体系建设”等做法，结合苏州经济社会发展情况动态调整财政资金投入比例。在土地、金融、财税、人才等方面落实一揽子支持政策，进一步加大养老床位运营补贴力度，降低养老服务企业的运营成本和服务价格。四是加强组织保证。充分发挥老龄委职能，把养老服务纳入发改、国土、住建、卫计、人社等部门工作规划和考核体系。在城市和土地规划、新建小区规划、医疗卫生规划等方面，为养老服务预留足够的土地、房屋、公共服务设施资源。

推动居家养老、社区养老、机构养老融合发展。党的十九届四中全会提出，建设“居家社区机构相协调”的养老服务体系，进一步完善养老服务功能网络;党的十九届五中全会提出：“实施积极应对人口老龄化国家战略，加强和创新社会治理。”通过引导养老机构升级并向社区嵌入“去库存”，通过整合优质资源供给“降成本”，通过提供医养结合服务“补短板”，通过建立新型养老综合体“增效能”，打通衔接居家养老、社区养老和机构养老间的断点。一是推动养老服务机构社区化。积极建设养老护理院、区域性养老中心、社区综合为老服务中心、社区嵌入式养老机构等多种形态养老服务机构，鼓励各类机构将专业护理人员和设施“送出去”，为居家老人提供多样化、便捷化、专业化“一站式”养老服务。在此过程中，推动养老服务机构建设和深化“放管服”改革相结合，精简养老机构建设运营的各项审批要求和流程，放宽准入门槛，鼓励符合条件的各类企业、社会组织进入养老服务领域。二是推动社区机构化。依托日间照料中心（社区居家养老服务中心）、城市小型托老所（农村老年关爱之家）等传统社区养老服务机构，引入机构标准化建设理念规范服务项目，重点在助餐、日间照料等方面扩面提质，提高社区服务质量。三是推动家庭、护理院融合发展。稳步推进具备“类机构”照护功能的家庭照护床位特别是夜间照护床位建设，解决居家养老“服务时间不连续、服务设施不到位、服务人员不专业”等问题;对老年人家庭进行适老化改造，扫除“原居安老”空间障碍，不断提升家庭照护能力。

加强养老基础设施建设，推动创建老年友好型社区。家庭养老是当代中国养老模式的主体和基础。目前，苏州市每100位老年人中平均只有4位选择机构养老。建议结合全国示范性老年友好型社区创建工作部署，推进养老设施建设和适老化改造，积极创建老年友好型社区。一是扩大养老机构床位供给。重视公立护理院建设，充分发挥公办养老机构及公建民营养老机构的兜底保障作用，为经济困难的无子女老人、失能失智老年人以及计划生育家庭老年人提供优惠托养服务。二是推进社会适老化改造。引导和规范养老地产良性发展，将适老性建筑标准纳入保障房建设或旧房改造。严格落实《苏州市居家养老服务条例》相关规定，各地新建住宅、居住区按一定比例配建养老服务设施。高度重视老旧小区养老服务设施缺乏问题，并通过购买、租赁等方式加以改善和解决。重点推进对坡道、楼梯、电梯、扶手等公共设施的无障碍改造，保障老年人出行安全。各级行政管理部门、提供公共服务的机构和企业，在为老年人提供公共信息服务时要充分考虑老年人实际需求，严格执行无障碍环境建设标准，努力克服老年人的“信息孤岛”“数字鸿沟”障碍。三是推动基层老年服务中心和老年大学建设。加快区域性养老服务中心、村（社区）老年人活动中心建设，为老人提供更多免费“茶室”和“活动室”。借鉴浙江省把新建100所老年大学（学堂）作为全省十大民生实事之一、嘉兴市建设100所家门口老年大学等成功经验，争取在有条件的乡镇、街道建立老年大学教学点，满足老年人日益增长的精神文化需求。

重点关注特殊人群，深入推进医养融合。创新健康养老模式，让老年人就近便利享受专业医疗护理、康复保健等服务。一是分级、分类推进医养融合。加快老年医疗机构建设，优化现有“护理院+护理床位”机构医养结合模式，同步完善医疗机构考评、医保政策衔接等政策，推进医疗机构与养老机构规范合作。不具备内设医疗部门条件的敬老院，可逐渐转变为外包委托模式，定期聘请医生上门坐诊。日间照料中心要充分利用周边医疗资源，与社区卫生站和社区诊所统筹共享，探索社区卫生服务中心“公建民营”方式，引入专业力量加强护理能力。针对农村地区短板问题，支持各地将乡镇卫生院、村卫生室与敬老院统筹规划，鼓励部分乡镇卫生院转型为老年康复护理兼顾区域卫生服务的医疗机构，促进医疗资源向社区和家庭延伸。二是多举措、全方位保障特殊群体权益。高龄独居老人、失能失智老人和无子女老人，是老年人中最为弱势、最需要关注的群体。要在进一步规范失能老人评估标准的基础上将失智老人纳入评估范围，研究制定针对认知障碍老人早期干预、诊疗、护理的政策方案。加快建设嵌入式、喘息式社区养老服务机构，为失能失智老年人提供专业化照护服务。认真落实长期护理保险试点工作，探索科学、高效、可持续的失能半失能老人长期护理保险制度。建立重点老年人群关爱机制，定期对空巢老人、独居老人、失能失智老人、重残老人以及计划生育家庭老年人的健康和生活情况进行巡查，切实加强对失能失智老人家庭的社会化支持。

加大人才培养力度，推动养老服务队伍建设。顺应专业化、多元化养老服务需求，建立以胜任力为导向的多层次养老服务人才队伍。一是完善养老服务人才培养体系。重點做好养老护理人员、服务人员的培训工作和提升行动，深化校地企合作，推出一批养老服务类产教融合项目。二是落实奖励补贴和晋升机制。对符合条件的养老服务人员，给予入职奖励和岗位津贴。鼓励养老服务机构改革收入分配机制，畅通晋升渠道，促进医、养、护人员交流转换。三是营造良好的养老服务社会环境。建立养老服务人员褒扬机制，大力宣传先进典型，使养老服务人员的劳动创造和社会价值得到更多尊重和认可，不断提升其职业获得感。

发展老年产业，培育“银发经济”增长点。养老服务既是事关人民福祉的民生事业，也是撬动经济发展的朝阳产业。要加快发展老年产业，积极开拓老年消费市场，实现养老消费梯次升级。一是扩大消费领域，破解“不愿消费”的问题。借鉴杭州市养老服务数字化转型工作成功经验，加快互联网与养老服务深度融合，为老年人提供“点菜式”就近服务，引导老年人释放消费意愿，促进生活照料、健康服务、产品用品等养老服务业全面发展。二是提高消费能力，破解“不能消费”的问题。不断扩大长护险覆盖范围和保障水平，鼓励金融机构开发商业养老保险，让老年人“买得起”。不断放大养老服务业发展引导基金的社会效应，优选直投项目，聚焦培育医养结合、普惠养老、智慧养老等特色企业，让养老服务“更超值”。三是加强市场监管，破解“不敢消费”的问题。强化养老服务产品和服务安全监管机制，联合市场监管、发改、公安等部门，加强对保健品传销、金融诈骗等侵犯老年人权益事件的监督管理，打造安全可靠的养老消费市场，让老年人享受高品质晚年生活。

（作者系中共江苏省委党校第39期省管干部进修班学员，苏州市人大常委会副主任）

责任编辑：刘志刚